Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 26 de septiembre de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03523-01 Accionante: Ruth Mary Correa Velásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia de segunda instancia que confirmó la decisión de primera instancia en la que se negaron las pretensiones y se condenó en costas a la parte demandante dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 1 de agosto de 2024, por la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo2. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 2 de septiembre de 2024, Ruth Mary Correa Velásquez, a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, así como al “principio de gratuidad”, con ocasión de la Sentencia de 20 de marzo de 20243 proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-33-33-025-2022-00525-01. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “PRIMERO: Negar la solicitud de desvinculación de la formulada por la Fiduprevisora S.A.// SEGUNDO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Ruth Mary Correa Velásquez contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.” 3 La Sala aclara que si bien la parte actora, en su escrito de tutela, indicó que la fecha de la providencia enjuiciada era 20 de febrero de 2024, de los anexos de aquella solicitud de amparo logró identificarse como fecha de la sentencia el 20 de marzo de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03523-01 Accionante: Ruth Mary Correa Velásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto de REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE ÁLVARO CRUZ RIAÑO radicado: 05001333302520220052501 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia.” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Ruth Mary Correa Velásquez trabaja como docente oficial y se vinculó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) después de 1990, por lo que, a su juicio, le debían reconocer y pagar las cesantías bajo el régimen anualizado. 5. 2) El 15 de febrero de 2021, el Ministerio de Educación Nacional no consignó al FOMAG las cesantías por los servicios que prestó la señora Correa Velásquez en 2020. 6. 3) Mediante petición, la parte actora solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por la no consignación oportuna de las cesantías, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. 7. 4) Con Acto administrativo No. RNG2022ER001751 de 10 de junio de 2022, el municipio de Rionegro negó la solicitud. 8. 5) Por lo anterior, la señora Correa Velásquez presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la nulidad del aludido acto administrativo, tras considerar que se desconoció la norma aplicable al caso en concreto: el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, junto con el principio de favorabilidad. 9. 6) Mediante Sentencia de 8 de septiembre de 2023, el Juzgado 25 Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
Como fundamento de su decisión, adujo que, la Ley 91 de 1989 impide aplicar a los docentes el régimen general que abarca a los demás servidores públicos y trabajadores particulares, pues resultaba incompatible con el artículo 90 de la Ley 50 de 1990 y el artículo 1 de la Ley 52 de 1975. A su vez, indicó que la Corte Constitucional, en Sentencia C-928 de 2006, concluyó que la forma de realizar el cálculo y pago de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG no era igual al establecido en la Ley 50 de 1990, dado que se trataba de un régimen Radicación: 11001-03-15-000-2024-03523-01 Accionante: Ruth Mary Correa Velásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 especial que comprendía aspectos prestacionales (cesantías y vacaciones) y de seguridad social (pensiones y salud), diferentes, con lo cual, se liquidan y pagan de manera distinta a lo previsto en la Ley 50 de 1990. 10. 7) La anterior decisión fue apelada por la parte demandante quien consideró que no sólo la ley, sino la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, tanto de 2021 como de 2022, contemplaron la aplicación, de manera pacífica, de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, en igualdad de condiciones al resto de empleados públicos. 11. 8) En Sentencia de 20 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia apelada.
Indicó que acorde con lo previsto en la regla de unificación prevista en la SUJ-032-CE-S2-2023 proferida por el Consejo de Estado, los docentes afiliados al FOMAG no tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria indicada en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que, (se trascribe) “es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989”.
Agregó que tampoco era procedente el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de los intereses establecido en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, toda vez que dicha ley no cobija a los docentes estatales. Se abstuvo de condenar a costas en atención de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 188 del CPACA, pues los planteamientos de la parte actora se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico y no se probaron actuaciones que configuraran una mala fe o temeridad de su parte. 12.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora indicó que, al momento de la presentación de la demanda, no existía un criterio unificado respecto del reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías y sus intereses para los docentes oficiales afiliados al FOMAG. En esa medida, resaltó que actuó acorde con la confianza legitima, pues en diversas sentencias proferidas por el Consejo de Estado se reconoció el pago de la sanción moratoria. 13.
Señaló que la Ley 1437 de 2011, al regular la condena en costas, acogió el criterio objetivo que se aplica con independencia de la conducta procesal de los litigantes, salvo cuando se trate de un proceso en el que se ventile el interés público. En consecuencia, al tratarse el caso de un asunto de puro derecho y tampoco aparecer probada la temeridad o la mala fe, era posible aplicar la providencia de 16 de abril de 2015 del Consejo de Estado4, donde se determina que solo habrá lugar a condenar a costas cuando sea probado que se causaron. 4 Rad.
No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03523-01 Accionante: Ruth Mary Correa Velásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 1.2.
Sentencia de primera instancia e impugnación 14. Mediante Sentencia de 1 de agosto de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. Para ello, sostuvo que el debate de la parte actora se dirigió a controvertir la posición asumida por el juez de segunda instancia, con el ánimo de que el juez constitucional acogiera su interpretación de las reglas procesales de la materia.
Alegó que no se cumplió con una carga argumentativa mínima que pusiera de presente la manera en que la decisión del tribunal produjo la vulneración de las garantías fundamentales. Destacó que la tutelante pretendía convertir la acción de tutela en una instancia adicional. 15. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó escrito de impugnación en el que indicó (se trascribe): “En el presente proceso, no aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de puro derecho y tampoco aparece probada la temeridad o la mala fe; al respecto en caso similar frente a la condena en costas el Consejo de Estado (…) En este mismo sentido y conforme a la posición asumida por el Consejo de Estado, queda absolutamente claro que el artículo 188 del CPACPA no impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues la obligación que de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto, de manera que, conforme a la valoración del discurrir del debate procesal resulta válido prescindir de la imposición de la condena en costas acorde con los derechos fundamentales establecidos en la carta política donde prevalece el acceso a la administración de justicia.”
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 16. Establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumplió, o no, con el requisito de relevancia constitucional. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, se determinará, una vez verificados los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Antioquia, como juez de segunda instancia de la nulidad y el restablecimiento del derecho, incurrió en un defecto sustantivo por condenar en costas a la parte demandante, bajo el criterio objetivo, en un proceso en el que resultó vencida la parte demandante, hoy parte actora en la presente acción de tutela.
En ese orden, se revocará, modificará o confirmará la decisión de tutela de primer grado, según sea el caso. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03523-01 Accionante: Ruth Mary Correa Velásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 2.2.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 17. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por las razones que pasan a explicarse: 18. Para la Corte Constitucional, el requisito de relevancia constitucional encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.
En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional5. 19. Asimismo, dicha corporación ha sostenido que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, el estudio debe hacerse con mayor rigor y, en consecuencia, se exige, adicionalmente, que se demuestre una vulneración desproporcionada y/o arbitraria de un derecho fundamental6. 20.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto7;
(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario8 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad9. 5 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 6 Ídem. También puede verse: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 7 Consejo de Estado.
Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 8 Ídem.
“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 9 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-03523-01 Accionante: Ruth Mary Correa Velásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 21.
Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202310, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o meramente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 22. Bajo este entendido, la Sala estima que, en el presente caso, no se cumplió con el mencionado requisito porque la parte actora (1) no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales este asunto tenía trascendencia constitucional y (2) el debate que pretende dilucidar en sede de tutela es de contenido económico y legal propio del juez natural. 23.
En ese orden de ideas, en el presente caso, tal como lo señaló en su momento el juez de tutela de primera instancia, la acción de tutela iba dirigida a controvertir la posición del juez natural de segunda instancia, para que el juez constitucional acogiera la interpretación propuesta por la accionante sobre las reglas procesales que regulan la materia y de esta forma se cambiara la forma en que se resolvió el asunto. 24.
Sin embargo, la solicitud de amparo presentada carecía de la carga argumentativa necesaria para su estudio, toda vez que los argumentos propuestos por la parte demandante no definen la manera en que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró o amenazó sus garantías fundamentales; además, no guardan relación con la decisión proferida por la autoridad judicial accionada, en la medida en que se reprocha el hecho de que se le dio una indebida aplicación a los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP sobre fijación de costas en segunda instancia, sin embargo, tal y como se evidenció tanto en la parte considerativa11, como en la parte resolutiva12 de la sentencia de segunda instancia, no se condenó en costas a la parte demandante y tal decisión en nada afectó los derechos fundamentales de la parte actora. 25.
Así pues, para la Sala, la imposición de la condena en costas, en el caso concreto, constituye un debate o controversia eminentemente económica, pues aunque la parte actora alegó la trasgresión de los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia, ello no es suficiente para dar por cumplido ese requisito, pues se requiere demostrar de manera razonable su restricción desproporcionada. 10 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 11 “En estos términos no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida en esta instancia, pues los planteamientos de la parte actora se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que la demanda o el recurso de alzada hayan sido formulados de forma caprichosa o siñ fundamento alguno. Adicionalmente, en el trámite del presente proceso no se han probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de su parte.” 12 “SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta sentencia.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-03523-01 Accionante: Ruth Mary Correa Velásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 26. Si llegara a tenerse por superado el mencionado requisito, es preciso señalar que tampoco se cumpliría con el de subsidiariedad. Concretamente, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 199113, que desarrolló el artículo 8614 constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 27.
La Corte Constitucional15 ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. 28. En ese orden de ideas, en el presente caso, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad porque la parte actora 1) no alegó sus preparos en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, 2) ni acreditó un perjuicio irremediable. 29.
Revisado el escrito de apelación que la parte demandante presentó contra la Sentencia de 8 de septiembre de 2023 del Juzgado 25 Administrativo de Medellín, logró advertirse que los reparos de inconformidad contra esa providencia se centraron en la aplicación de las normas y la jurisprudencia al caso concreto, en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990 a docentes vinculados al FOMAG, pero omitió cualquier consideración respecto de la condena en costas impuesta por aquella autoridad judicial 30.
Asimismo, la Sala observa que la parte actora no argumentó de forma clara y concreta, y mucho menos probó, un perjuicio irremediable que diera lugar a la protección excepcional de sus derechos fundamentales a través de la acción de tutela. 13 “Artículo 6. causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)” 14 “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. 15 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03523-01 Accionante: Ruth Mary Correa Velásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 2.3.
Conclusión 31. Por las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primer grado que declaró la improcedencia de la acción de tutela. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 1 de agosto de 2024, por la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin16.
TERCERO: Por secretaria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 16 secgeneral@consejodeestado.gov.co