CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2017-06078-01 (0187-2025)1 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandada Vinculada:: Amparo Alfonso Sandoval Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad Tema: Reconocimiento pensión de vejez Decisión: Apelación de sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, y la vinculada Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia del 5 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F2, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda3. 1.1.1. Pretensiones Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en 1 Expediente electrónico. 2 Sala integrada por los magistrados Luis Alfredo Zamora Acosta, Beatriz Helena Escobar Rojas y Patricia Salamanca Gallo (ausente con excusa). 3 Expediente electrónico – Gestión de otros despachos - file:///C:/Users/mylme/Downloads/25000234200020170607800_T133942632528125076/Cuaderno%20principal/42_ ED_EXPEDIENTE_25000234200020170607.pdf 2 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución No. GNR 236030 del 19 de septiembre de 2013, mediante la cual se ordenó el reconocimiento de una pensión a favor de la señora Alfonso Sandoval Amparo.
A título de restablecimiento del derecho pidió se ordene a la demandada la devolución, debidamente indexada, de lo pagado por concepto del reconocimiento y pago de una pensión de vejez, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución GNR 236030 del 19 de septiembre de 2013 y hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad de la resolución demandada. 1.1.2 Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Se indica que, la demandada nació el 29 de enero de 1959, a quien el extinto Instituto de Seguros Sociales – ISS, le reconoció una pensión de vejez por medio de la Resolución No. 19937 del 28 de mayo de 2012 a partir del año 2012 (sic), conforme al régimen especiales de los funcionarios de la Contraloría General de la República, dejando en suspenso el pago de la prestación hasta tanto se demuestre el retiro definitivo del servicio.
La citada prestación fue ingresada en nómina en virtud de lo dispuesto en la resolución acusada, efectiva a partir de diciembre de 2012. Se informa que, la señora Alfonso Sandoval prestó sus servicios a la Contraloría General de la República en el periodo comprendido del 17 de julio de 1987 al 2 de diciembre de 2012; sin embargo, realizó cotizaciones a la Extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, desde el momento de su ingreso al servicio estatal y hasta el 30 de junio de 2006; posteriormente, sus aportes al sistema de seguridad social en pensión se hicieron al ISS, hoy Colpensiones, esto es, desde el 1 de julio de 2009 y hasta su retiro del servicio. 3 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval Que mediante la Resolución No. GNR 279247 del 8 de agosto de 2014 Colpensiones solicitó a la demandada la autorización para revocar la resolución aquí acusada, acto administrativo contra el cual la señora Alfonso Sandoval interpuso demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue conocida y resuelta por en primer grado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, habiéndose interpuesto recurso de apelación contra el fallo dictado por parte del Colpensiones, estando aquél en trámite. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Se indicaron como normas violadas la Constitución Política, Ley 100 de 1993 y los Decretos 2196 de 2009, 5021 de 2009 y 575 de 2013.
Como concepto de violación expuso que: El artículo 36 del decreto 813 de 1994, que reglamentó la Ley 100 de 1993, determinó quien era el competente para el reconocimiento y pago de las pensiones; por su parte, el Decreto 2196 de 2009 en su artículo 3 definió la competencia para que la Cajanal reconociera tales prestaciones. Señala que, en virtud de lo dispuesto en el citado Decreto 2196 de 2009, así como los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 el reconocimiento de las pensiones de vejez o jubilación de los afiliados inicialmente a Cajanal pero que hubieran sido trasladado a Colpensiones y al 1 de julio de 2009 ya tuvieran cumplidos los requisitos de edad y tiempo de cotización corresponden a la UGPP; por el contrario, si al 30 de junio de 2009 no estaba consolidado el derecho pensional para determinar la entidad competente para el pago de la pensión se debe tener en cuenta: i) Si al 30 de junio de 2009 ya se contaba con el tiempo de servicios, pero faltaba la edad y esta se cumplió estando afiliado a Colpensiones, es esta entidad quien debe reconocer y pagar la prestación. 4 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval ii) Si al 30 de junio de 2009 ya se contaba con el tiempo de servicios, pero faltaba la edad y esta se cumplió estando afiliado a Colpensiones; sin embargo, no se hizo cotización alguna al régimen de prima media, la competencia del reconocimiento y pago de la pensión está en cabeza de la UGPP. iii) Si al 30 de junio de 2009 ya se contaba con el tiempo de servicios pero faltaba la edad, realizó cotizaciones a Colpensiones, pero la edad la cumplió estando retirado del sistema general de pensiones, es competente para reconocer la prestación la UGPP. iv) Si al 30 de junio de 2009 ya contaba con la edad, pero faltaba el requisito de semanas de cotización, y estas cotizaciones se hicieron a Colpensiones, será esta entidad quien debe reconocer y pagar la prestación. Conforme a lo anterior, se concluye que, en este evento Colpensiones no es quien debió reconocer la pensión a la señora Alfonso Sandoval, comoquiera que aquella causó su derecho pensional antes del 30 de junio de 2009, teniendo en cuenta que cumplió los 50 años de edad el 29 de enero de 2009 y los 20 años de servicio fueron cumplidos el 30 de junio de 2008; así las cosas, aduce que el acto acusado no fue proferido conforme a derecho, siendo el competente para el reconocimiento de la pensión de la demandada la UGPP. 1.2 Contestación de la demanda La señora Amparo Alfonso Sandoval presentó, a través de apoderado judicial, contestación de la demanda4 en los siguientes términos: Da por cierto los hechos referentes a su edad, prestación de servicios ante la Contraloría General de la República, así como el reconocimiento pensional por parte del ISS, hoy Colpensiones; no obstante, alega que desconoce la Resolución GNR 279247 del 8 de agosto de 2014, por medio de la cual alega 4 Expediente electrónico – Gestión de otros despachos - file:///C:/Users/mylme/Downloads/25000234200020170607800_T133942632528125076/Cuaderno%20principal/48_ RECIBEMEMORIALES_MEMORIAL_CONTESTACIONAMPARO.pdf 5 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval Colpensiones solicitó a la demandada la autorización para revocar la resolución aquí acusada.
Considera que, lo pretendido es improcedente por cuanto no se puede menoscabar su derecho pensional, cuando su actuar estuvo siempre revestido de buena fe y lo que se evidencia es un desorden administrativo por parte de la demandante; no pudiendo en consecuencia alegar la demandante su propio error para obtener la devolución de unas sumas pagadas cuando, insiste, en el recibo de aquellas no hubo mala fe.
Expone que, solicitó el reconocimiento pensional el día 11 de agosto de 2010, momento para el cual no había entrado en funcionamiento la UGPP, lo cual se llevó a cabo a finales del año 2011; por tanto, era el extinto ISS el encargado de radicar la solicitud pensional. Considera que, en virtud de las normas que se expidieron con ocasión de la liquidación de Cajanal, tanto la UGPP como Colpensiones, son entidades llamadas a reconocer su pensión, según la distribución de competencias que hizo el legislador.
Propuso las excepciones que denominó: buena fe y confianza legítima, inexistencia de la obligación frente a la devolución de lo pagado y la genérica o innominada. Por su parte, la vinculada UGPP5 presentó también contestación de la demanda, a través de apoderado judicial, señalando que: Se opone a las pretensiones incoadas, toda vez que, no fue quien expidió el acto acusado y ante ello, no es la competente para ordenar su nulidad, aduciendo además que aquél goza de presunción de legalidad.
Y, que es Colpensiones quien debe responder por los posibles vicios que se hayan presentado al expedir 5 Expediente electrónico – Gestión de otros despachos - file:///C:/Users/mylme/Downloads/25000234200020170607800_T133942632528125076/C uaderno%20principal/54_RECIBEMEMORIALES_MEMORIAL_CONTESTACION25000.pdf 6 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval la resolución demandada, sin que por ellos se pueda comprometer la responsabilidad de la UGPP.
Alega que no le consta ninguno de los hechos formulados en la demanda. Adicionalmente, informa que, en la UGPP no existe expediente administrativo de la demandada, toda vez que el ISS no se los remitió; por tanto, no cuenta con la posibilidad de verificar el cumplimiento de los requisitos formales para determinar la procedencia o no del reconocimiento pensional.
Formuló como excepciones las que denominó: falta de legitimación en la causa, inexistencia de la obligación por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, Prescripción, imposibilidad de condena en costas y la genérica o innominada. 1.3 La sentencia de primera instancia6.
Mediante sentencia del 5 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, se accedió parcialmente a las pretensiones y se ordenó: PRIMERO.- DECLÁRASE la nulidad de la Resolución núm. GNR 236030 del 19 de septiembre de 2013, proferida por Colpensiones, en la que ingresó a nómina de pensionados la pensión de vejez de la señora Amparo Alfonso Sandoval identificada con cédula de ciudadanía núm. 51.577.081 de Bogotá. SEGUNDO.- CONDÉNASE a la UGPP a realizar el estudio correspondiente que culmine con el reconocimiento y pago de la pensión de vejez del accionando, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- La nulidad ordenada en esta providencia tendrá efectos para el pensionado a partir de la fecha en que la UGPP ingrese en nómina el acto administrativo de reconocimiento pensional, a fin de no afectar a la señora Amparo Alfonso Sandoval, en su mínimo vital, por lo que Colpensiones deberá garantizar el pago de la prestación reconocida por medio de la Resolución núm. 19937 del 28 de mayo de 2012 y solo podrá suspenderla cuando la UGPP ingrese a nómina de pensionados el reconocimiento efectuado, ello sin perjuicio que Colpensiones repita por lo pagado durante dicho lapso, sin perjuicio que Colpensiones repita por lo pagado durante dicho lapso. 6 Expediente electrónico – Gestión de otros despachos – file:///C:/Users/mylme/Downloads/25000234200020170607800_T133942632528125076/Cuaderno%20principal/093 SENTENCIA_Definitivo0002017607.pdf 7 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval CUARTO.- NIEGÁNSE las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO. - ABSTÉNGASE de condenar en costas en esta instancia. Lo anterior con fundamento en que: El Decreto 2196 de 2009 dispuso la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social; que la Ley 1151 de 2007 (artículo 156) y el Decreto Ley 169 de 2008 establecieron las funciones de la UGPP, y que el Decreto 4269 de 2011 efectuó la distribución de competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.
Además, con el citado Decreto 2196 de 2009, el Gobierno Nacional ordenó efectuar un traslado masivo de los afiliados cotizantes de Cajanal al Instituto de Seguros Sociales, ISS, que tuvo como fecha límite el mes de julio de 2009, de modo que los afiliados que adquirieron el derecho pensional con posterioridad a dicha fecha tendrían que solicitar el reconocimiento pensional ante el ISS hoy Colpensiones.
Que en el presente asunto quedó probado que la demandada nació el 29 de enero de 1959, y prestó sus servicios por espacio de 30 años, 6 meses y 15 días, de los cuales 25 años, 9 meses y 1 día fueron ante la Contraloría General de la República. Así mismo, se señaló que la señora Alfonso Sandoval es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia el régimen pensional que regula su caso es el Decreto ley 929 de 1976, el cual exige tener 20 años de servicios y 50 años de edad para gozar de la pensión, requisitos que fueron cumplidos por la accionada el 29 de enero de 2009.
Que se acreditó que, por medio de la Resolución No. 19937 del 28 de mayo de 2012 el extinto ISS le reconoció a la accionada su pensión de vejez de conformidad con el Decreto 929 de 1976, la cual se dejó en suspenso hasta tanto la accionada acreditare el retiro definitivo del servicio. Posteriormente, Colpensiones, mediante Resolución GNR 236030 del 19 de septiembre de 2013 ordenó, con ocasión a la acreditación del retiro definitivo del servicio, incluirla en nómina de pensionados a partir del 3 de diciembre de 2012.
Expuso que, analizado el caso, el extinto ISS, hoy Colpensiones no estaba en la obligación de reconocer la pensión a la demandada dado que adquirió el 8 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval estatus pensional el 29 de enero de 2009, momento para el cual estaba afiliada a Cajanal.
Ante ello, ordenó que el reconocimiento pensional se hiciera por parte de la UGPP, quien es la competente para ello, aclarando que no hay lugar a ordenar la devolución de las mesadas reconocidas a la demandada dado que no se desvirtuó que hubiera obrado de buena fe, quien solicitó el reconocimiento de su pensión bajo el convencimiento de cumplir con el lleno de los requisitos legales.
Así mismo, consagró que Colpensiones deberá garantizar el pago de la prestación otrora reconocida y solo podrá suspenderla cuando Colpensiones ingrese a nómina de pensionados el reconocimiento efectuado, ello sin perjuicio que la UGPP repita por lo pagado durante dicho lapso. Aclaró además que, si bien la entidad demandante afirmó que la accionada interpuso demandada en contra de la Resolución No. GNR 279247 de 8 de agosto de 2014; al revisar aquella se logró acreditar que por medio de esta se negó una solicitud de reliquidación pensional y en el numeral segundo se solicitó la autorización para revocar el acto administrativo de reconocimiento de la pensión; ante ello, consideró que la demanda que incoo la señora Alfonso Sandoval no tiene incidencia en este asunto, por cuanto lo allí solicitado fue la reliquidación pensional, lo cual ya fue decidido en las dos instancias, habiendo sido negada la pretensión por parte del Consejo de Estado, quien revocó la sentencia de primera instancia que lo había ordenado. 4.
Recursos de apelación. La entidad demandante7 presentó recurso de apelación indicando que está en desacuerdo con el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia, por cuanto aquel establece la obligatoriedad a Colpensiones de seguir pagando la mesada pensional, sin definir contra quien puede repetir por el pago de aquellas durante ese lapso. 7 Expediente electrónico – Gestión de otros despachos – file:///C:/Users/mylme/Downloads/25000234200020170607800_T133942632528125076/Cuaderno%20principal/101 _MemorialWeb_Recurso-RECURSO_DE_APELACION.pdf 9 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval Señala además que, en la sentencia no se indica o establece un término en el que la UGPP deba realizar el estudio de la prestación y su consecuencial reconocimiento, lo que implica que dicha entidad no tendría un plazo fijado para que realice dicho estudio y, por ende, se genera un perjuicio a Colpensiones, dado que debe pagar una mesada pensional, a pesar que el acto de reconocimiento inicial fue declarado nulo; pidiendo que se establezca un término para que la UGPP haga ese reconocimiento y se le autorice a Colpensiones poder repetir contra la UGPP o la demandada por el pago de estas mesadas.
Así mismo, se muestra inconforme con el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia, mediante el cual se niega la devolución de los dineros pagados a la demandada desde la fecha de su inclusión en nómina hasta la declaratoria de nulidad; aduciendo que aquella no autorizó la revocatoria del acto administrativo que reconoció el derecho, lo cual demuestra que hubo mala fe.
Expone que, en el hipotético caso de considerarse que hubo buena fe de parte de la señora Alfonso Sandoval, al menos se debió ordenar el pago del retroactivo pensional que se cause ante el reconocimiento de la prestación por parte de la UGPP a su favor; lo anterior, en aras de evitar un detrimento de sus recursos. La entidad vinculada, UGPP8, también formuló el citado recurso afirmando que la entidad no es competente para realizar y/o solicitar la declaración la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, los cuales gozan de presunción de legalidad; además, no puede verse afectada por las decisiones que dicha entidad haya tomado; sumado a ello, argumentó que no es la llamada a responder por el reconocimiento prestacional.
Insiste en que, la UGPP no cuenta con el expediente administrativo ni pensional de la señora Amparo Alfonso Sandoval, por lo tanto, no tiene la 8 Expediente electrónico – Gestión de otros despachos – file:///C:/Users/mylme/Downloads/25000234200020170607800_T133942632528125076/Cuaderno%20principal/100 _MemorialWeb_Recurso-RAD250002342000201.pdf 10 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval posibilidad de verificar el cumplimiento de los requisitos formales para determinar la procedencia o no del reconocimiento de la pensión. 5.
Trámite de la apelación. Mediante auto del 1° de abril de 20259 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; así como, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. Dentro el plazo legal el Ministerio Público10 allegó el concepto respectivo, mediante el cual solicitó desestimar las pretensiones del recurrente y, en consecuencia, confirmar la sentencia. Afirma que no es posible ordenar la devolución de las sumas pagadas a la actora por cuanto COLPENSIONES no logró demostrar que la señora Amparo Alfonso Sandoval hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, actos dolosos o de mala fe para obtener su pensión y, por tanto, no puede ahora la entidad demandante alegar a su favor su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)11, el 9 Expediente electrónico – Samai – índice 9 10 Expediente digital – Samaí – índice 13 11 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. 11 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, en el caso que ambas partes apelen, el juez decidirá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante y la vinculada, en esta oportunidad la Sala deberá establecer si hay lugar a revocar los numerales dos, tres y cuatro de la sentencia del 5 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F; lo anterior, por cuanto no se presentó inconformidad respecto al numeral primero, que ordenó la nulidad de la resolución acusada ni el quinto, que dispuso no condenar en costas; para ello, deberá resolverse los siguientes problemas jurídicos: ¿Es posible ordenar a favor de Colpensiones que la demandada reintegre los dineros que por mesada pensional le fueron pagadas desde el reconocimiento del derecho pensional y hasta la ejecutoria de esta sentencia, o en su defecto, que la UGPP pague a favor de la entidad demandante el retroactivo que se cause con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Alfonso Sandoval? ¿Se le debe imponer a la UGPP la obligación de pagar la pensión de la demandada, a pesar de no contar con el expediente administrativo respectivo, y, a la vez, se le debe otorgar un plazo para que adelante el trámite para el reconocimiento y pago de la citada pensión a favor de la señora Alfonso Sandoval? Previo a ello, deberá analizarse si en este caso se debe aplicar las disposiciones de la Ley 2381 de 2024.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 12 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que estaban en curso al momento de su expedición; 2.2. Cajanal, su proceso de liquidación y el surgimiento de la UGPP; 2.3. Extinción del ISS y nacimiento de Colpensiones 2.4. Hechos probados; y 2.5. Caso concreto. 2.1 Aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que estaban en curso al momento de su expedición Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados en el artículo 164 del CPACA que, en relación con el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, prevé: i. Como regla general, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según corresponda, so pena del suceso de la caducidad de la acción. ii.
A manera de excepción, cuando la demanda sea promovida contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, o contra actos producto del silencio administrativo9, puede presentarse en cualquier tiempo. Así, conforme a las reglas contenidas en el CPACA, la configuración del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, solo resulta predicable respecto de las demandas adelantadas contra actos administrativos expedidos por la administración que no versen sobre el reconocimiento y pago de prestaciones periódicas.
No obstante, el Congreso de la República expidió la Ley 2381 de 2024, normatividad que estableció una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, de la siguiente manera: «Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Las acciones 13 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» Entonces, la citada disposición consagra una modificación en cuanto a los términos de caducidad para incoar demandas en contra de actos administrativos que reconozcan pensiones, incluso de aquellos que se encontraban en curso al 16 de julio de 2024, día en que dicha ley fue publicada en el Diario Oficial No. 52.819 de 16 de julio de 2024 y empezó a regir, de manera general, según lo dispuesto en su artículo 9512, y las demandas que ya habían sido decididas de fondo, a quienes se les faculta para incoar el recurso extraordinario de revisión; disponiendo que el plazo será de cinco años, so pena de configurarse el fenómeno en mención. No obstante, en criterio de la Sala, el artículo en comento no puede ser aplicado de manera contraria a los postulados esenciales que rigen la implementación de reglas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios consagradas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues si bien es cierto que las normas de derecho procesal son de orden público y «[…] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir», también lo es que «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 12 Ley 2381 de 2024.
ARTÍCULO 95. DEROGATORIAS. la presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarios. (…) 14 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval Por tanto, se concluye que el término de caducidad establecido por la Ley 2381 de 2024 solo resulta oponible respecto de las demandas formuladas después de su promulgación, pues conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, no resulta viable superponer a los procesos en curso un término que no existía en el momento en que fueron iniciados.
Dicha conclusión, además, se acompasa con los principios de confianza legítima y legalidad y el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. En consecuencia, comoquiera que el artículo 187 del CPACA prevé que en «[…] la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada» y que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 plantea la eventual configuración de la caducidad de la acción en procesos como el que nos ocupa, la Subsección considera pertinente inaplicar, para este caso concreto, la acotada modificación procesal, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de este fallo.
Lo anterior, se insiste, como medida de satisfacción y garantía de los principios y prerrogativas constitucionales que rigen los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. 2.2 Cajanal, su proceso de liquidación y el surgimiento de la UGPP Cajanal fue creada por la Ley 6 de 1945 como un establecimiento público adscrito al Ministerio del Trabajo en Colombia, con el propósito de reconocer y pagar prestaciones sociales a empleados y obreros nacionales permanentes, tales como auxilio de cesantía, pensión vitalicia de jubilación e invalidez; posteriormente, en virtud de lo dispuesto en la Ley 490 de 1998 cambió su naturaleza jurídica de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, manteniendo autonomía administrativa y patrimonio independiente, y vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
Luego, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 4409 de 2004 se ordenó la disolución y liquidación de Cajanal, proceso que culminó con la publicación de 15 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval la Resolución No. 4911 del 11 de junio de 201313, mediante el cual, se declaró formalmente la terminación del trámite de liquidación «a partir de las cero horas del día 12 de junio de 2013».
Durante este proceso, sus funciones y responsabilidades fueron asumidas por otras entidades como Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP). Es importante señalar que, la citada UGPP fue creada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Tras su creación legal en 2007, la UGPP inició un proceso de estructuración organizacional y selección de personal, regulado por los Decretos 5021 y 5022 de 2009, que establecieron su estructura, funciones y planta de personal. Debido a trámites administrativos y normativos, la entidad comenzó operaciones gradualmente a partir de 2010. 2.2.
Extinción del ISS y nacimiento de Colpensiones El Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ISS) fue creado por la Ley 90 de 1946, como un establecimiento público, dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, con el objetivo de brindar servicios de seguridad social en salud a los trabajadores del sector privado en Colombia.
En la década de los sesenta amplió su cobertura respecto a los riesgos amparados, empezando a cubrir los riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en el año 1964; y los de vejez, invalidez y muerte desde el año 1967. La Ley 100 de 1993 en su artículo 52 estableció que el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida sería administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS); no obstante, posteriormente, la Ley 1151 de 2007 en 13 Publicacion efectuada el día 21 de junio de 2013 en el Diario Oficial No. 48.828 16 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval su artículo 155, ordenó, entre otras, la liquidación del citado instituto, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
Es así como, mediante el Decreto 2013 de 2012 se estableció la supresión del ISS y dispuso su liquidación formal, la cual debía concluir en un plazo de un año desde la entrada en vigencia del decreto; no obstante, dicho plazo fue ampliado varias veces mediante decretos posteriores, como el Decreto 2115 de 2013 y el Decreto 652 de 2014, extendiendo la liquidación hasta el 31 de marzo de 2015, fecha en la que se extinguió la persona jurídica del ISS y se firmó el acta final del proceso liquidatorio.
Durante este proceso, Colpensiones nació como resultado de la Ley 1151 de 2007, específicamente en su artículo 155, que creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) como una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su objeto principal es la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, así como la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos, conforme al Acto Legislativo 01 de 2005 y otras prestaciones especiales que determine la Constitución y la ley.
Colpensiones inició oficialmente su funcionamiento como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida el 28 de septiembre de 2012, según lo dispuesto en el. El citado decreto precisó que las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al ISS en materia pensional, serían reasignadas desde ese momento a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que fueran competencia de la entidad liquidada; así como, que los derechos de los afiliados y pensionados de la entidad se mantendrían. así se desprende de lo consagrado en sus artículos 2 y 3 que disponen: Artículo 2°.
Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su 17 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.
(…). Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto. 2.4.
Hechos probados. a) La entidad demandante aportó el expediente administrativo del caso14, de los cuales se consideran relevantes para resolver el presente asunto los siguientes: - Copia de la cédula de ciudadanía de la demandad donde se indica que nació el 29 de enero de 1959. - Resolución No. 19937 del 28 de mayo de 2012, expedida por el ISS, a través de la cual se ordenó el reconocimiento de una pensión de jubilación a favor de la señora Alfonso Sandoval Amparo desde el año 14 Expediente digital – gestión de otros despachos – índice – 53_RECIBEMEMORIALES_MEMORIAL_20176078. 18 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval 2012, teniendo en cuenta los servicios prestados a la Contraloría General de la Nación, se aplicó como régimen pensional las disposiciones del Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y se dispuso que el pago de la prestación estaba supeditado al retiro del servicio. - Resolución No. GNR 236030 del 19 de septiembre de 2013, mediante la cual se ordenó el reconocimiento de una pensión de vejez a favor de la demandada a partir del 3 de diciembre de 2012 por valor de $1.147.245, con las mismas indicaciones de régimen pensional contenidas en la Resolución No. 19937 del 28 de mayo de 2012; así como, su notificación llevada a cabo el 8 de octubre de 2013. - Solicitud radicada por la demandante el 20 de diciembre de 2013 ante Colpensiones con miras a obtener la reliquidación de su pensión. - Resolución No. GNR 279247 del 8 de agosto de 2014, por medio de la cual se niega la reliquidación pretendida y se solicita consentimiento para revocar la resolución que reconoció la pensión de vejez b) Se aportó también por parte de la vinculada certificación expedida por el subdirector de Gestión Documental de la UGPP el día 28 de abril de 2022 donde indica que, revisados los registros de los sistemas de información de las transferencias documentales efectuadas por el ISS a esa entidad, no encontraron información de la demandada15. 2.3.
Caso concreto. Colpensiones acudió en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, para solicitar la anulación de la Resolución No. GNR 236030 del 19 de septiembre de 2013, por el cual, reconoció una pensión a la señora Amparo Alfonso Sandoval; en el trámite del proceso se vinculó a la UGPP, por tener intereses en las resultas del proceso.
Mediante sentencia del 5 de junio de 2024, proferida por el Tribunal 15 Expediente digital – gestión de otros despachos – índice – 52_RECIBEMEMORIALES_MEMORIAL_51577081 19 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, ordenando la nulidad del acto administrativo acusado, se dispuso que la UGPP reconociera el derecho pensional de la demandada y, se negó la solicitud de devolución de lo pagado a favor de la entidad demandante.
La parte demandante y la vinculada interpusieron recurso de apelación. La primera entidad en cita considerando que no se estableció una fecha para que la UGPP procediera a reconocer y pagar la pensión a la demandada y durante todo este tiempo se le condenó a seguir pagando la prestación, sin poder obtener el reintegro de dichos valores, lo que afecta el erario de la entidad.
Además, solicita que se ordene la devolución de lo pagado al haber existido mala fe por parte de la demandada quien no autorizó, en vía administrativa, la revocatoria del acto acusado; pidiendo que en caso de considerarse que hubo buena fe de aquella se le otorgue el derecho que, una vez, la UGPP de cumplimiento al fallo, le reintegre lo pagado por mesada pensional a la señora Amparo Alfonso Sandoval.
Por su parte, la vinculada adujo no contar con el expediente administrativo ni pensional de la señora Amparo Alfonso Sandoval, por lo tanto, no tiene la posibilidad de verificar el cumplimiento de los requisitos formales para determinar la procedencia o no del reconocimiento de la pensión; además, indica que no fue quien expidió el acto acusado y por tanto no le corresponde responder por su legalidad como tampoco por ningún reconocimiento prestacional.
Lo primero que la Sala considera importante precisar, es que, no se presentó discusión en torno al derecho pensional de la demandante; ante ello, no se emitirá decisión alguna al respecto. Aclarado lo anterior, se pasa a analizar que, entidad es la competente para reconocer y pagar la pensión de la señora Amparo Alfonso Sandoval. 20 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval En este punto debe indicarse que, según lo indicado en la Resolución No. 19937 del 28 de mayo de 2012, expedida por el ISS, así como, la Resolución No. GNR 236030 del 19 de septiembre de 2013 e incluso en la Resolución No. GNR 279247 del 8 de agosto de 2014, proferidas por Colpensiones; la demandada prestó sus servicios a la Contraloría General de la República en el periodo comprendido del 17 de julio de 1987 al 2 de diciembre de 2012.
Según el último acto administrativo citado, durante ese tiempo realizó cotizaciones en materia pensional a la extinta Cajanal desde su vinculación como servidora pública y hasta el 30 de junio de 2009; posteriormente, esto es, del 1 de julio del 2009 hasta su desvinculación el 2 de diciembre de 2012, las cotizaciones al sistema general de pensiones las hizo ante Colpensiones, antes ISS.
Así las cosas, debe recordarse que, tanto el ISS como Cajanal dejaron de funcionar, en virtud de las decisiones tomadas por el Gobierno Nacional; habiendo sido asumidas los deberes y obligaciones que como administradora del régimen de prima media tenía el extinto ISS por parte de Colpensiones; a su vez, las obligaciones prestaciones a cargo de Cajanal fueron repartidas entre el ISS, hoy Colpensiones, y la UGPP, entidad que reemplazo a la suprimida Cajanal.
Justamente, en virtud de la supresión de Cajanal, se expidió el Decreto 2196 de 2009, el cual, en su artículo 3 dejó a cargo de la entidad en liquidación el trámite y reconocimiento de las pensiones de los afiliados que tuvieran cumplidos los requisitos en la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS, en los siguientes términos: «Artículo. 3.
Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de 21 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios».
La misma norma, en su artículo 416 dispuso el traslado de los afiliados de Cajanal en liquidación al ISS, dentro del mes siguiente a su entrada en vigor, lo cual, ocurrió el 12 de junio de 2009, comoquiera que el citado decreto fue publicado en el diario oficial No. 47378 de 12 de junio de 2009. Más adelante, en virtud de la entrada en funcionamiento de la UGPP fue expedido el Decreto 4269 de noviembre 8 de 2011, a través del cual se distribuyeron las competencias entre Cajanal y la UGPP, respecto a los reconocimientos pensionales radicados a partir del día siguiente al que fue proferido, así: «Artículo 1°.
Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. 16 Decreto 2196 de 2009. Artículo 4.
Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente Decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijaran las condiciones en la que se realizará dicho traslado 22 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.
Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes».
En virtud de lo dispuesto en la Ley 1151 de 2007, y los Decretos 4409 de 2004, 2196 de 2009 y 4269 de 2011, ante la liquidación de Cajanal, en la actualidad el encargado de responder por los derechos pensionales de los afiliados a la suprimida entidad es la UGPP. Sin embargo, comoquiera que el Decreto 2196 de 2009 en su artículo 4 ordenó el traslado de los afiliados de Cajanal en liquidación al ISS, hoy Colpensiones, han surgido diferencias sobre si esta última entidad es la encargada en reconocer las pensiones.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante providencia del 6 de marzo de 201817, resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre estas dos entidades precisando: 17 C.E. Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 6 de marzo de 2018, Radicación número: 11001-03-06-000- 2018-00005-00(C), C.P. ÁLVARO NAMÉN VARGAS 23 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval «La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer y pagar pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida: a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 200918 adquirieron el derecho a pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a Cajanal o a las otras cajas o entidades de previsión social del sector público del orden nacional. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad, entidad que reemplazó en sus funciones al Instituto de Seguros Sociales, luego de su liquidación».
El anterior concepto es acogido por la Sala al encontrarlo ajustado a derecho; ante ello, en el caso en concreto se concluye que, la entidad competente para reconocer y pagar la pensión de la demandante es la UGPP; lo anterior, por cuanto para el 1 de julio de 2009 la señora Amparo Alfonso Sandoval ya había adquirido el derecho pensional, teniendo en cuenta que, ya contaba con 50 años de edad – nació el 29 de enero de 1959-, y había prestado sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 21 años - empezó a prestar el servicio el 17 de julio de 1987-.
Frente al tema solo se debe precisar que, conforme a los actos administrativos que reconocieron el derecho pensional -aspecto que no fue controvertido-, la demandada es beneficiaria del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, su régimen pensional es el consagrado en el Decreto 929 de 1976, norma que en su artículo 719 dispuso que, para tener 18 Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009. 19 Decreto 929 de 1976.
ARTÍCULO 7. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o 24 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval derecho a la pensión, en el caso de las mujeres se debería tener 50 años de edad y 20 de servicios.
Así las cosas, se reitera, la entidad encargada de reconocer el derecho a la demandada es la UGPP, tal como lo dispuesto el tribunal. Aclarado lo anterior, teniendo en cuenta los problemas jurídicos planteados en este caso, se debe precisar que, la obligada en el pago deberá proceder a reconocer la prestación a favor de la señora Amparo Alfonso Sandoval; sin embargo, deberá adicionarse el fallo recurrido otorgándole un plazo máximo de cuatro meses a la UGPP para que proceda a llevar a cabo el reconocimiento respectivo, plazo que se otorga en aplicación a lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 656 de 1994.
Dicho término debe empezar a contarse desde el momento en que Colpensiones remita a la UGPP todo el expediente prestacional de la señora Amparo Alfonso Sandoval; para lo cual, se le ordena a la primera entidad en cita que realice dicha remisión en un plazo máximo de 15 días. Finalmente, en lo que respecta al reintegro de lo pagado por parte de Colpensiones, debe indicarse que su pretensión está llamada a prosperar parcialmente.
La Sala considera que, le asiste razón al A-quo cuando indicó que, no es posible ordenar que la señora Amparo Alfonso Sandoval reintegre a favor de Colpensiones los dineros que se le han pagado con ocasión de su mesada pensional, teniendo en cuenta que no se acreditó que hubiera mala fe en las actuaciones que aquella adelantó con miras a lograr el reconocimiento de su pensión de vejez.
Frente a este tema debe indicarse que, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre. 25 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval del artículo 164 prevé que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: «En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».
Entonces, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, Colpensiones debió acreditar que la obtención 26 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval de la pensión de vejez de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que, como se ha precisado, se presume.
Se insiste, en el plenario no existen pruebas de las cuales se pueda evidenciar mala fe por parte de la señora Alfonso Sandoval al momento de solicitar el reconocimiento y pago de su pensión; ante ello, resulta improcedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor por virtud del acto censurado20. Tampoco se puede aducir que, haya habido una omisión de la UGPP en detrimento del erario de Colpensiones que pueda conllevar a ordenar el reintegro de las mesadas pensionales que pagó esta última entidad a favor de la demandada y hasta la emisión de la sentencia de primera instancia, puesto que ante Cajanal no se presentó solicitud alguna de reconocimiento pensional, Colpensiones de forma autónoma resolvió la solicitud incoada por la señora Alfonso Sandoval y decidió asumir la carga pensional.
Sin embargo, dado que, se ha definido que no es Colpensiones quien debe pagar la pensión sino la UGPP, y que el tribunal, en aras de garantizar el pleno goce del derecho a la seguridad social de la demandada, ordenó que Colpensiones continue pagando la pensión hasta que la UGPP reconozca la prestación, aspecto con el cual está de acuerdo esta instancia y que por demás no fue debatido en los recursos planteados; no puede desconocerse que esta obligación impone una carga presupuestal a Colpensiones, quien no tiene el deber legal de soportarla, máxime cuando el acto administrativo que dispuso el reconocimiento pensional a favor de la accionada fue anulado; ante ello, se ordenará a la UGPP que el retroactivo pensional que se genere debe ser pagado a favor de Colpensiones.
Dicho retroactivo deberá causarse desde el momento en que se notificó la sentencia de primera instancia; lo anterior, comoquiera que el numeral primero de la sentencia que ordenó la nulidad del acto administrativo que reconoció el derecho pensional a favor de la demandada no fue objeto de recurso alguno y 20 En este mismo sentido ya se ha pronunciado esta Subsección en diversas oportunidades, entre ellas, sentencia reciente del 6 de junio de 2025, C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, Rad. 05001-23-33-000-2021-02150-02 (0337-2025) 27 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval como tal quedó en firme; y hasta el momento en que se reconozca la prestación y se ingrese en nómina.
En virtud de esta decisión se debe también modificar el numeral tercero de la sentencia recurrida, suprimiendo la parte final que disponía «ello sin perjuicio que Colpensiones repita por lo pagado durante dicho lapso» y en su lugar, como ya se expuso, se ordena el pago del retroactivo pensional causado en los términos antes indicados.
Así las cosas, se accede de forma parcial al recurso de apelación incoado por Colpensiones, no siendo viable los reproches efectuados contra la decisión de primera instancia por parte de la UGPP. 2.5. Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por consiguiente, no se condenará en costas. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala adicionará la sentencia del 5 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en el sentido de: i) inaplicar el contenido de la Ley 2381 de 2024 al presente asunto, ii) ordenar a Colpensiones que dentro del plazo de 15 días siguientes a la notificación de este proveído proceda a remitir a la UGPP el expediente prestacional de la señora Amparo Alfonso Sandoval, iii) otorgar el plazo máximo de 4 meses para que la UGPP proceda a emitir el acto administrativo 28 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval que ordene reconocer y pagar a favor de la demandada la pensión de vejez, iv) ordenar que la UGPP reconozca y pague a favor de Colpensiones el retroactivo pensional que se cause una vez reconocida la pensión de vejez de la señora Alfonso Sandoval, desde la fecha en que fue notificada la sentencia de primera instancia dictada en este asunto y hasta el momento en que se reconozca la prestación y se ingrese en nómina, y v) no se impone condena en costas en esta instancia. Sumado a lo anterior, modificará el numeral tercero de dicha providencia en el sentido de suprimir la parte final que disponía «ello sin perjuicio que Colpensiones repita por lo pagado durante dicho lapso», comoquiera que ya se ordenó el pago del retroactivo a favor de Colpensiones.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: INAPLICAR el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia del 5 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, así:
SEXTO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones que dentro del plazo de 15 días siguientes a la notificación de este proveído proceda a remitir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP el expediente prestacional de la señora Amparo Alfonso Sandoval.
SÉPTIMO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP que en el plazo máximo de cuatro (4) meses, contados a partir del recibo de la documentación que se ordenó en el numeral anterior debe remitirle la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, 29 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval proceda a emitir el acto administrativo que ordene el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor de la señora Amparo Alfonso Sandoval.
NOVENO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP que, a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, reconozca y pague el retroactivo pensional que se cause, una vez reconocida la pensión de vejez de la señora Amparo Alfonso Sandoval, desde la fecha en que fue notificada la sentencia proferida el 5 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y hasta el momento en que se reconozca la prestación y sea ingresada en nómina.
TERCERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia del 5 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el sentido de suprimir la parte final que disponía «ello sin perjuicio que Colpensiones repita por lo pagado durante dicho lapso»; por tanto, quedará así: TERCERO.- La nulidad ordenada en esta providencia tendrá efectos para el pensionado a partir de la fecha en que la UGPP ingrese en nómina el acto administrativo de reconocimiento pensional, a fin de no afectar a la señora Amparo Alfonso Sandoval, en su mínimo vital, por lo que Colpensiones deberá garantizar el pago de la prestación reconocida por medio de la Resolución núm. 19937 del 28 de mayo de 2012 y solo podrá suspenderla cuando la UGPP ingrese a nómina de pensionados el reconocimiento efectuado.
CUARTO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en todo lo demás.
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia. 30 Numero interno: 0187-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Amparo Alfonso Sandoval SEXTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA