Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez Demandados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Gilberto Garzón Rodríguez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad la nulidad del Auto ADP 000010 del 2 de enero de 2019 proferido por la subdirectora (e) de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante el cual se reiteró la negativa del reconocimiento y pago de la 1 En adelante UGPP. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez pensión gracia adoptada en la Resolución 48272 del 16 de octubre de 2013. 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 18 de marzo de 2018, en cuantía de $3.820.774,74; ii) el reajuste de la pensión de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) el ajuste del valor sobre las sumas adeudadas conforme con el IPC según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, así como, el pago de los intereses moratorios establecido en el artículo 192 ejusdem; y iv) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Gilberto Garzón Rodríguez nació el 27 de septiembre de 1958, por lo que en igual día y mes del año 2008 cumplió 50 años de edad. 3.2. Prestó sus servicios a la educación pública como docente en interinidad entre el 1° de agosto y el 30 de septiembre de 1977, en el departamento de Cundinamarca, para un total de 2 meses.
Tiempo de carácter departamental- nacionalizado, que quedó cubierto por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975 y, por lo tanto, válido para la pensión gracia. 3.3. Mediante Resolución 4980 del 28 de marzo de 1979 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, se vinculó como docente de educación básica secundaria en el municipio de Gigante en el departamento del Huila; tomó posesión del cargo el 12 de marzo de 1979 y laboró allí hasta el 24 de febrero de 1992. 3.4.
Posteriormente, fue trasladado al colegio nacionalizado Gabriel Plaza del municipio de Villavieja desde el 25 de febrero de 1992 hasta el 10 de abril de 1994, y, luego, al municipio de Neiva del 11 de abril de 1994 al 17 de mayo de 1998. Por consiguiente, laboró con vínculo nacional hasta el 17 de mayo de 1998. 3.5. El anterior vínculo laboral de carácter nacional mutó a departamental y luego a municipal en virtud de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, por lo que el tiempo de servicio que corrió desde el 18 de mayo de 1998 hasta el 23 de enero de 2003 es de carácter departamental y el que transcurrió entre el 24 de enero de 2003 y el 16 de mayo de 2018, municipal, por lo tanto, aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. 3.6.
Acreditó 20 años de servicio y se desempeñó con honradez, consagración y 3 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez buena conducta. 3.7. El 6 de septiembre de 2018 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición que fue negada por medio del Auto ADP 000010 del 2 de enero de 2019 en el que la subdirectora (e) de Determinación de Derechos Pensionales indicó «[q]ue a los elementos de juicio que obran en el expediente administrativo no hacen variar la decisión tomada en la Resolución No. 48272 del 16 de octubre de 2013, puesto que sigue demostrando vinculación de carácter NACIONAL que negó la pensión gracia al interesado, no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente un pronunciamiento al respecto». 3.8.
La anterior decisión fue comunicada el 23 de enero de 2019, y contra ella no se concedieron recursos, por lo que se debe entender agotada la vía gubernativa. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ley 2277 de 1979; 1 y 15 numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; y, 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69 y 74 de la Ley 1437 de 2011. 5.
En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos3: 5.1. El acto administrativo demandado se expidió de manera irregular por cuanto la UGPP no dio el trámite correspondiente a la petición mediante la cual pretendía el reconocimiento de la pensión gracia; esto, al remitirse en su respuesta a lo manifestado en la Resolución 48272 del 16 de octubre de 2013.
Aunado a que el reconocimiento pensional es un derecho imprescriptible y, por lo tanto, la decisión debió motivarse, seguir el procedimiento previsto en el artículo 34 del CPACA, notificarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 ejusdem, y conceder los recursos en sede administrativa según el artículo 74. 5.2. Fue falsamente motivado porque la petición contaba con nuevos fundamentos y pruebas que no fueron analizadas.
En ese sentido, aunque en principio las solicitudes tenían igual objeto, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia, en la que originó el pronunciamiento que ahora se cuestiona se solicitó 3 Folios del 320 al 352 del cuaderno principal 2 4 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez desechar tiempos de servicios considerados nacionales e incluir unos de carácter departamental nacionalizados y otros que mutaron de nacionales a departamentales y posteriormente a municipales, sin que la entidad se refiriera a tales consideraciones. 5.3.
Se expidió con infracción de las normas en que deberían fundarse, esto es los artículos 1 al 4 de la Ley 114 de 1993, 3 de la Ley 37 de 1933, y 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, en tanto acreditó tiempos de servicio a la educación pública anteriores a 1980 con carácter departamental-nacionalizado, luego como educador departamental, y posteriormente municipal, tiempos que le permitían la acumulación de 20 años de servicios, teniendo en cuenta el proceso de nacionalización de la educación. Asimismo, se desconocieron normas de carácter constitucional, en especial los principios de favorabilidad y la garantía a la seguridad social contenidos en el artículo 53 superior. 5.4.
Su vinculación de carácter nacional mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, por cuanto el departamento del Huila mediante Resolución 3023 del 11 de agosto de 1997 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, fue certificado en educación, y según acta del 18 de mayo de 1998 se le hizo entrega del servicio, fecha a partir de la cual se entiende perfeccionado el proceso de descentralización, de tal manera que, de ahí en adelante cambió el carácter nacional de su vínculo laboral y adquirió por mandato de la ley el de departamental.
Posteriormente, el vínculo de carácter departamental mutó a municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, por cuanto el municipio de Neiva fue certificado según Resolución 2986 del 18 de diciembre de 2002 proferida por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento, y se le entregó el servicio con el Decreto 0010 del 24 de enero de 2003.
En esa medida, el tiempo servido con vínculo departamental y luego municipal debe computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. 1.2. Contestación de la demanda 6. La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: 6.1. Los actos administrativos acusados se encuentran ajustados a derecho por cuanto fueron expedidos con respeto de las normas que regulan la situación jurídica de la parte demandante. 6.2.
No es cierto que con la Ley 60 de 1993 el tipo de vinculación de los docentes de carácter nacional mutó al del orden territorial por el hecho de que los entes 5 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez territoriales hubiesen asumido competencias de asignación de recursos, que en todo caso provenían de la nación, pues la norma no lo consideró expresamente y si así lo hubiese hecho no era posible darle un alcance retroactivo, ya que los actos administrativos de posesión del demandante señalaron que su vinculación era del orden nacional. 6.3.
Al resolver la reclamación administrativa de la parte actora, se encontró que el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago por concepto de pensión de jubilación gracia, por cuanto pretende computar tiempos de servicio de carácter nacional, lo cual no resulta viable, pues solo es posible tener en cuenta los tiempos de carácter territorial [municipal, departamental] o nacionalizado4. 6.4.
Propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación demandada; ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado; iii) prescripción; y iv) genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión en sentencia proferida el 22 de julio de 2022 negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
Para tal efecto se pronunció así5: 7.1. El demandante nació el 27 de septiembre de 1958 por lo que cumplió los 50 años de edad el 27 de septiembre de 2008, con lo que acreditó el primer requisito. 7.2. En torno al tiempo de servicio en la docencia oficial acreditó 2 meses con vinculación nacionalizado entre el 1° de agosto de 1977 y el 30 de septiembre de ese año y 39 años, 2 meses y 4 días con vinculación nacional entre el 12 de marzo de 1979 y el 16 de mayo de 2018.
Luego cumplió con el requisito de haber sido vinculado al servicio educativo oficial antes del 1º de enero de 1980, para acceder a la pensión gracia [en caso de completar la totalidad de los requisitos] en concordancia con el criterio del Consejo de Estado6 según el cual no se requiere estar vinculado el 31 de diciembre de 1980, sino tener experiencia anterior a esa fecha, y lo cierto es que Gilberto Garzón Rodríguez laboró como docente nacionalizado en la Escuela Rural El Cortijo del municipio de Madrid, Cundinamarca, durante 2 meses en 1977, lo cual debe considerarse para el reconocimiento pensional. 4 Folios del 626 al 629 5 Índice 42 de Samai del Tribunal 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2020, radicado: 47001-23-33-000-2016-00282-01(5636-18). C.P. César Palomino Cortés. 6 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez 7.3. Empero, es necesario que los 20 años de servicio se hubiesen prestado en calidad de docente del orden territorial o nacionalizado, sin que sea viable tener en cuenta los periodos servidos como docente nacional.
Sin embargo, la vinculación posterior fue como docente nacional, lo que no es válido para el reconocimiento de esta prestación, según los certificados emitidos por las autoridades competentes. 7.4. En la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se determinó que para probar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos que demuestren el vínculo laboral y que confirmen que la plaza ocupada es territorial, o una certificación de la autoridad nominadora que lo acredite de manera inequívoca.
En el caso específico, los certificados indicaron que el tiempo de servicio del demandante a partir del 12 de marzo de 1979 era de carácter nacional, lo que no es válido para el reconocimiento de la pensión gracia. 7.5. El argumento de la parte demandante que sostiene que su vínculo laboral mutó de nacional a departamental debido a la descentralización de la educación dispuesta por la Ley 60 de 1993 y luego a municipal por la Ley 715 de 2001, no es aceptado.
Aunque la descentralización implicó que los entes territoriales asumieran la administración del personal docente, esto no cambió la naturaleza de su vinculación para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 7.6. La Ley 91 de 1989 y el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 establecen claramente quiénes tienen derecho a la pensión gracia, y estos criterios no pueden ser modificados argumentando la descentralización educativa, máxime cuando se mantuvo el régimen prestacional vigente.
Aunado a que la Corte Constitucional en sentencia SU-014 de 2020, al analizar el proceso de nacionalización dispuesto por la Ley 43 de 1975, concluyó que el proceso no implicó el cambió del vínculo docente, como tampoco lo hizo la Ley 60. 1.4. el recurso de apelación 8. Gilberto Garzón Rodríguez interpuso recurso de apelación en el cual manifestó lo siguiente7: 8.1.
No es cierto, como lo indica el Tribunal Administrativo del Huila, que el tiempo de servicio desde el 12 de marzo de 1979 hasta el 16 de mayo de 2018 fuera de carácter nacional, pues lo cierto es que el lapso que transcurrió entre el 12 de marzo de 1979 y el 24 de febrero de 1992, y desde el 11 de abril de 1994 hasta el 17 de mayo de 1998, obedeció a un vínculo de carácter nacional, por lo que ni en sede 7 Índice 47 de Samai del Tribunal 7 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez administrativa, ni en sede judicial se solicitó el cómputo de dicho tiempo.
Pero el período comprendido entre el 25 de febrero de 1992 y el 10 de abril de 1994, laborado en el colegio municipal Gabriel Plaza, en el municipio de Villavieja, es válido para el reconocimiento de la prestación de conformidad con la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018; así como el que corrió desde el 18 de mayo de 1998 hasta el 23 de enero 2003, fue un vínculo departamental y, entre el 24 de enero de 2003 y el 16 de mayo de 2018, fue municipal, ambos por efecto de la descentralización de la educación y, por lo tanto, válidos para el reconocimiento y pago del derecho pensional. 8.2.
En efecto la descentralización no implicó un nuevo nombramiento, pero sí un nuevo vínculo laboral, pues no podía descentralizarse la educación, con autonomía para el manejo de la educación a las entidades territoriales, y tampoco podía entregarse los colegios que eran nacionales a las entidades territoriales, con título traslaticio de dominio y asumir que los planteles continuaron con carácter nacional [artículo 3 de la Ley 60 de 1993].
De otro lado, la ley ordenó que los maestros y los educadores que eran nacionales y nacionalizados pasarían a plantas distritales, departamentales, y municipales, entonces tampoco puede afirmarse que los docentes nacionales continuaron en plantas nacionales y consecuentemente en plazas nacionales, porque legal y realmente pasaron a plantas y plazas distritales, departamentales, y municipales. 8.3.
Si bien no hubo cambio de régimen prestacional, cumplió con los requisitos de las leyes especiales de pensión [114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989)] y sus tiempos de servicio están enmarcados en lo exigido en sentencias de unificación del Consejo de Estado8 y en atención a la descentralización de la educación, por lo tanto, son válidos para el reconocimiento pensional. 8.4.
La descentralización en Colombia provocó una transformación en los vínculos laborales de los docentes nacionales y nacionalizados, quienes, a medida que se implementó en cada departamento o municipio, pasaron a ser considerados como docentes departamentales, municipales o distritales. Se tiene entonces que, la Constitución de 1991 otorgó autonomía a las entidades territoriales [departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas] para gestionar sus intereses, incluyendo la administración de la educación. Las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 desarrollaron este proceso descentralizador y, para ello, establecieron que los departamentos y municipios, una vez certificados, asumirían la responsabilidad de este servicio.
Lo anterior significó que las instituciones educativas y el personal 8 S-699 de 26 de agosto de 1997, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda; sentencia proferida el 22 de enero de 2015, Magistrado ponente Alfonso Vargas Rincón; sentencia proferida el 21 de junio de 2018, Magistrado ponente Carmelo Perdomo Cuéter 8 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez docente, que antes eran de carácter nacional, pasaron a ser gestionados por las entidades territoriales, dejando la nación de ser el empleador directo de los maestros, tal y como se ha señalado en los conceptos por el Consejo de Estado9. 8.5.
La Ley 60 de 1993 no descentralizó automáticamente el servicio educativo, sino que estableció un proceso que requería la certificación de las entidades territoriales y un acta de entrega. Por su parte, la Ley 715 de 2001 continuó este proceso, otorgando competencias a los distritos y municipios para gestionar la educación, consolidando la transición del vínculo laboral de los docentes de nacional a territorial. 8.6.
La sentencia apelada es contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado10 referida a la mutación de vínculos laborales nacionales y nacionalizados a territoriales y que ha señalado que Ley 60 de 1993 distribuyó competencias entre la nación y las entidades territoriales, descentralizando los servicios de educación y salud a favor de los departamentos y distritos.
Además, que los departamentos y municipios dirigirían y administrarían los servicios educativos, que las instituciones educativas y el personal docente tendrían carácter departamental y que los recursos del situado fiscal serían administrados por las entidades territoriales que cumplieran con ciertos requisitos. En cuanto al traspaso de competencias se formalizaría mediante un acta que definiría los términos y actos administrativos necesarios y que la descentralización plena de la educación y la salud ocurriría una vez completado el proceso de transformación, con la departamentalización como primer paso, seguida por la municipalización gradual de los servicios.
En igual sentido se profirieron las sentencias del 22 de junio de 200011 y del 20 de febrero de 200312. En esta última se indicó que algunos docentes siguieron siendo nacionales porque pertenecían a establecimientos públicos del orden nacional, pero que posteriormente dejaron de serlo por mandato de la Ley 715 de 2001, y del artículo 9 de la Ley 790 de 2002. 8.7.
En la sentencia SU-014 de 2020, aludida en la sentencia recurrida, se llegó a igual conclusión a la del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, esto es que «[l]o esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada» y es claro que se acreditó el carácter territorial del vínculo por la descentralización, porque operó por mandato de la ley el fenómeno de 9 Sala de Consulta y Servicio Civil, el 27 de noviembre de 2014, dentro del expediente con radicado: 11001- 03-06-000-2014-00183-00(C), consejero William Zambrano Cetina; del 14 de diciembre de 2016, radicado: 11001-03-06-000-2016-00109-00, consejero Álvaro Namén Vargas 10 sentencia del 24 de agosto de 1994, radicado 8183; 11 Radicado 2630-99, M.P. Ana Margarita Olaya Forero 12 Radicado 08001-23-31-000-1994-9207- 01(3762-01), M.P. Tarsicio Cáceres Toro 9 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez sustitución patronal. 8.8.
El tribunal incurrió en indebida valoración probatoria pues el actor no laboró para la nación sino para el departamento del Huila, y posteriormente para el municipio de Neiva, porque en los colegios en los cuales trabajó en los mencionados períodos son departamentales, la planta de personal docente es departamental, por ende, el vínculo es de ese nivel.
Igualmente, a partir del 24 de enero de 2003 laboró para el municipio de Neiva, en un colegio municipal, en una planta docente municipal, y por ende su vínculo laboral es de ese orden. El certificado de tiempo fue expedido por la Secretaría de Educación de Neiva, quien funge como entidad nominadora, luego no se comprende que catalogara todo el tiempo servido como nacional, lo que constituye falsedad ideológica. 8.9.
Tampoco se valoraron los siguientes documentos: i) el Decreto 100 del 25 de febrero de 1992, mediante el cual se le comisionó como educador en el Colegio Municipal Gabriel Plazas, en el municipio de Villavieja (Huila); ii) la Resolución 3023 del 11 de agosto de 1997, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se certificó al departamento del Huila, para prestar el servicio educativo, iii) el acta del 18 de mayo de 1998 mediante la cual ese Ministerio le entregó el servicio educativo al departamento; iv) la Resolución 2986 del 18 de diciembre de 2002, por la cual se certificó al municipio de Neiva; v) el Decreto 0010 del 24 de enero de 2003, a través del cual el departamento del Huila le entregó la educación al municipio de Neiva; vi) el Decreto 097 del 30 de enero de 2004, por el cual fue incorporado a la planta global de cargos del municipio de Neiva; y vii) el Decreto 498 del 19 de junio de 2008. 8.10.
El a quo vulneró el principio de favorabilidad al realizar una interpretación restrictiva pues reconoció que la administración de las plantas de personal fueron cedidas a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias trasladadas, pero que el vínculo no cambió, entonces «para unos efectos la plaza si es departamental y municipal, pero para efectos de la pensión gracia no». 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 9. La UGPP solicitó que se confirmara la sentencia apelada con fundamento en los siguientes argumentos: 9.1. Si bien el demandante alegó haber trabajado como docente en 2 periodos como docente nacionalizado en Cundinamarca (del 1 de agosto al 30 de septiembre de 1977) por 2 meses en interinidad; y como docente nacional en Gigante, Huila (del 12 de marzo de 1979 al 16 de mayo de 2018) por un total de 39 años, 2 meses 10 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez y 4 días, también lo es que frente al último periodo no pudo demostrar que estos tiempos fueron descentralizados, lo que es necesario para el reconocimiento de la pensión gracia. 9.2.
Según el artículo 167 del CGP, la carga de la prueba recae sobre el demandante, quien debe desvirtuar la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos cuestionados. Sin embargo, las certificaciones presentadas no cumplen con los requisitos mínimos para validar la vinculación laboral, y el tiempo trabajado bajo la Ley 91 de 1989 no es válido para la pensión gracia, ya que dicha ley garantiza igualdad de derechos remunerativos, eliminando las diferencias salariales que justificaban la pensión gracia. 9.3.
El fallo de primera instancia se encuentra ajustado a derecho, ya que se basa en que el demandante, vinculado como docente del 12 de marzo de 1979 al 16 de mayo de 2018, ocupó una plaza cofinanciada por la nación y la entidad territorial, con su salario proveniente del presupuesto nacional. Comoquiera que sus emolumentos fueron equiparados a los de los docentes nacionales, no existió desigualdad salarial, lo cual desestima su derecho a la pensión gracia con la finalidad prevista en la Ley 114 de 1913. 9.4.
La Ley 91 de 1989 eliminó la brecha salarial existente hasta el 31 de diciembre de 1980, y la Ley 60 de 1993 estableció que los docentes vinculados desde entonces son considerados del orden nacional, rigiéndose por el régimen pensional correspondiente. Por lo tanto, la solicitud de pensión gracia del demandante es improcedente, ya que no cumplió con los requisitos ni el objetivo de la norma13. 1.6.
El Ministerio Público 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio14. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 11. Se circunscribe a establecer ¿si Gilberto Garzón Rodríguez acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 13 índice 12 de Samai 14 Índice 10 de Samai 11 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia 12. El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria. Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.
Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. 13. Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 191315 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. 14.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 15.
Con posterioridad, las leyes 116 de 192816 y 37 de 193317, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 16. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.
Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los 15 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 16 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 17 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el FOMAG Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).
Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el FOMAG 17. En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la nación y cuáles de las entidades territoriales. En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud. 18.
En efecto, la Ley 60 de 199318 asignó la administración de los servicios 18 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] 13 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos.
En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al FOMAG, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989. En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo. 19.
La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja19, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.
Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196820, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos21 y más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199422 (artículo 179, literal d). 20.
Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al FOMAG, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas. 21. La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al FOMAG se Artículo 9.
El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 19 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 20 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 21 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 22 «Por la cual se expide la ley general de educación» 14 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez reglamentó con el Decreto 196 de 199523, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: 21.1.
Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la nación y luego del situado fiscal. Sus prestaciones quedaron a cargo del FOMAG, luego de su afiliación. 21.2. Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: 21.2.1. Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando.
En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al FOMAG, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. 21.2.2. Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por el Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial.
Para ellos, las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. 21.2.3.
Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el FOMAG. 22. En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198924, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201825 se afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». 23.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200026 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «[…] vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que 23 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 24 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 25 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 26 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000. 15 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 24.
En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala27 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales. La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198928 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] 27 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 28 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez 25.
Aunado, a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201829, así: «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]». 26.
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202230 indicó: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».31 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese 29 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 31 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 17 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] 27. En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso en concreto 28. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 28.1. Gilberto Garzón Rodríguez nació el 27 de septiembre de 195832. 28.2.
En declaración juramentada del 16 de mayo de 2018, manifestó que se desempeñó como docente con honradez, consagración y buena conducta33. 32Folio 51 cuaderno principal 1, registro civil de nacimiento 33Folio 45 cuaderno principal 1 18 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez 28.3.
Por medio del Decreto 1944 de 1977 expedido por la Gobernación de Cundinamarca fue nombrado en interinidad como maestro de la Escuela Rural El Cortijo del municipio de Madrid por el término de 30 días a partir del 1° de agosto de 197734. 28.4. Mediante el Decreto 2379 de 1977 expedido por la Gobernación de Cundinamarca fue nombrado en interinidad como maestro de la Escuela Rural El Cortijo del municipio de Madrid por el término de 30 días a partir del 1° de septiembre de 197735. 28.5.
La Dirección de Personal de Establecimientos Educativos y la Coordinación de Historias Laborales y Certificación del departamento de Cundinamarca con certificado 200800074903-336 del 28 de octubre de 2008 hizo constar que prestó sus servicios en la Secretaría de Educación como docente interino con vinculación nacionalizada con los decretos 1944 de 1977 y 2379 de 197736. 28.6.
El 18 de marzo de 1979 tomó posesión del cargo de profesor de enseñanza segundaria especializado en español, en la Normal Nacional de Señoritas de Gigante (Huila)37, según Resolución 4980 del 28 de marzo de 1979, con efectos fiscales desde el 12 de ese mes y año. 28.7. A través del Decreto 100 del 25 de febrero de 1992, el gobernador del Huila lo comisionó del cargo de educador Normal Nacional de Señoritas de Gigante, a educador del Colegio Municipal Gabriel Plazas de Villavieja. 28.8.
Con el Decreto 498 del 19 de junio de 2008, la alcaldía de Neiva lo trasladó por permuta libremente convenida de la Institución Educativa Gabriel García Márquez a la Institución Educativa Liceo de Santa Librada del municipio de Neiva38. 28.9. El 21 de noviembre de 2008, la Secretaría de Educación de Neiva certificó que Gilberto Garzón Rodríguez, prestó sus servicios en el nivel básica media, vinculación en propiedad, como nacional en forma continua.
Para la fecha de expedición del certificado se encontraba activo como docente de la Institución Educativa Liceo de Santa Librada. Y refirió su historia laboral según el siguiente cuadro39: 34 Folios del 183 al 185 cuaderno principal 1 35 Folios del 190 al 195 cuaderno principal 1 36 Folio 61 cuaderno principal 1 37 Folio 85 cuaderno principal 1 38 Folio 311 cuaderno principal 1 39 Folio 362 cuaderno principal 2, certificado de tiempo de servicio 19 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez Novedad Acto administrativo Fecha fiscal Fecha hasta Tiempo Normal de Señoritas Gigante- posesión por nombramiento Resolución 4980 del 28 de marzo de 1979 12 de marzo de 1979 24 de febrero de 1992 12 años, 11 meses y 13 días Colegio nacionalizado Gabriel Plazas, Villavieja, - comisión Decreto 100 del 25 de febrero de 1992 25 de febrero de 1992 31 de mayo de 1992 3 meses y 6 días Colegio nacionalizado Gabriel Plazas, Villavieja, - terminación comisión Decreto 513 del 1° de julio de 1992 1° de julio de 1992 10 de abril de 1994 1 año, 9 meses y 10 días Instituto Técnico Superior, Neiva, - traslado Decreto 271 del 11 de abril de 1994 11 de abril de 1994 4 de septiembre de 1994 4 meses y 24 días Instituto Nacional de Protección Social, Neiva, - traslado Decreto 864 del 5 de septiembre de 1994 5 de septiembre de 1994 16 de febrero de 2003 8 años, 5 meses y 12 días Colegio Gabriel García Márquez, Neiva, - traslado Decreto 101 del 17 de febrero de 2003 17 de febrero de 2003 23 de febrero de 2004 1 año y 7 días Promoción Social de Neiva – incorporación Decreto 157 del 24 de febrero de 2004 24 de febrero de 2004 18 de junio de 2008 4 años, 3 meses y 25 días Colegio Liceo Santa Librada, Neiva, - traslado Decreto 498 del 19 de junio de 2008 19 de junio de 2008 - - 28.10.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó que prestó sus servicios como docente en propiedad, del nivel básica secundaria, nacional, grado 14 del escalafón docente, del 1° de enero de 2017 al 16 de mayo de 2018 (fecha de expedición del certificado), y devengó los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación mensual docentes, HE Adultos G. 12, 13 y 14 d. 2277, pago sueldo de vacaciones, prima de alimentación especial, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones docentes y horas extras40. 28.11.
En virtud de la facultad prevista en el artículo 15 de Ley 60 de 1993, la ministra de educación nacional expidió la Resolución 3023 del 11 de agosto de 199741, por la cual certificó que el departamento del Huila cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 14 ibidem para asumir la administración de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos de ese territorio.
Por medio del acta de verificación del 18 de mayo de 199842, el gobernador del Huila y el ministro de Educación se reunieron con el fin de «verificar el cumplimiento de los requisitos que permiten efectuar la entrega al Departamento del personal, bienes y establecimientos para poder asumir el cumplimiento de las funciones y obligaciones 40 Folios 176 y 177 cuaderno principal 1 41 Folios del 179 al 181 42 Folios del 142 al 163cuaderno principal 1 20 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez recibidas, de conformidad con las Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y demás normas que las modifican y adicionan». 28.12.
En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 20 de la Ley 715 de 2001, la ministra de educación nacional expidió la Resolución 2986 del 18 de diciembre de 200243, por la cual certificó los requerimientos técnicos para asumir la prestación del servicio educativo por parte del municipio de Neiva (Huila). 28.13. Por medio del Decreto 097 del 30 de enero de 2004, la alcaldía de Neiva incorporó la planta global de personal docente, directivo docente y administrativo de la planta de cargos adoptada por el municipio de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2030 de 2002.
En el citado decreto se estableció: «
CONSIDERANDO
Que mediante Decreto N° 062 del 16 de Enero de 2004 el municipio de Neiva adoptó la planta de cargos Docente, Directivos Docentes y Administrativos para la prestación del servicio educativa en Neiva. Que es facultad de la Alcaldesa de Neiva incorporar la planta global de personal docente, Directivo Docente y Administrativo a la planta de cargos adoptada de conformidad con el articulo 2° del Decreto 3020 de 2002.
Que constituye un deber de las autoridades territoriales cumplir y hacer cumplir lo Constitución, la Ley, los reglamentos y las políticas del gobierno nacional relacionadas con el sector educativo.
DECRETA
ARTÍCULO PRIMERO: Incorpórese a la planta de cargos adoptada de conformidad con el artículo 2° del Decreto 3020 de 2002, la Planta de Personal Docente, Directivo Docente y Administrativo con cargo a los recursos Sistema General de Participaciones, así:
1. PLANTA DE PERSONAL DOCENTE Y DIRECTIVO DOCENTE […]
1.2. PLANTA DE PERSONAL DOCENTE […] ITEM APELLIDOS Y NOMBRE CEDULA CARGO 736 GARZON RODRIGUEZ GILBERTO 281.939 DOCENTE […]» (sic) 28.14. El 6 de septiembre de 2018, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia44. 43 Folios del 493 y 494 cuaderno principal 3 44 Folios del 170 al 173 cuaderno principal 1 21 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez 28.15.
A través del auto ADP 000010 del 2 de enero de 2019 proferido por la subdirectora (e) de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP indicó que «en consideración a los elementos de juicio que obran en el expediente administrativo no hacen variar la decisión tomada en la Resolución No. 48272 del 16 de octubre de 2013, puesto que se sigue demostrando vinculación de carácter NACIONAL que negó la pensión gracia al interesado, no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente un pronunciamiento al respecto»45 2.4.
Análisis sustancial del caso concreto 29. El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda por cuanto Gilberto Garzón Rodríguez no acreditó el requisito de los 20 años de servicio en una plaza docente del orden territorial, pues encontró acreditado que prestó sus servicios como docente nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, entre el 1° de agosto de 1977 y el 30 de septiembre de ese año y que posteriormente desde el 12 de marzo de 1979 hasta el 16 de mayo de 2018, como docente con vinculación nacional. 30.
El demandante interpuso recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia al considerar, en esencia, que el tiempo de servicio que transcurrió entre el 25 de febrero de 1992 y el 10 de abril de 1994, laborado en el colegio municipal Gabriel Plaza del municipio de Villavieja, así como el que corrió desde el 18 de mayo de 1998 hasta el 23 de enero 2003 y, entre el 24 de enero de 2003 y el 16 de mayo de 2018, son válidos para el reconocimiento y pago del derecho pensional, por cuanto producto del proceso de descentralización de la educación su vinculación de carácter nacional mutó a territorial. 31.
De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que Gilberto Garzón Rodríguez prestó sus servicios como docente i) nacionalizado del 1° de agosto al 30 de septiembre de 1977 por virtud del nombramiento en interinidad como maestro de la Escuela Rural El Cortijo de Madrid, Cundinamarca, y ii) nacional desde el 12 de marzo de 1979 hasta el 16 de mayo de 201846 (fecha de expedición del certificado de factores salariales devengados expedido por el Fomag). 32.
Pues bien, esta Corporación ha señalado que, si bien en el ordenamiento jurídico colombiano no se define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, aquella debe entenderse como el mecanismo 45 Folios 36 y 37 cuaderno principal 1 46 certificado de tiempo de servicio del 21 de noviembre de 2008 emitido por la alcaldía de Neiva, Secretaría de Educación. 22 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación del servicio educativo47. 33.
Igualmente, ha establecido en forma reiterada48 que quienes se hayan desempeñado antes del 31 de diciembre de 1980, en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que acreditaran el cumplimiento de la edad de 50 años y el tiempo de servicios de 20 años en esos niveles.
Esto, en atención a que la normatividad que regula la materia no exigió para efectos del acceso a ese tipo de beneficio pensional, haber sido vinculado bajo una forma específica de provisión de empleo (de carrera o transitoria) o, incluso, que su relación laboral sea continua y discontinua49. 34. Además, el periodo laborado en interinidad es plenamente computable para el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que, además, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es a través de la toma de posesión de un cargo docente, que daba lugar a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo50. 35.
Por ende, tal y como lo indicó el a quo, con el período en interinidad completó un tiempo de servicios de 2 meses, con el que acreditó una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada y debe tenerse en cuenta para efectos de la pensión gracia, pues fungió como docente con vinculación nacionalizada. 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de enero de 2017, radicado 76001-23-33-000-2013-00406-01 (4259-15).
Igualmente ver la sentencia del 22 de marzo de 2018, radicación número: 25000-23-42-000-2014- 03024-01(1999-17). 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B: sentencias del 27 de enero de 2017. Expediente No. 76001-23-33-000-2013-00406-01(4259-2015), 18 de septiembre de 2020. Expediente No. 25000-23-42-000-2016-05162-01(0402-19), 10 de julio de 2020.
Expediente No. 15001-23-33-000-2016-00168-01(1520-18), 10 de octubre de 2020. Expediente No. 19001-23-33- 000-2013-00102-01(1665-14), y 19 de julio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2014-02885- 01(3254-15); Subsección A: fallos del 27 de septiembre de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000- 2014-00012-01(3050-15), 5 de julio de 2018.
Expediente No. 15001-23-33-000-2014-00468- 01(3406-15), 27 de junio de 2018. Expediente No. 68001-23-33-000-2014-00812-01(3597-15), 21 de junio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2012-01016-01(0774-14), y 12 de julio de 2017. Expediente No. 25000-23-25-000-2012-01224-01(3659-14). 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de julio de 2018.
Expediente No. 25000-23-42-000-2014-02885-01(3254-15). 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de junio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2012-01016-01(0774-14). 23 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez 36.
Posteriormente, el 12 de marzo de 1979 fue vinculado con carácter nacional en el cargo de profesor de enseñanza segundaria especializado en español, en la Normal Nacional de Señoritas de Gigante, Huila, [sin que esté en discusión tal vinculación] hasta el 24 de febrero de 1992 cuando fue comisionado a través del Decreto 100 del 25 de febrero de 1992, por el gobernador del Huila en el cargo de educador del Colegio Municipal Gabriel Plazas de Villavieja.
Frente a tal circunstancia señaló que el lapso transcurrido entre el 25 de febrero de 1992 y el 10 de abril de 1994 [fecha de terminación de la comisión], lo laboró en el colegio municipal Gabriel Plaza del municipio de Villavieja y es tiempo que debe computarse a efectos del reconocimiento solicitado. 37. Al respecto, es preciso señalar que la comisión es una situación administrativa en la que el empleado ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugar diferente de la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas de las inherentes al empleo del cual es titular, sin que esta situación constituya una forma de provisión de empleos. 38.
El artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, también denominado Estatuto Docente, el cual se encontraba vigente para el momento en que se dio la situación administrativa objeto de análisis, sobre la figura de comisión de docentes prevé lo siguiente: «[e]l educador escalafonado en servicio activo, puede ser comisionado en forma temporal para desempeñar por encargo otro empleo docente, para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción, para adelantar estudios o participar en congresos, seminarios u otras actividades de carácter profesional o sindical.
En tal situación el educador no pierde su clasificación en el escalafón y tiene derecho a regresar al cargo docente, tan pronto renuncie o sea separado del desempeño de dichas funciones». 39. Así pues, el otorgamiento de una comisión de servicios no muta la naturaleza de su relación o en este caso el vínculo de carácter nacional con el que fue nombrado; en todo caso, el Decreto 100 del 25 de febrero de 1995 señaló que se comisionaría a un educador a cargo de la nación y la certificación de tiempo de servicio emitida por la entidad territorial no indicó para dicho período un cambio de vinculación. Razones tales por las que el tiempo transcurrido entre el 25 de febrero de 1992 y el 10 de abril de 1994 en el que Gilberto Garzón Rodríguez estuvo en comisión no sea válido para efectos del reconocimiento pensional. 40.
Ahora bien, en el recurso de apelación se señaló que una vez se terminó la comisión, esto es, desde el 11 de abril de 1994 y hasta el 17 de mayo de 1998 el vínculo continuó siendo de carácter nacional. No obstante, después de esta última 24 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez fecha el vínculo mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, por cuanto el departamento del Huila, mediante Resolución 3023 del 11 de agosto de 1997 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, fue certificado en educación, y en acta del 18 de mayo de 1998 se le entregó el servicio; y que, como consecuencia, desde el 18 de mayo de 1998 hasta el 23 de enero de 2003 tuvo una vinculación de carácter departamental.
Asimismo, que el anterior vínculo [de carácter departamental] mutó a municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, pues el municipio de Neiva fue certificado según Resolución 2986 del 18 de diciembre de 2002, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento, entregándosele la educación al municipio según Decreto 0010 del 24 de enero de 2003, por consiguiente, desde esa fecha [24 de enero de 2003] hasta el 16 de mayo de 2018 tuvo vinculación de carácter municipal.
Por ende, producto del proceso de descentralización los anteriores períodos son útiles para el reconocimiento de la pensión gracia. 41. En relación con lo anterior se tiene que, de las disposiciones contenidas en la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador para efectos de asumir la administración de la prestación de los servicios educativos por parte del departamento de Huila a partir del año 1998, cuando aquel ente territorial asumió el servicio público educativo y, posteriormente, el municipio de Neiva desde el año 2003. 42.
Sin embargo, esta Subsección evidenció que el mencionado proceso de certificación en educación no modificó la naturaleza nacional con la que nació el vínculo de Gilberto Garzón Rodríguez el 12 de marzo de 1979. En ese sentido, la Ley 60 de 1993, de manera expresa señaló «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones». 43.
En efecto, se advierte que la voluntad del legislador no fue modificar la naturaleza del vínculo de los docentes que con ocasión del proceso de descentralización fueron incorporados en las plantas territoriales, lo anterior se sustenta en el hecho de que en las disposiciones que regularon el mencionado proceso mantuvo la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
En esa línea el Decreto 195 de 199551, en su artículo 2, reiteró dicha clasificación y definió a los docentes nacionales y nacionalizados como «aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la 51 «por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.» 25 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez entrada en vigor de la Ley 60 de 1993». 44.
En ese sentido, resulta claro que la vinculación del demandante entre el 12 de marzo de 1979 y el 16 de mayo de 2018 fue de carácter nacional, sin que se haya demostrado a través de acto administrativo de nombramiento o una certificación en forma inequívoca que la plaza a ocupar era de aquellas previstas por el legislador como territorial, como lo exigió la regla de unificación jurisprudencial fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado52. 45.
Valga señalar que en cuanto al periodo comprendido desde el 24 de enero de 2003 hasta el 16 de mayo de 2018 y frente al cual se trajo a colación el Decreto 097 del 30 de enero de 2004, por medio del cual la alcaldía de Neiva incorporó la planta global de personal docente, directivo docente y administrativo de la planta de cargos adoptada por este municipio, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 6 [7] y 34 de la Ley 715 de 2001, ha de señalarse que aunque el demandante fue objeto de la incorporación a la planta de personal del municipio de Neiva se mantuvo incólume la vinculación de naturaleza nacional, configurada desde el primer momento en que fue nombrado y posesionado, pues la naturaleza de su vinculación con la administración no mutó, en tanto que lo que se transfiere a otra planta de personal es el empleo, de manera que no se generó solución de continuidad ni terminación de la relación legal primigenia, así como tampoco el comienzo de una nueva.
En concordancia, el artículo 2 del citado decreto alude: «La incorporación se hará sin solución de continuidad. En ningún caso habrá desmejoramiento de las condiciones laborales y salariales de los funcionarios que venían vinculados en propiedad en la planta anterior. La incorporación se hará de acuerdo con el acto administrativo que otorga al titular una situación administrativa. en propiedad.
Por lo tanto, no se podrá nivelar, promover, reclasificar o utilizar otras figuras que tengan por objeto incrementar los salarios del personal incorporado.» 46. En línea con lo expuesto, las condiciones de vinculación docente del demandante no cambiaron, aunque se presentaron diferentes situaciones administrativas y, además, no se demostró que su régimen prestacional hubiese variado. 47.
De manera que le asiste razón al tribunal de primera instancia al no encontrarse acreditada la prestación del servicio docente durante 20 años con vinculación de carácter territorial, municipal o distrital. Esto por cuanto solo el periodo laborado desde el 1° de agosto de 1977 hasta el 30 de septiembre de ese año resulta válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculado como docente nacionalizado.
Sin embargo, no es suficiente para el 52 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 26 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez cumplimiento del requisito temporal exigido por la normativa. 48. Así las cosas, esta Sala concluye que si bien el demandante prestó sus servicios como docente nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que la vinculación comprendida desde el 12 de marzo de 1979 no es válida para acceder al reconocimiento de la prestación por su carácter de nacional, en tanto es incompatible con la naturaleza de la pensión gracia concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados, en virtud de las condiciones salariales desfavorables que aquellos enfrentaban para la época de la promulgación de las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928. 49.
De lo anterior se colige que en virtud de la Ley 91 de 1989 los docentes que prestaron su servicio en instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que acreditaran todos los requisitos previstos por el legislador; sin embargo, en el presente asunto no fue cumplido el relacionado con el tiempo de servicios de 20 años en una plaza territorial. 50.
En consecuencia, para la Sala resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre el acto administrativo demandado, motivo por el cual, confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila que negó las pretensiones de la demanda. 2.4. Costas 51. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 52.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 53. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al 27 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma53. 54.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 55. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 4.
Conclusión 56. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Gilberto Garzón Rodríguez no acreditó el requisito del ejercicio docente territorial o nacionalizado durante 20 años para el reconocimiento de la pensión gracia, según lo previsto en la Ley 114 de 1913. En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 22 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 22 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Gilberto Garzón Rodríguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del 53 En el igual sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 28 Radicado: 41001-23-33-000-2019-00428-01 (2239-2023) Demandante: Gilberto Garzón Rodríguez Consejo de Estado.
Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG