CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A RADICACIÓN: 85001-23-33-000-2016-00070-01 (59.126) ACTOR: HOSPITAL DE YOPAL E.S.E. DEMANDADO: OLMEDO COLINA CÁRDENAS REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN CONSEJERO PONENTE: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto el sentido de la decisión contenida en la sentencia del 21 de noviembre de la presente anualidad, en cuanto confirmó el fallo del 23 de febrero de 2017, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare denegó las pretensiones de la demanda, a continuación procedo a explicar las razones por las cuales aclaro mi voto.
En la providencia se realizó un análisis sobre el interés del Ministerio Público para apelar la sentencia de primera instancia, en el cual se propusieron afirmaciones que no comparto. En efecto, se sostuvo lo siguiente: (…) Así pues, resalta la Sala que la sola facultad o titularidad del Ministerio Público para recurrir o impugnar la sentencia de primera instancia, no puede servir de razón para que ese órgano asuma la posición de uno de los extremos de la litis, so pena de transgredir los principios constitucionales de igualdad y al debido proceso.
Así las cosas, solo cuando el fundamento de la apelación resida en una defensa objetiva y general del ordenamiento jurídico, aislada por completo de los intereses individuales, particulares y concretos de las partes – sin importar que uno de los sujetos procesales sea la Administración Pública–, será posible hablar de interés jurídico para apelar por parte del Ministerio Público.
Así las cosas, la Sala no estudiará el recurso formulado en esta ocasión por el Agente del Ministerio Público, toda vez que en el caso concreto no le asiste interés jurídico para impugnar la decisión de primera instancia, pues resulta evidente que la apelación va dirigida a proteger los intereses patrimoniales de la parte actora, cuya titularidad y defensa le corresponden, de forma exclusiva, a la parte demandante.
Adicionalmente, se advierte que, en tanto los intereses discutidos en el presente asunto son estrictamente patrimoniales no se vislumbra afectación alguna de los derechos fundamentales de los demandantes (v. gr. debido proceso, igualdad o el acceso a la administración de justicia), aspecto para lo que sí está facultado intervenir, máxime que, como en esta instancia los argumentos que expuso en su concepto son disimiles o totalmente opuestos a los que esbozó en el recurso de alzada, la impugnación presentada por el Agente del Ministerio Público resulta improcedente.
RADICACIÓN: 85001-23-33-000-2016-00070-01 (59.126) ACTOR: HOSPITAL DE YOPAL E.S.E. DEMANDADO: OLMEDO COLINA CÁRDENAS Lo primero que debo aclarar es que, en virtud de lo dispuesto en el ordinal séptimo del artículo 277 de la Constitución Política1, en concordancia el artículo 303 del CPACA2, el Ministerio Público está facultado para intervenir en los procesos e incidentes que se adelanten ante esta jurisdicción en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, o en ejercicio de sus “atribuciones especiales”, que, tratándose de medios de impugnación, están limitadas a la presentación de los de carácter extraordinario y a los que deciden sobre la aprobación de conciliaciones.
Ahora bien, esta Sección, a través de auto del 17 de septiembre de 2014, unificó su criterio respecto de la procedencia de las apelaciones presentadas por los agentes del Ministerio Público en los procesos de carácter ordinario de conocimiento de esta jurisdicción, en el sentido de precisar que deben ser tramitadas sólo cuando su finalidad sea la protección de los intereses superiores antes mencionados -defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales-, presupuesto cuyo cumplimiento se debe verificar a partir de las razones que se invoquen para que se conceda el recurso.
Al respecto, la Sala señaló: (…)[S]i bien el Ministerio Público se determina como una parte formal dentro de un proceso, y por esta razón goza de las mismas oportunidades e instrumentos procesales que los sujetos materiales –demandante y demandado-, el interés que le asiste para recurrir o impugnar debe ser limitado, toda vez que sólo cuando el fundamento de la apelación resida en una defensa objetiva y general del ordenamiento jurídico, que contemple alguna de las tres misiones propias 1 “Artículo 277.El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 7.
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”. 2 “Artículo 303. Atribuciones del Ministerio Público. El Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia. Además tendrá las siguientes atribuciones especiales: 1. Solicitar la vinculación al proceso de los servidores o ex servidores públicos, que con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado lugar a la presentación de demandas que pretendan la reparación patrimonial a cargo de cualquier entidad pública. 2.
Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos. 3. Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales. 4. Interponer los recursos contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos logrados en conciliación judicial. 5. Interponer los recursos extraordinarios de que trata este Código. 6. Solicitar la aplicación de la figura de la extensión de la jurisprudencia, y la aplicación del mecanismo de revisión eventual de providencias de que trata este Código. 7.
Adelantar las conciliaciones prejudiciales o extrajudiciales. Parágrafo. Presentada la solicitud de la conciliación, el agente del Ministerio Público, de oficio o por solicitud de la parte convocante, verificará la existencia de jurisprudencia unificada que resulte aplicable al caso, de acuerdo con lo regulado en el presente Código sobre la materia.
De confirmarlo, si la autoridad demandada expresa su negativa a conciliar, suspenderá la audiencia para que el respectivo comité de conciliación reconsidere su posición y si es del caso, proponga una fórmula de arreglo para la reanudación de la audiencia o manifieste las razones por las cuales considera que no es aplicable la jurisprudencia unificada.
RADICACIÓN: 85001-23-33-000-2016-00070-01 (59.126) ACTOR: HOSPITAL DE YOPAL E.S.E. DEMANDADO: OLMEDO COLINA CÁRDENAS de éste órgano, que son: la protección del patrimonio público, la defensa del orden jurídico y la garantía de los derechos fundamentales; de forma que podrá intervenir en defensa de cualquiera de estos tres supuestos, a través de la interposición de recursos, pues de no ser así, de una parte, se estaría sumando a los intereses individuales, particulares y concretos de las partes del proceso, lo que desconoce por completo el principio de igualdad procesal.
Así las cosas, esta Sala reitera que existe una carga argumentativa en cabeza del Ministerio Público, que consiste en señalar cuáles son las circunstancias o motivos por los que ejerce los medios de oposición a las providencias y sobre cuál de los fines se orienta, presupuesto que no se cumple en el caso bajo estudio, por lo que no se rechazará por improcedente el recurso de reposición interpuesto por el señor agente del Ministerio Público, contra la decisión que inadmitió la apelación interpuesta por el mencionado órgano3.
No obstante, con posterioridad la misma Sección amplió su criterio, en los siguientes términos: Su autonomía e independencia convierten a la institución en instrumento al servicio del interés público al paso que la tornan en factor generador de balance, equilibrio e igualdad de cargas, cuandoquiera que el desconocimiento del ordenamiento jurídico y de los derechos constitucionales fundamentales lo rompan (…) [S]us actuaciones (…) están encaminadas a restablecer el equilibrio roto al contravenirse preceptos constitucionales o legales y, en tal sentido, justamente con miras a servir ese interés público, habrá de apoyar a quien se vio más afectado sin que ello le signifique asumir la posición de parte interesada.
(…) [E]l Ministerio Público tiene la obligación de velar por el interés público y de equilibrar las cargas allí donde ellas se inclinan hacia un extremo o hacia el otro de modo desproporcionado o arbitrario, contrariando mandatos constitucionales o legales; así que no es dable afirmar que en sus actuaciones como sujeto procesal en los juicios contencioso administrativos la Procuraduría y sus agentes judiciales al impugnar las decisiones puedan obrar en interés – particular–, de una parte o de la otra.
(…) [E]l amplio margen de apreciación reconocido por la Constitución a las autoridades judiciales para fijar el sentido y alcance del derecho aplicable no puede llevarse al extremo de imponer cargas que restringen de manera sensible y, sin mediar justificación constitucional alguna, el derecho de acceso a la administración de justicia4.
En ese orden de ideas, considero que la decisión de rechazar por improcedente el recurso de apelación promovido por el Ministerio Público contra la sentencia de primer grado restringe su facultad de intervención, pues, si bien a los procesos de repetición les es inherente un interés patrimonial, lo cierto es que tal circunstancia no constituye un impedimento legal para que los agentes puedan actuar, dado que 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, providencia del 17 de septiembre de 2014; expediente 44.541, M.P. Enrique Gil Botero. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, providencia del 26 de febrero de 2018; expediente 36.853, M.P. Danilo Rojas Betancourth.
RADICACIÓN: 85001-23-33-000-2016-00070-01 (59.126) ACTOR: HOSPITAL DE YOPAL E.S.E. DEMANDADO: OLMEDO COLINA CÁRDENAS se entiende que su intervención es a favor del bien común, al margen de que alguna de las partes pueda resultar beneficiada. En el caso concreto, la apelación del Ministerio Público versaba, en esencia, sobre el aparente desconocimiento del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, relacionado con la legitimación en la causa por pasiva, y la valoración de los elementos de juicio frente a la acreditación de la culpa grave del demandado.
Por consiguiente, tal recurso, en mi sentir, se enmarcaba en la defensa de la integridad del ordenamiento jurídico y de los derechos fundamentales de las partes y no en un interés netamente patrimonial de la parte actora, habida cuenta de que institución de la legitimación está relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
El argumento planteado en la sentencia de la Subsección implica que en reparación directa ningún aspecto pueda ser apelado por el Ministerio Público, porque si sus agentes no están facultados para cuestionar las decisiones relativas a los presupuestos procesales de la acción, por ser un aspecto reservado a la parte actora, bajo el mismo razonamiento habría que concluir que no están habilitados para recurrir sentencias de fondo que niegan o conceden las pretensiones, pues una decisión en tal sentido estaría relacionada directamente con los intereses de una de las partes.
De este modo, la intervención del Ministerio Público estaría limitada a las acciones públicas, lo que desconoce la normativa y jurisprudencia de unificación sobre este tema, criterio que no estimo adecuado. Además, no era la oportunidad procesal para que materialmente se rechazara la alzada, en la medida en que ese estudio corresponde a la etapa de admisión del mismo, la cual se había surtido y no fue objeto de reparo alguno. En los términos anteriores, dejo consignada mi aclaración de voto frente a este aspecto.
Firmado eletronicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada