Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: ADRIANA PATRICIA BALLENA SANTOS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora pretende reabrir la controversia resuelta por el juez natural.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 12 de septiembre de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Adriana Patricia Ballena Santos promovió acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 21 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Sucre dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 70001 33 33 002 2021 00194 00/01, con el fin que se ampare el “(…) derecho a la aplicación del principio Constitucional de Primacía de la Realidad (art.53 C.N.) sobre las formas debido proceso (Art.29 C.N.), derecho de acceso a la administración de justicia con prevalencia del derecho sustancial (Art. 228 C.N.), principio de confianza legítima, derecho al respeto de los precedentes judiciales horizontal en desarrollo a la igualdad infringidos como consecuencia de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre (…)” y formuló las siguientes pretensiones1: “[…] AMPARO CONSTITUCIONAL: Respetuosamente, solicito a los Honorables Magistrados, la Tutela Constitucional de mis derechos fundamentales de los arts. 2, 25, 29, 53, 83, 228 y 229 C.N., quebrantados 1 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la sentenci[a] de fecha 21 de febrero de 2024 del del (sic) Tribunal Administrativo de Sucre; en esa medida, SOLICITO: Primero: Se DISPONGA: dejar sin efecto la providencia judicial citada y, en su lugar, se ORDENE al mismo Tribunal Administrativo de Sucre, en donde se surtió la segunda instancia, proferir nueva decisión de reemplazo en la cual se identifique, analice y ponderen el elemento modular de la subordinación, toda vez que se pudo demostrar dentro del proceso que desarrolló mis funciones en las instalaciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar "ICBF", cumpliendo un horario de trabajo, órdenes impartidas por sus superiores y acatando el deber de solicitar permiso para ausentarse del desarrollo de sus labores, como se desprende de los testimonio[s] de las señoras Katia Marcela Soto Herazo, Rocío Estela Ayazo Moreno y Luz María Gómez Balmeceda.
Y todas las probanzas aportadas, en conexidad con respeto de la salvaguarda de los derechos y principios fundamentales arriba enunciados (aplicación del principio Constitucional de Primacía de la Realidad (art.53 C.N.) sobre las formas debido proceso, acceso la Administración de justicia, igualdad, derecho al trabajo, confianza legitima […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que prestó sus servicios como abogada en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF por más de siete años “(…) en horarios de trabajo impuestos directamente por la misma entidad (de 8:00 a.m. a 12:30 m y de 2:00 p.m. a 5:30 p.m. de lunes a viernes), en sus instalaciones, con sus propios equipos, siempre en beneficio del ICBF (…)”2.
Indicó que “(…) [l]a “vinculación” se realizó a través de forma atípica e irregular, mediante contratos de prestación de servicios, donde atendí estrictamente las órdenes impartidas por la entidad empleadora de manera eficiente y honrada, en cuanto a la forma o modo como debía realizar mi trabajo (…)”3. Sostuvo que “(…) [n]o obstante, la continuidad del servicio subordinado, nunca se me cancelaron las prestaciones sociales y aportes pensionales a que por ley tenía derecho, tales como: cesantías definitivas y sus intereses, primas semestrales y de navidad, vacaciones y los aportes pensionales por los siete (7) años un (1) mes y ocho (8) días (…)”4.
Manifestó que elevó solicitud ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF con el fin de que se reconociera y pagara las precitadas prestaciones sociales, incluyendo todos los aportes pensionales y la mencionada entidad mediante el oficio nro. E-2021-58400000008682-1 negó dicha solicitud. Relató que el 3 de diciembre de 2021, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto Colombiano de Bienestar 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Familiar – ICBF porque no le pagaron los derechos prestacionales derivados del contrato de trabajo realidad. Señaló que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo que, en sentencia del 28 de septiembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda al encontrar probado los elementos de la relación laboral.
Mencionó que, inconforme con la anterior decisión, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF interpuso recurso de apelación y que el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 21 de febrero de 2024 la revocó al considerar que “(…) [e]n efecto, en el caso bajo estudio, no puede hablarse de subordinación como atrás se explicó si no de coordinación, natural del contrato de prestación de servicio, habida cuenta de que el desempeño de las funciones de la demandante no estuvo totalmente dominado por las directrices impartidas por la demandada tal punto que se ejerciera “… una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual…” (…)”5.
En cuanto a la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, aseveró que su solicitud de amparo cumple con todos los requisitos generales, comoquiera que (i) el asunto bajo estudio tiene relevancia constitucional debido a que “(…) la decisión adoptada por el Tribunal Accionado al revocar la sentencia de primera instancia compromete derechos fundamentales que resultan vulnerados, tanto más cuanto la afectada es una mujer (…) y mucho más cuando son derechos laborales de “especial” protección constitucional los que se encuentran en juego (art. 25 C.N.)y es una persona en circunstancias de “debilidad” la que reclama justicia (trabajadora) (…)”6;
(ii) se agotaron todos los recursos judiciales, ordinario y extraordinarios que tenía a su alcance, (iii) la sentencia atacada fue proferida el 21 de febrero de 2024 y notificada el 15 de marzo de 2024; (iv) en cuanto a la irregularidad procesal sostuvo “(…) al no valorarse que la entidad demandada pretendió regir una relación laboral por las normas propias de “un contrato de prestación de servicio”, el principio constitucional de la realidad en materia laboral (…)”7;
(v) se identificaron en debida forma los hechos que generaron la vulneración y (vi) no se trata de tutela contra tutela. Frente a causales especiales de procedencia de la acción de tutela, precisó que en la providencia cuestionada se incurrió en defectos sustantivo, fáctico, procedimental y violación directa de la Constitución. Frente a la configuración del defecto sustantivo, sostuvo que “(…) [l]a decisión adoptada por el operador accionado al revocar la sentencia, dando por sentada la ocurrencia del principio de la coordinación, afectan el principio y derecho fundamental de Primacía de la Realidad (art.53 C.N.) al Debido Proceso (art.29 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co C.P.) en conexión lógica con el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia (arts.228-229 C.P.), pues cercena a la actora la posibilidad de obtener una tutela judicial efectiva a través de una decisión con la debida valoración del material probatorio sobre la controversia planteada.
El accionado al dar por establecido el principio de coordinación, sin revisar si quiera las prueba documentales y testimoniales que lograron acreditar los elementos que denuncian la existencia del contrato realidad, que han venido siendo configurados por la jurisprudencia laboral y estructurados también por la OIT en la Recomendación 198 de 2006 (…)”8.
Añadió que la providencia enjuiciada: i) infringe normas constitucionales que determinan la obligación de hacer efectivo los derechos (artículos 2 y 228 C.P.) y hacer prevalecer el derecho sustancial; ii) se aparta del marco constitucional debido a que se aplica de manera automática el principio de coordinación; iii) se afectan los derechos y principios constitucionales de buena fe y seguridad jurídica.
Arguyó que se configuró el defecto de violación directa de la Constitución porque “(…) [e]l Tribunal accionado hace caso omiso del principio pro homine y asume una posición excesivamente rigurosa, contraria al orden justo que pregona la Carta, incluso desproporcionada, al terminar afirmando “… no se puede hablar de subordinación, si no del principio de coordinación…”; en otros términos, el operador accionado se enfoca por hacer nugatorios la eficacia pr[á]ctica de derechos constitucionales fundamentales (…)”9.
Expresó que “(…) [a]terrizado a nuestro caso, si existen dos interpretaciones validas respecto a la aplicación del principio de realidad sobre las formas, debió el tribunal adoptar la interpretación más favorable constitucionalmente que hubiese garantizado de una mejor forma el acceso a la Administración de Justicia (…)”10. Reprochó que el tribunal accionado “(…) [i]ncurren en un excesivo ritual manifiesto, que ocurre: “…cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia” (T-053/12); en nuestro caso, es evidentísimo el defecto aludido, en virtud a lo único que permitiría “probar” la subordinación sería el hecho de que existiera en el desarrollo de la relación elementos constatable de “ordenes mediante correo electrónico, solicitud para ausentarse llamados de atención”, es decir, pretende imponer una tarifa probatoria.
Sin conderar (sic) los derechos fundamentales en juego (…)”11. Por otra parte, frente a la configuración del defecto fáctico, aludió que “(…) [l]as pruebas dejadas de valorar por el despacho accionado se refieren las pruebas testimoniales, las cuales resultaron con un mayor grado de fiabilidad -por su 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consistencia y exactitud-, manifestaron constarle los hechos que relata de manera directa, además, con ocasión de haberse relacionado con la suscrita accionante por su condición de abogada en el ICBF (…)”12.
Finalmente, resaltó que “(…) [l]as actividades desempeñadas por la suscrita siempre fueron en las instalaciones del ICBF fue un hecho indiscutido y también corroborado por los testigos. Asimismo, el objeto social de la empresa, en todo el tiempo de los servicios personales, el ICBF suministró a la suscrita sus equipos, instrumentos y materiales de labores (…) [l]as tareas asignadas estuvieron siempre bajo la vigilancia y control del ICBF: este control se expresaba de varias maneras los testigos fueron concordantes en cuanto al cumplimiento de las directrices señaladas por el instituto, sin que le fuera dado a la suscrita fijar por sí misma la forma o modo como debía realizar las labores que le habían sido asignadas (…) [e]n efecto, existe de forma fehaciente el cumplimiento de los elementos del “contrato realidad”: en ningún caso existe la coordinación, tal como supone el tribunal accionado (…)”13.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 5 de junio de 2024 a través del aplicativo de recepción de tutela en línea de la página web de la Rama Judicial14 y fue asignada por reparto a la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. 3.2. Por auto del 18 de julio de 202415, la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado declaró fundado los impedimentos manifestados por los Consejeros Luis Eduardo Mesa Nieves y Jorge Iván Duque Gutiérrez. 3.3.
Mediante auto del 12 de agosto de 202416 el despacho sustanciador admitió la tutela y dispuso notificar17 al Tribunal Administrativo de Sucre, como parte accionada; así como vincular18 al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, como tercero interesado en el resultado del proceso. De igual forma, requirió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo para que remitiera copia digital o el enlace de consulta del proceso 12 Ibidem. 13 Ibidem. 14 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 15 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 16 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 17 Esta orden se cumplió el 15 de agosto de 2024.
Visto en el índice 32 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 18 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificado con el radicado nro. 70001 33 33 002 2021 00194 00/01, el cual fue remitido19. 3.4.
La apoderada del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF presentó escrito20 en el que luego de hacer un recuento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sostuvo que el elemento de la subordinación del contrato realidad no se logró probar por ende se debía aplicar el artículo 167 del Código General del Proceso.
Señaló que “(…) se logró demostrar que la suscrita no desempeñó de manera subordinada las labores. Por lo tanto Manifiesta el Tribunal “En efecto, en el caso bajo estudio, no puede hablarse de subordinación como atrás se explicó si no de coordinación, natural del contrato de prestación de servicio, habida cuenta de que el desempeño de las funciones de la demandante no estuvo totalmente dominado por las directrices impartidas por la demandada tal punto que se ejerciera “… una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual, en el proceso no aparecen directrices, ordenes por escrito, llamados de atención y en general ningún documento que dé sustento al dicho o afirmaciones de las testigos, ni prueba que Coordinadores impartieran órdenes a la demandante (…)”. 3.5.
La magistrada ponente de la providencia cuestionada rindió informe21 en el que solicitó que se niegue el amparo deprecado al no existir la vulneración invocada y manifestó que “(…) la decisión en comento, se fundamentó en las pruebas que oportunamente fueron allegadas al expediente y en la pauta marcada por la jurisprudencia contenciosa administrativa sobre la materia, de forma tal que los argumentos vertidos en ella no obedecen al capricho del juzgador sino a la valoración probatoria y a la interpretación adecuada de los fundamentos fácticos y jurídicos puestos de presente en la misma (…)”. 3.6.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo remitió el expediente22 del proceso de nulidad y restablecimiento derecho solicitado, de conformidad con lo ordenado en el auto admisorio.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de septiembre de 202423, negó la solicitud de amparo, al considerar que “(…) la 19 Visto en el índice 38 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 20 Visto en los índices 34 y 35 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 21 Visto en el índice 36 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 22 Visto en el índice 38 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 23 Visto en el índice 40 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia del 21 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, que revocó el fallo del 28 de septiembre de 2023 dictado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, no se incurrió en los defectos aducidos por la accionante (…)”.
Para ello, inicialmente expuso que el caso objeto de estudio cumple con los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial. Puntualmente, frente al requisito de relevancia constitucional, indicó “(…) que el debate planteado por la accionante gira en torno a la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad (…)”.
Con posterioridad, descendió a estudiar el defecto fáctico invocado por la accionante, y puso de presente las pruebas que sirvieron de fundamento a la providencia enjuiciada y anotó que “(…) considera la Sala que la motivación expuesta por la autoridad demandada para dar solución a la litis no es arbitraria, pues trajo a colación el caudal probatorio encontrado en el plenario, procedió a su efectiva valoración y explicó las razones por las cuales estimaba que la accionante no cumplió con la carga de acreditar que hubo subordinación en el desarrollo de los contratos que celebró con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), requisito necesario para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente (…)”.
Agregó que “(…) no se configura un defecto fáctico, en tanto es justamente en el ámbito valorativo donde el juez, a partir de los cánones de la sana crítica, cuenta con una mayor libertad de análisis para alcanzar la verdad de los hechos que interesan al caso (…) [e]l no estar de acuerdo con las apreciaciones que efectúa el operador judicial, como ocurre en el sub examine, no justifica el uso de la acción de tutela para su contradicción como si se tratara de una tercera instancia (…)”.
Resaltó que la accionante “(…) utiliza la acción de tutela para plantear un examen de las probanzas, que, a su juicio, es el que debe darse, lo cual no puede avalarse por el juez constitucional no solo porque no es de su competencia realizar este tipo de valoraciones, sino porque el defecto fáctico está estructurado en específicas causales referenciadas por la Corte Constitucional y en ninguno de los eventos previstos se encuentra la posibilidad de estudiar la prueba bajo consideraciones propias del juez de tutela, so pretexto de desconocimiento de las pautas de la sana crítica, como lo pretende la parte actora (…)”.
Añadió que el Tribunal Administrativo de Sucre al momento de proferir la sentencia atacada observó lo dispuesto en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 dictada por esta Corporación, en lo referente a los criterios, parámetros o indicios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios.
Aunado a lo anterior, explicó que “(…) [c]on base en ese examen, indicó el Tribunal que en el caso de la accionante no se cumplió lo referente a demostrar la Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subordinación, en tanto se desconoció el contenido del artículo 167 del Código General del Proceso conforme al cual «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», pues no acreditó la existencia de los elementos necesarios para concluir la desnaturalización del vínculo contractual público que desvirtuara la presunción legal prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 (…)”.
Comentó que “(…) la autoridad demandada profirió la providencia objeto de censura en el ámbito de sus competencias y luego de analizar los requisitos de la relación contractual que la accionante tenía con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) concluyó que si bien se demostró la celebración de contratos y que recibía una remuneración, no era posible determinar la configuración de la subordinación, exigencia indispensable para declarar la existencia de una relación laboral encubierta como la reclamada; por tanto, no le asistía razón al a quo al acceder a las súplicas de la demanda (…)”.
Adujo que “(…) la providencia que profirió el Tribunal Administrativo de Sucre, se encuentra debidamente justificada, según lo dispuesto en las normas legales y jurisprudenciales en relación con la declaración de la relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, lo cual, en modo alguno, constituye transgresión de sus garantías fundamentales, sino que corresponde a las atribuciones de autonomía e independencia de las que está investido el juez de la causa y que en forma precisa lo habilitan para aplicar la ley sustancial y fijarle su verdadero sentido y alcance frente al caso concreto (…)”.
Precisó que “(…) el fallador constitucional no puede tomar posición en juicios de interpretación, pues ello compete estrictamente al juez natural. El oficio del juez de tutela, cuando se trata de providencias judiciales, es revisar que la decisión no sea manifiestamente arbitraria y desproporcionada, lo que no ocurre en el asunto sub examine (…)”.
Frente a la configuración del defecto procedimental, sostuvo que “(…) la accionante hace consistir en que el Tribunal al examinar el contenido del libelo aplicó un excesivo ritual manifiesto al considerar que lo único que permitiría demostrar la subordinación sería el hecho de que existiera en el desarrollo de la relación elementos constatables de «órdenes mediante correo electrónico, solicitud para ausentarse llamados de atención», es decir, pretende imponerle una tarifa probatoria, sin tener en cuenta los derechos fundamentales quebrantados, no tiene vocación de prosperidad (…)”.
Lo anterior, toda vez que, “(…) el asunto concluyó con fallo de segunda instancia que resolvió favorablemente el recurso de apelación impetrado por la parte demandada y, en consecuencia, a denegar las súplicas incoadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió para que se declarara nulo el acto que le negó el pago de prestaciones sociales y luego de un estudio exhaustivo del caudal probatorio, de las disposiciones legales y de los Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedentes judiciales, concluyó que la accionante no cumplió con la carga que le imponía el artículo 167 del Código General del Proceso, en cuanto le incumbía probar la existencia de una relación laboral subyacente a través de un contrato de prestación de servicios (…)”.
Finalmente, frente a la violación directa de la constitución alegada por la accionante, insistió en que “(…) no se incurrió en violación directa de la Constitución como lo alega la parte actora, pues se repite, precisamente en obedecimiento a las normas legales y de los precedentes judiciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, se decidió el asunto, lo que de ninguna manera desconoce los artículos 13 y 53 de la Constitución, específicamente los principios de igualdad, primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la normativa convencional que sobre derechos laborales ha ratificado el Estado colombiano ni va en contravía de la supremacía que comporta el artículo 4.º de la Constitución (…)”.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante lo impugnó24, manifestando, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] ARGUMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El planteamiento esencial de la demanda y la acción fue: Las disposiciones citadas se presentaron y explicaron en el “Concepto de Violación” de la demanda, el fallador las ignoró por completo, produciendo además la trasgresión del Debido Proceso.
Resulta claro así, la afectación de derechos fundamentales que me asisten, como: aplicación del principio Constitucional de Primacía de la Realidad (art.53 C.N.) sobre las formas, el derecho de Acceso a la Administración de Justicia, el derecho fundamental al Debido Proceso, el derecho a la Igualdad en la interpretación de la ley y el principio de Confianza Legítima (seguridad jurídica y. buena fe) en conexidad con la obligatoriedad de los Precedentes Verticales fijados por el mismo Tribunal Administrativo.
Pese a la claridad de los argumentos con soporte en los cánones constitucionales, la Subsección A de la Sección Segunda, profiere decisión un exiguo fallo, sin penetrar ni esclarecer el problema de fondo, declarando la inexistencia de violación constitucional por parte del operador de instancia, con lo cual incurre en al menos las siguientes evidentísimas inconsistencias jurídicas: -No delimitó el problema jurídico de manera completa, esto es, dejó por fuera de todo análisis sustancial de las pruebas testimoniales que fueron claras, contundentes y sobre todo precisas. 24 Visto en el índice 44 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -Ni siquiera se detuvo la decisión a examinar con detenimiento la jurisprudencia sobre el alcance de las sentencias constitucionales en las cuales se ha establecido Precedentes Verticales fijados por el mismo Tribunal Administrativo.
Esos fallos fueron indicados en la acción, pero no fueron objeto de examen o mención alguna. -De igual forma, el fallo constitucional que se impugna pasa por alto el defecto f[á]ctico cometido al omitirse la valoración de las pruebas que demuestran el elemento de la subordinación laboral que fue sometida la suscrita. -Finalmente, el fallo de instancia cuando desiste del análisis de fondo que implica acometer el problema jurídico-constitucional que se le propuso, esto es, al dar por establecido el principio de coordinación, sin revisar si quiera las prueba documentales Y testimoniales que lograron acreditar los elementos que denuncian la existencia del contrato realidad, que han venido siendo configurados por la jurisprudencia laboral y estructurados también por la OIT en la Recomendación 198 de 2006 y la jurisprudencia constitucional y del mismo Consejo de Estado […]”.
(Mayúsculas, negrillas y subrayas originales). 5.2. Por auto del 23 de octubre de 202425, el Consejero Luis Eduardo Mesa Nieves indicó que “(…) a partir del 21 de octubre de 2024, me encuentro encargado del despacho que correspondía al consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, quien terminó su periodo constitucional, ante quien, en su momento, presenté manifestación de impedimento para conocer de esta demanda de tutela, el 18 de junio de 2024, invocando la causal prevista en el artículo 56, numeral 5° del C. P.P (…)”, el cual se declaró fundado; por lo tanto, dispuso “(…) [r]emitir, por Secretaría General de esta corporación, el expediente de la referencia con destino a la conjuez, doctora Carmen María Anaya de Castellanos, siguiendo el turno por estricto orden alfabético, para que avoque conocimiento de esta causa con el fin de que se tramite la solicitud de impugnación presentada por la señora Adriana Patricia Ballena Santos (…)”. 5.3.
Por auto del 16 de junio de 202526, la Conjuez Carmen María Anaya de Castellanos ordeno remitir el expediente al despacho del doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez, para lo cual explicó que “(…) [e]n Sala de 23 de enero del presente año, se dispuso la reconfiguración de la lista de Conjueces reduciendo el número de integrantes de 24 a 12, con fundamento en el artículo 115 del CPACA.
Y se dio por terminada mi labor como conjuez de la Sección Segunda de esta corporación (…) se hace necesario remitir el presente asunto al despacho del consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez, a quien inicialmente se repartió el proceso de la referencia. Ello con el fin de que asuma el trámite del asunto y tome las determinaciones a que haya lugar.
(…)”. 25 Visto en el índice 47 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 26 Visto en el índice 53 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4.
Por auto del 21 de julio de 202527, se concedió la impugnación y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 1 de agosto de 202528.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199129, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201530, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202131, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 201932, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente33: 6.2.1. La señora Adriana Patricia Ballena Santos, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, pretendiendo lo siguiente: “[…]PRIMERA: Que es Nulo el Acto Administrativo contenido en el Oficio N° E-2021-58400000008682-1 de fecha 23 de junio de 2021, recibido el 25 de junio de 2021, vía correo electrónico a las 10:11 am suscrito por el Directora (sic) de "ICBF" Doctor JHONY ENRIQUE BUELVAS VERGARA, mediante el cual se le niega el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y demás emolumentos, a mi poderdante ADRIANA BALLENA SANTOS. 27 Visto en el índice 53 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. 28 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 01. 29 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 30 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 31 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 32 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 33 Lo que se desprende del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 70001 33 33 002 2021 00194 00/01.
Visto en el índice 38 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02857 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, la entidad demandada a reconocer condene a actora Ο a Y (sic) quien represente sus derechos, a pagar a título de indemnización equivalente a todas las sumas correspondientes a: Auxilio de cesantías, intereses, compensación en dinero de vacaciones, primas de navidad, primas semestrales, y demás emolumentos dejados de percibir inherentes a su cargo previstos en la demandada "ICBF", como sobre remuneraciones; con los correspondientes ajustes legales anuales.
TERCERA: Que se reembolsen a mi defendida, los aportes que debieron hacerse a la seguridad social (pensión y salud), por todo el tiempo de servicios y/o que se pongan a disposición de las entidades de previsión social que disponga la demandante. CUARTA: Se disponga que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad de los servicios prestados por mi defendida desde el 4 de octubre de 2012 hasta 12 de septiembre de 2019.
QUINTA: Que se ordene, a la Demandada, al pago de los intereses previstos en el Artículo 192 del C.P.A.C.A. a favor de mi representada. SEXTA: Que se ordene, al Demandado, al pago del ajuste de valor a favor de mi defendida. S[É]PTIMA: Que se ordene dar cumplimiento al fallo que le dé fin al proceso dentro de los términos establecidos en el artículo 192 del C.P.A.C.A. OCTAVA: Que se condene a la entidad Demandada en Costas (expensas judiciales y agencias en derecho) que se causen como resultado de la iniciación y trámite el proceso (C-539/99, Jul. 28) […]”.
(Mayúsculas, negrillas y subrayas originales). 6.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo que, en sentencia del 28 de septiembre de 2023, dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARASE la nulidad del acto administrativo No. 202158000000012221 de fecha 23 de junio de 2021, por medio del cual, se le negó al demandante el reconocimiento de la relación laboral, por lo dicho en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: En consecuencia, de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho DECLARAR que existió una relación laboral entre Adriana Patricia Ballena Santos y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”, el cual, deberá reconocer y pagar en el tiempo comprendido del 5 de abril de 2013 hasta el 3 de diciembre de 2019, sin solución de continuidad, según lo motivado.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”, deberá reconocer y pagar a la señora Adriana Patricia Ballena Santos, las prestaciones sociales dejadas de percibir entre el 5 de abril de 2013 hasta el 3 de diciembre de 2019, liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, sin solución de continuidad, debidamente indexadas de acuerdo con la siguiente fórmula: (…) Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la que Ra (valor presente) se determina multiplicando el valor histórico Rh, que es lo que corresponde al valor de los aportes pensionales de cada mes, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al mes anterior a la ejecutoria de esta sentencia) entre el índice inicial (vigente para la fecha en que se causaron las sumas adeudadas).
La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.
CUARTO: CONDÉNESE al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional del demandante, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Adriana Patricia Ballena Santos como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.
QUINTO: ABSTÉNGASE de condenar en costa en esta instancia, según lo expuesto.
SEXTO: DECLÁRESE no probada la tacha planteada por la parte demandada, según se motivó.
SÉPTIMO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.
OCTAVO: La entidad demandada DARÁ cumplimiento a este fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A. y si así no lo hiciere, se condena al pago de los intereses previstos en el artículo 195 ibídem.
NOVENO: En firme este fallo, CANCÉLESE su radicación y ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI y para su cumplimiento […]”. (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia). 6.2.3. Inconforme con la anterior decisión, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia del 21 de febrero de 202434 dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de fecha 28 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva. En su lugar, se decide NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia. 34 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 70001 33 33 002 2021 00194 01. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales de la providencia).
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, el a quo descendió al estudio de los defectos alegados por la accionante al indicar que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial estaban cumplidos. Sin embargo, la Sala estima necesario determinar, en primer lugar, si en este evento se cumple el requisito general de relevancia constitucional, y para ello, se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”35.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades36: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. 35 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 36 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia37. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2.
Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho que38 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)”.
(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. (Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate 37 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 38 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Ello, debido a que, a través de la solicitud de amparo y el escrito de impugnación, la accionante pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural de la causa en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que controvierte la manera en la que tribunal valoró las pruebas obrantes en el proceso y de las cuales estima se evidenciaba la existencia de un contrato realidad, al señalar que “(…) se pudo demostrar dentro del proceso que desarrolló mis funciones en las instalaciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”, cumpliendo un horario de trabajo, órdenes impartidas por sus superiores y acatando el deber de solicitar permiso para ausentarse del desarrollo de sus labores, como se desprende de los testimonio[s] de las señoras Katia Marcela Soto Herazo, Rocío Estela Ayazo Moreno y Luz María Gómez Balmeceda.
Y todas las probanzas aportadas, en conexidad con respeto de la salvaguarda de los derechos y principios fundamentales arriba enunciados (aplicación del principio Constitucional de Primacía de la Realidad (art.53 C.N.) sobre las formas Debido Proceso, Acceso a la Administración de Justicia, igualdad, derecho al trabajo, Confianza Legitima…) (…)”.
Frente a los reparos de la accionante, el Tribunal Administrativo de Sucre, en la sentencia del 21 de febrero de 2024 que resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia, explicó lo siguiente39: “[…] 6.4. Caso Concreto: (…) Pues bien, el A quo declaró la existencia de una relación laboral entre la señora Adriana Patricia Ballena Santos y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF del 5 de abril de 2013 hasta el 3 de diciembre de 2019.
En desacuerdo con lo anterior, la entidad demandada en su recurso de apelación centra su inconformidad, aduciendo que en el asunto no se configura una relación laboral, toda vez que la señora Ballena Santos no desempeñó de manera subordinada las labores que desarrolló en el tiempo de que se viene haciendo alusión. Pues bien, con el fin de determinar la existencia del elemento subordinación se observa que en el expediente se recibieron los testimonios de las señoras Katia Marcela Soto Herazo, Rocío Estela Ayazo Moreno y Luz María Gómez Balmaceda. 39 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 70001 33 33 002 2021 00194 01.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Revisado el dicho de la testigo Katia Marcela Soto Herazo se advierte que señaló haber ingresado al “ICBF” en el mismo año que la demandante -2012, “estado juntas en el Grupo Asistencia Técnica”, constarle el cumplimiento de horarios por parte de la demandante e identificar los coordinadores que fungieron como supervisores de los contratos suscritos por ella; no obstante, no ofrece certeza sobre la existencia de un vínculo subordinado, ya que no da detalles claros y específicos de cómo era el cumplimiento de las labores de la demandante a fin de establecer si las mismas permitían o no independencia y requerían órdenes de algún superior inmediato diferentes a las de la coordinación propia de las labores contratadas, tampoco especificó la testigo en qué consistían las órdenes que supuestamente le impartían a la contratista.
Es más, señaló que el “ICBF” sacaba “unos memorandos de trabajo obligatorio, sábados y domingos,… a Adriana le tocaba ir sábados y domingos y laborar, muchas veces, se extendía en las noches…”, pero dichos memorandos no aparecen en el proceso; ni los permisos que afirmó solicitaba la demandante para ausentarse de sus labores. En lo que atañe a la testigo Rocío Estela Ayazo Moreno se tiene que ésta también manifestó que la demandante recibía órdenes relativas al cumplimiento del objeto contractual.
Y puntualmente al ser interrogada sobre las supuestas órdenes recibidas a través de correo electrónico señaló: No le entiendo la pregunta. No, de los mismos no, si no que estábamos en la misma oficina y nos dábamos cuenta de lo que estaba pasando”; es decir, de dicha afirmación no se puede deducir la existencia de las órdenes mediante correos y el contenido de los mismos.
En lo que respecta a la testigo Luz María Gómez Balmaceda se observa que ella igualmente indicó que la demandante recibía orientaciones o sugerencias sobre cómo desarrollar su trabajo, pero en sí no se refirió a órdenes impartidas por algún superior y si bien dijo que, para ausentarse, debía solicitar permiso al coordinador, éstos no se observan en el expediente como atrás se indicó. En este punto cabe precisar que en los contratos de prestación de servicios está presente el principio de coordinación, según el cual debe existir sincronización de las actividades del contratista con las directrices que imparte el contratante con el fin de lograr conjuntamente la ejecución eficaz del contrato; en otras palabras, el contratista cumple sus funciones con independencia, pero en armonía con las condiciones impuestas por su contratante, respecto de las cuales se ejerce un seguimiento.
Diferente a este principio es la subordinación, respecto de la cual existe dependencia del trabajador hacia su empleador, quien cuenta con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel. El empleador impone condiciones de tiempo, modo y lugar para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que exista ningún tipo de independencia (…).
En efecto, en el caso bajo estudio, no puede hablarse de subordinación como atrás se explicó si no de coordinación, natural del contrato de prestación de servicio, habida cuenta de que el desempeño de las funciones de la demandante no estuvo totalmente dominado por las directrices impartidas por la demandada tal punto que se ejerciera “… una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual”.
(…) Ahora, no pasa por alto la Sala el número sucesivo de contratos suscritos entre las partes, pero de ello lo que puede inferirse es la permanencia que si Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bien es un indicativo de la existencia de la relación laboral, no implica por sí sola subordinación; nótese que en la Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021 se habló de otros indicios como "iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar" que en el asunto, no aparece acreditada se insiste- " una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual".
Entonces, no se desconoce la labor desarrollada por la demandante; su importancia en el objeto misional dado que la demandante fue vinculada para prestar sus servicios profesionales en el grupo jurídico regional para apoyar y asesorar en el trámite de los procesos contractuales que se adelantaran por parte del "ICBF"; asímismo para prestar sus servicios profesionales en el grupo de asistencia técnica para apoyar y asesorar en el trámite de los mencionados procesos contractuales relacionados todos con atención a la primera infancia; pues estas actividades se encuentran directamente relacionadas con la misión de la entidad; sino que, no fueron probados los aspectos relacionados con la forma en que la demandante prestó sus servicios durante el tiempo de la vinculación, ni ello puede inferirse del objeto contractual donde claramente se dejó establecido de que el contrato estaría sujeto a supervisión. Aunado a ello, las labores contratadas, en este caso, profesional abogado, corresponden a empleos que implican saber intelectivo propio de la formación profesional; sin que ello signifique que en todos los casos la ejecución y aplicación del mismo se realice de manera autónoma; pero en el asunto no obra prueba documental, diferente a los contratos celebrados, que demuestre la subordinación, como sería por ejemplo alguna comunicación interna o memorando exigiendo el cumplimiento de horario laboral.
En suma, en el proceso no aparecen directrices, ordenes por escrito, llamados de atención y en general ningún documento que dé sustento al dicho o afirmaciones de las testigos, ni prueba que Coordinadores impartieran órdenes a la demandante […]”. (Mayúsculas, negrillas y subrayas originales). Bajo dicho contexto, la Sala observa que la parte actora está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional para cuestionar lo resuelto por el juez natural de la causa, e insistir que el tribunal accionado debió confirmar la sentencia de primera instancia, ya que a su juicio se encontraban acreditados todos los elementos de la relación laboral como lo evidenció el juez de primera instancia, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina. En consecuencia, se revocará el fallo proferido el 12 de septiembre de 2024 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo por considerar que no estaban configurados los defectos invocados por la accionante, para en su lugar, declararla improcedente, comoquiera que no se supera el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido el 12 de septiembre de 2024 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado que negó la solicitud de Radicación: 11001 03 15 000 2024 02857 01 Accionante: Adriana Patricia Ballena Santos 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, por las razones señaladas en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de estado (E)