11001031500020240087801 — Consejo de Estado

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Demandante: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencial judicial – Revoca negativa para declarar la improcedencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la Superintendencia Nacional de Salud contra la sentencia del 8 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que negó de la solicitud de amparo.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El 22 de febrero de 20241, la Superintendencia Nacional de Salud actuando a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A en la que pretende el amparo del derecho fundamental al debido proceso. La accionante consideró vulnerada la referida garantía constitucional, con ocasión de la sentencia del 25 de enero de 2024, proferida por la autoridad judicial accionada, que confirmó la providencia del 30 de agosto de 2022, dictada por el Juzgado 41 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por la Caja de Compensación Familiar contra la parte actora, identificado con el radicado 11001-33-37-041-2022- 1 Acción de tutela promovida a través de la ventanilla virtual del Consejo de Estado, a la cual se le asignó el número de solicitud 10990.

Se revoque en su integralidad el fallo de segunda instancia proferido el 25 de enero de 2024 por la Sección Cuarta – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con ponencia de la magistrada Amparo Navarro. 3. Consecuencia de lo anterior, se ordene a la Sección Cuarta – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la magistrada ponente Amparo Navarro que en segunda instancia declare la legalidad de los actos administrativos proferidos por el funcionario ejecutor de la Superintendencia Nacional de Salud como consecuencia de la existencia de título ejecutivo2. 1.3.

Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud) impuso sanción de multa al programa de la Entidad Promotora de Salud del régimen contributivo de la Caja de Compensación Familiar (en adelante Comfenalco Antioquia), mediante la Resolución 829 del 18 de mayo de 20113.

La sanción obedeció a que Comfenalco Antioquia incumplió con sus deberes en la debida prestación del servicio de salud. En Resolución 808 del 2 de abril de 2012, la Supersalud ordenó la revocatoria del certificado de habilitación para la operación y administración del régimen subsidiado de Comfenalco Antioquia. A través de la Resolución 361 del 12 de febrero de 2014, la Supersalud ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar a Comfenalco Antioquia.

Mediante Resolución 153 del 11 de mayo de 2016, el agente especial liquidador 2 Transcripción literal que puede contener errores. 3 Dicho acto administrativo fue modificado parcialmente por la Resolución 01622 del 20 de marzo de 2015 en sede de reposición y confirmada a través de la Resolución 10952 del 28 de noviembre de 2018, en apelación. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 declaró terminada la existencia legal del programa.

Por medio de Resolución 00932 del 10 de abril de 2017, el agente liquidador indicó que no existían bienes muebles e inmuebles provenientes del Sistema General de Seguridad Social en Salud y declaró la configuración del desequilibrio financiero del proceso de liquidación forzosa administrativa de Comfenalco Antioquia, porque los activos eran suficientes para cubrir el pasivo.

El proceso liquidatario finalizó por medio la Resolución 0933 del 12 de abril de 2017. La Supersalud inició proceso de cobro coactivo contra Comfenalco E.P.S., por lo que libró mandamiento de pago mediante Resolución 7437 del 30 de julio de 2019. En el término de traslado, Comfenalco E.P.S. formuló excepciones, las cuales se tuvieron por no probadas en la Resolución 2143 del 9 de marzo de 2021, y se ordenó seguir adelante con la ejecución. Contra dicha determinación, Comfenalco E.P.S. formuló recurso de reposición, desatado por la Resolución 5141 del 22 de abril de 2021, en el sentido de confirmar el acto administrativo recurrido.

En consecuencia, Comfenalco E.P.S. interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Supersalud, con el fin de que fuera estudiada la legalidad de las resoluciones 2143 del 9 de marzo y 5141 del 22 de abril de 2021. En primera instancia, el Juzgado 41 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en fallo del 30 de agosto de 2022, resolvió: (i) declarar no probadas las excepciones denominadas «[…] inexistencia de falsa motivación en la expedición de los actos administrativos perseguidos en nulidad”, “los actos administrativos demandados no cumplen los presupuestos exigidos por el legislador para el medio de control promovido” y “los actos administrativos perseguidos en nulidad no configuran el derecho reclamado”»;

(i) declarar la nulidad de los actos administrativos recurridos, y (iii) ordenar la terminación del proceso de cobro coactivo, así como el levantamiento de las medidas cautelares. La decisión se fundamentó en que de acuerdo con el numeral 2º del artículo 91 del CPACA, el acto que determinó la deuda aún cuando el título se encuentre ejecutoriado, pierde su carácter obligatorio cuando desaparezcan sus fundamentos de hechos o de derecho.

Así las cosas, para el momento en que la Resolución sanción adquirió ejecutoria (11 de marzo de 2019) y para cuando se libró el mandamiento de pago (30 de junio de 2019), Comfenalco Antioquia ya se encontraba liquidada, por lo que no tenía vocación de ejercer derechos ni adquirir obligaciones, mucho menos de ser parte dentro de ningún proceso judicial o Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 administrativo.

Aunado a ello, indicó que las resoluciones 2143 del 9 de marzo y 5141 del 22 de abril de 2021, estaban viciadas de nulidad al considerar que Comfenalco Antioquia era la misma persona jurídica que Comfenalco E.P.S., y por consiguiente debía asumir el pago de la obligación. Señaló que Comfenalco Antioquia fue quien incurrió en la conducta tipificada que dio lugar a la sanción y que en el momento de la liquidación se determinó que, como consecuencia de la terminación de la existencia legal, no existiría subrogación legal, sustitución o sucesión procesal.

En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A en sentencia del 25 de enero de 2024, confirmó la providencia de primer grado, tras considerar que la obligación no cumplía con uno de los requisitos exigibles, al no ser clara por cuanto el deudor no existía al estar liquidado. Dicha providencia fue notificada personalmente el 31 de enero de 2024. 1.4.

Fundamentos de la vulneración La parte accionante adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A incurrió en un defecto sustantivo. En primer lugar, indicó no estar de acuerdo con la afirmación de que la Supersalud fue quien trazó los lineamientos para la liquidación de Comfenalco Antioquia, ello dado que: [T]ener a cargo la competencia para dictar la orden de toma de posesión inmediata no atribuye competencia alguna a la Superintendencia Nacional de Salud para trazar lineamientos en torno a la orden dictada.

Ello en la medida en que estos ya se encuentran previamente establecidos en el marco legal aplicable. Aspecto del cual se encargó directamente el legislador y, para el que, dispuso la existencia de unas medidas preventivas de carácter obligatorio y otras de carácter potestativo asociadas a la orden de toma de posesión. Asimismo, debatió la afirmación de que la Supersalud al cobrar la obligación por vía coactiva desconoció la orden impartida por ella misma en los actos administrativos que dispusieron la toma de posesión, ya que «[…] la obligación se impuso en contra de la persona jurídica identificada con el número de identificación tributaria 890.900.842-6 que corresponde a la Caja de compensación familiar de antioquia como consecuencia del desempeño de sus funciones en salud y no al programa de salud de dicha caja […] y es que la persona contra quien se impuso la sanción sigue vigente en el mundo jurídico y la extinción de sus programas de salud por efecto de sendas órdenes de toma de posesión con fines de liquidación no lo exime del deber cabal de cumplir sus obligaciones4». 4 Transcripción literal que puede contener errores.

Deben estar organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil. 2. Deben cumplir funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma prevista en la ley. A su turno, mencionó el artículo 16 de la Ley 789 de 27 de diciembre de 2002, reglamentado parcialmente por el Decreto 1729 de 2008, el cual estableció las funciones de las cajas de compensación. Asimismo, citó el artículo 2.5.2.1.1.3. del Decreto Único Reglamentario del sector de salud tomado del artículo 3 del Decreto 1485 de 1994, aclarado por el Decreto 1609 de 1995.

Seguido de ello, adujo que para obtener la habilitación de funcionamiento de una caja de compensación familiar bajo el marco legal aplicable como asegurador y prestador de servicios de salud dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se puede constituir una persona jurídica diferente de sí misma para la prestación de servicios de salud y aseguramiento, o se puede actuar a través de una dependencia especial o programa.

Por lo tanto, argumentó que Comfenalco Antioquia tuvo la oportunidad «[…] de constituir una persona jurídica diferente de sí misma para la prestación de servicios de salud y aseguramiento, sin embargo, decidió de manera libre, autónoma y voluntaria ejecutar las funciones propias del aseguramiento y prestación de servicios de salud dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud como un programa o dependencia especial de la persona jurídica ya constituida como caja de compensación familiar».

Insistió que el sujeto de inspección, vigilancia y control eventualmente disciplinable por vía administrativa cuando se evidencia una trasgresión al régimen de aseguramiento y prestación de servicios de salud es la caja de compensación familiar en el desempeño de sus actividades en salud y no los programas que cree para el efecto. En consecuencia, advirtió que no era cierto que la obligación perseguida vía cobro coactivo no fuera clara por inexistencia del deudor.

Por otro lado, sostuvo que: Como tampoco es cierto y, menos aún aplicable al presente caso el fundamento jurisprudencial usado por la Sala para arribar a dicha conclusión (Consejo de Estado en sentencia de 10 de junio de 2021, proferida dentro del radicado 68001233300020140066002 (2462) con ponencia del consejero Milton Chaves García) pues allí fue debatido el retiro del mundo jurídico de una persona jurídica como consecuencia de la inscripción de la cuenta final de liquidación. Con lo cual, Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 una vez extinta la persona jurídica, con ella se extinguen igualmente todas y cada una de las unidades de negocio que dependan directamente de esta.

Mientras en el presente caso se debate el retiro del mundo jurídico de una unidad de negocio de una persona jurídica que se mantiene vigente en el mismo mundo jurídico. Es decir, el debate gira en torno al deber de cumplimiento de obligaciones a cargo de una persona jurídica que se derivan de diferentes unidades de negocio. Mencionó estar en desacuerdo con el desistimiento del tribunal de utilizar como precedente aplicable la sentencia del 3 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B5, dado que con esta jurisprudencia lo que intentaba demostrar era que «[…] para la misma Sección Cuarta resulta diferente la persona jurídica de los negocios que en desarrollo de su capacidad decida ejecutar y resulta diferente por una razón, así lo determina el ordenamiento legal vigente».

Finalmente, concluyó que: […] el deber legal de aplicar a los programas de entidad promotora de salud autorizados para que las cajas de compensación familiar realicen el aseguramiento y la prestación de servicios de salud las reglas de la toma de posesión con fines de liquidación cuando haya lugar a ello, como ocurrió en los hechos que se debaten, no significa desde ningún punto de vista: 1.

Que se esté eliminando o extinguiendo una persona jurídica diferente de la caja de compensación familiar autorizada y habilitada para la prestación de servicios de salud y aseguramiento dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2. Que por vía de la liquidación de sus programas de salud, la caja de compensación familiar quede relavada del cumplimiento de sus obligaciones legales y reglamentarias. 3.

Que el programa de entidad promotora de salud se defina por vía jurisprudencial como una persona jurídica distinta de la caja de compensación familiar aun cuando no lo sea. 1.5. Trámite de la acción de tutela El magistrado ponente del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en auto del 28 de febrero de 2024 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante6 y, como demandado, al Tribunal Administrativo de 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, M.P. Mercy Cecilia Moreno, Sentencia 03.12.21, Rad. 2018-00397. 6 Índice 10 de Samai.

La notificación se realizó al siguiente buzón web: snstutelas@supersalud.gov.co. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A7.

Asimismo, ordenó la vinculación como terceros con interés de la Caja de Compensación Familiar, Comfenalco, Antioquia8 y al Juzgado 41 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá9. Además, le reconoció personería para actuar al abogado Carlos Andrés Méndez Casallas, en calidad de apoderado judicial de la Supersalud. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1.

Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia En documento allegado el 3 de marzo del presente año, la apoderada judicial expuso que lo pretendido por la accionante era revivir el debate jurídico que ya se ventiló en el proceso ordinario. En ese sentido indicó que: «[…] la acción de tutela presentada por la Superintendencia: (i) no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) se limita a una discusión meramente legal y (iii) no evidencia una mínima afectación — mucho menos una afectación desproporcionada— de los derechos fundamentales de la Superintendencia». Adujo que el tribunal no incurrió en el defecto sustantivo alegado, pues aplicó la normativa vigente y aplicable al caso, por lo cual no había lugar a la intervención del juez constitucional en el asunto.

En consecuencia, solicitó negar la solicitud de amparo. 7 Índice 10 de Samai. La notificación se realizó en los siguientes correos electrónicos: scs04sb01tadmincdm@notificacionesrj.gov.co; scs04sb02tadmincdm@notificacionesrj.gov.co; scs04sb04tadmincdm@notificacionesrj.gov.co; rmemorialesposec04tadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co; scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co. 8 Índice 10 de Samai.

La notificación se realizó al siguiente correo electrónico: notificaciones.judiciales@comfenalcoantioquia.com. 9 Índice 10 de Samai. La notificación fue realizada en el buzón web: admin41bt@cendoj.ramajudicial.gov.co. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.6.2.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Mediante informe rendido el 4 de mazo de 2024, el magistrado ponente de la decisión enjuiciada manifestó que, (i) la controversia no versa sobre un asunto constitucional, sino uno meramente legal, pues la accionante presenta razones de derecho para debatir la sentencia que le fue desfavorable, lo cual no constituye una vulneración al debido proceso;

(ii) no existe una clara, marcada e indiscutible discusión o debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, pues lo que se busca es rebatir las razones por las cuales se determinó que los actos demandados dentro del antes citado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se ajustan a la ley, y (iii) la actora busca una instancia adicional para reabrir debates meramente legales ya concluidos, pues no está de acuerdo con la decisión que le fue proferida en contra, pretendiendo que se ejecute una tercera instancia. De igual forma, puso de presente que no era de recibo que la parte actora invocara la existencia de un defecto sustantivo, pues la providencia acusada había sido proferida con fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios aplicables al caso concreto. 1.6.3.

Juzgado 41 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Por medio de memorial enviado el 4 de marzo del año en curso, la nominadora luego de hacer un recuento de las actuaciones más relevantes sucedidas en el medio de control sostuvo que no se vulneró derecho fundamental alguno, por lo que solicitó que fuera desestimada la acción constitucional. 1.7.

Fallo impugnado El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en sentencia del 8 de abril de 2024, negó el amparo solicitado luego de revisar el contenido del fallo enjuiciado, frente a lo cual concluyó que los argumentos alegados por la parte demandante en el escrito de tutela demostraban su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió. Así las cosas, indicó que no hubo vulneración del derecho fundamental invocado, por cuanto no se evidenció en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituyera una vía de hecho por defecto sustantivo que ameritara la intervención del juez de tutela.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1.8. Impugnación Con escrito radicado a través de la ventanilla virtual de la Corporación el 22 de mayo de 202410, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. La accionante reiteró exactamente los mismos argumentos expuestos en el libelo introductorio en lo referente a la indebida aplicación normativa, ya que, a su juicio, como ya fue referido, la autoridad judicial accionada se equivocó en el marco legal aplicable a la orden de toma de posesión, su alcance y el sujeto obligado al pago de la sanción impuesta.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por la Superintendencia Nacional de Salud contra la sentencia del 8 de abril de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 del 12 de marzo de 2019. 2.2.

Problema jurídico Le corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 8 de abril de 2024 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A vulneró la garantía fundamental de la Superintendencia Nacional de Salud al interior de la providencia del 25 de enero de 2024? Para ello, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la 10 El fallo de primer grado fue notificado el 17 de mayo de 2024.

(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y si es procedente; (iii) el estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201211 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema12 y declaró su procedencia13.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 13 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».

Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que revocará la negativa para declarar la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202214. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal15 (Énfasis de la Sala). 14 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 15 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico16; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional17. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal18”.

En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales19”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto20, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.

Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal21. (Resaltado de la Sala) Tras analizar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.

Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para 16 Sentencia SU-103 de 2022. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-103 de 2022. 19 Sentencia SU-128 de 2021. 20 Sentencia SU-573 de 2019. 21 Ibid. Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.5. Caso concreto La Superintendencia Nacional de Salud adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en la sentencia del 25 de enero de 2024, en la que incurrió en un defecto sustantivo.

La parte actora relató que, hubo una indebida aplicación normativa, ya que, a su juicio, la autoridad judicial accionada se equivocó en el marco legal aplicable a la orden de toma de posesión, su alcance y el sujeto obligado al pago de la sanción impuesta. Revisado el expediente, se observa que desde el recurso de apelación presentado por la Supersalud, trajo a colación el argumento de que Comfenalco Antioquia no advirtió que la E.P.S. se constituyó como una unidad de negocio o función autorizada de o para la persona jurídica denominada Caja de Compensación Familiar de Antioquia, identificada con número de identificación tributaria 890.900.842-6.

Al respecto, manifestó que Comfenalco Antioquia tuvo la posibilidad de constituir una persona jurídica diferente de sí mismo para la prestación de servicios de salud y aseguramiento, sin embargo, decidió hacerlo con la persona jurídica de la E.P.S. ya existente. Por ende, la parte actora en dicha instancia explicó que no era aceptable el argumento expuesto por el a quo de que el decaimiento del acto administrativo se daba por la pérdida de uno de sus fundamentos de hecho, pues no era cierto que la obligación no fuera clara porque Comfenalco Antioquia hubiere dejado de existir.

Así las cosas, en el fallo de segunda instancia, el tribunal inició por analizar si se configuraba la excepción de falta de título, para lo cual verificó si Comfenalco E.P.S. era responsable del pago de la sanción impuesta a Comfenalco Antioquia. Así, estudió los hechos sucedidos respecto de cada una de las partes y recordó que todos los actos emanados de la administración en los cuales se establezcan sumas de dinero a favor de la Nación pueden convertirse en títulos ejecutivos, siempre que se encuentren debidamente ejecutoriados.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En ese orden recordó que, el título ejecutivo objeto del proceso coactivo debía tener una obligación clara, expresa y exigible, las cuales se cumplen cuando: «[L]a obligación es expresa cuando se encuentra especificada en el título ejecutivo en cuanto impone una conducta de dar, hacer o no hacer; es clara cuando los elementos de la obligación (acreedor, deudor, vínculo jurídico y la prestación u objeto están determinados en el título ejecutivo o pueden inferirse); y es exigible cuando la obligación no está sujeta al cumplimiento de un plazo o condición y cuando no ha prescrito el derecho».

Conociendo lo anterior, el tribunal señaló que la obligación pretendida por la Supersalud no era clara por cuanto uno de los elementos para ese efecto no se encontraba, pues el deudor no existía al estar liquidado. Al respecto, indicó que: […] la Resolución No. 10952 del 28 de noviembre de 2018, con la cual se resolvió el recurso de apelación se emitió y notificó cuando ya los referidos programas se encontraban liquidados, no siendo posible iniciar ningún proceso de cobro coactivo frente a los mismos, conforme a las determinaciones efectuadas en los procesos liquidatorios, por falta de legitimación en la causa por pasiva. […] Además, de lo anterior, específicamente en el acto de liquidación de la EPS-C se estableció que: (i) como consecuencia de la terminación de la existencia legal del programa no existirá subrogación legal sustitución o sucesión procesal mandato con representación patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos en los procesos en los cuales sea demandado, y (ii) la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia no podrá ser ejecutada por obligaciones del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo Liquidado.

Aunado a ello, aludió a que desde que se dictaron los actos administrativos que ordenaron la intervención de la Supersalud, la entidad estableció la imposibilidad de iniciar procesos de cobro coactivo contra ambos programas, siendo claro que con la interposición del proceso estaba desconociendo la orden impartida por ella misma. Frente al argumento de la Supersalud de que Comfenalco Antioquia y Comfenalco E.P.S. compartían el mismo número de identificación tributaria y por ello se podía perseguir el cobro de la obligación, la autoridad judicial accionada mencionó que: Al respecto, para la Sala no le asiste razón a la demandada apelante, pues fue ella misma quien trazó los lineamientos para la liquidación de los citados programas, determinando la imposibilidad de iniciar procesos de cobro coactivo en su contra por falta de legitimación en la causa por pasiva, lo cual no puede ser desconocido ahora, máxime que los mismos se encuentran liquidados, cesando su existencia legal.

Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Igualmente, se comparte el argumento del a quo relativo a que fue la EPS quien incurrió en la conducta tipificada que dio lugar a la sanción, y que tenía relación con la prestación del servicio de salud, no con las asignaciones propias de las Cajas de Compensación; esto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 21 de 19822 y los artículos 155 y 177 de la Ley 100 de 19933, de manera que se trata de dos actores diferentes que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social, cosa distinta es que por virtud del literal b) del artículo 181 de la Ley 100 de 19934, las Cajas de Compensación Familiar podían ser autorizadas como EPS por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 180 ibidem […].

Así las cosas, la autoridad demandada expuso que, de acuerdo con la normativa, Comfenalco Antioquia y Comfenalco E.P.S. tenían independencia financiera y administrativa, motivo por el cual el proceso liquidatario se adelantó contra una de ellas y no la totalidad de la entidad. Por ende, no se podía concluir una solidaridad, subsidiariedad y/o sucesión procesal a cargo de las mencionadas.

En lo que respecta al precedente judicial22 argumentado en la demanda ordinaria y reiterado en el escrito tutelar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A sostuvo que, no era aplicable al caso «[…] por tratarse de situaciones fácticas y jurídicas diferentes al del caso que se revisa, pues el proceso 2018- 00397 se trató de la revisión de legalidad de los actos administrativos que liquidaron oficialmente la tasa de vigilancia del año 2012, y en este asunto se analiza la excepción de falta de título presentada contra el mandamiento pago proferido con ocasión de una sanción impuesta a la EPS».

En consecuencia, se observa que la parte actora se encuentra insistiendo en los mismos argumentos que ya fueron estudiados en la instancia correspondiente, lo que permite concluir que busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Por ello, no es de recibo que la parte demandante pretenda que el juez de tutela haga un nuevo estudio de manera integral respecto de las pretensiones presentadas en el medio de control, pues ello escapa de su órbita y, por el contrario, se entromete en la del juez ordinario, quien es el llamado a hacer el estudio y análisis crítico del caso en concreto.

Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 22 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, M.P. Mercy Cecilia Moreno, Sentencia 03.12.21, Rad. 2018-00397.

Por las razones expuestas, se revocará la sentencia objeto de impugnación, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción tutelar, toda vez que no se satisface el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: REVOCAR la sentencia del 8 de abril de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que negó la acción de tutela, para en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del mecanismo interpuesto por la Superintendencia Nacional de Salud.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-00878-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.