Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 DEMANDADO: Dubis Isabel Ditta Altamar Tema: Lesividad.
Compatibilidad entre pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación. Traslado docente nacionalizado. Desarrollo de facultades establecidas en el artículo 323 del CGP. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el ocho (8) de abril de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), instauró demanda en contra de la señora DUBIS ISABEL DITTA ALTAMAR en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES2 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: N° 001350 del 12 de marzo de 2003, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la demandada;
N°31466 del 27 de junio de 2007 y N°45929 del 5 de diciembre de 2017, que reliquidaron la mentada prestación reconocida. 1 En adelante UGPP. 2 Folio 2. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas sin tener derecho.
HECHOS 3 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la demandada nació el 25 de octubre de 1951 y durante su vida laboral tuvo distintas vinculaciones laborales por diferentes periodos de tiempo, entre las cuales se encuentran las siguientes: • En calidad de docente nacional a favor del departamento del Atlántico entre 1° de agosto de 1972 y el 31 de enero de 1978 y desde el 18 de abril de 1997 hasta el 10 de diciembre de 2016. • En calidad de docente nacionalizada con el departamento de Norte de Santander entre el 22 de marzo de 1979 y el 21 de abril de 1997. • En calidad de docente nacional a favor del departamento del Atlántico entre el 18 de abril de 1997 al 10 de diciembre de 2016.
Que mediante la Resolución N°28936 del 8 de octubre de 2002, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) negó el reconocimiento de pensión gracia. Posteriormente, en Resolución N°1350 del 12 de marzo de 2003, le fue concedida la prestación en una cuantía de $1.124.738, efectiva a partir del 21 de octubre de 2001, con el 75% de la asignación básica devengada en el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus.
Que, en cumplimiento al fallo de tutela del 17 de mayo de 2006, emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, CAJANAL profirió la Resolución N°31466 del 27 de junio de 2007, por medio de la cual reliquidó la pensión aumentando la cuantía en $1.265.318, misma que adicionalmente en Resolución N° 45929 del 5 de diciembre de 2017 fue nuevamente reliquidada en una suma de $1.265.942 con efectos fiscales a partir del 30 de enero de 2014, por prescripción trienal.
Que, de conformidad con el certificado N°201880013455502 del Ministerio de Educación Nacional de 9 de octubre de 2018, allegado con ocasión al auto de pruebas de 17 de abril de 2018, el tiempo de servicios prestados entre el 1° de mayo de 1974 al 30 de enero de 1978 fue de carácter nacional, motivo por el cual a través de la Resolución N°24265 del 17 de abril de 2018, la UGPP determinó los mayores valores recibidos por la señora Ditta Altamar por concepto de mesadas pensionales pagadas en exceso con cargo a los recursos del Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 3 Folios 3 a 4.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 11 de septiembre de 20194 y notificada a la señora Dubis Isabel Dita Altamar5, ello con solicitud de medida cautelar negada según auto del 18 de agosto de 2021, decisión confirmada en el auto del 23 de septiembre de la misma anualidad que resolvió el recurso de reposición. Por su parte, la demandada presentó memorial de contestación6, en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda en el sentido de precisar que cumplió con los requisitos para el reconocimiento de pensión gracia al haber laborado por aproximadamente 28 años, tiempo que en su mayoría fue mediante vinculación territorial.
No propuso excepciones. En audiencia inicial del 22 de octubre de 20217, el tribunal fijó el litigio del proceso, ordenó incorporar las pruebas documentales allegadas al plenario con la demanda y la contestación, decretó otras solicitadas por la parte demandante, así como de oficio consideró requerir a la Secretaría de Educación del Atlántico para que indicara el tipo de vinculación que tuvo la demandada, así como las plazas en las que fue nombrada.
Posteriormente, en auto del 23 de marzo de 20228, ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Atlántico, dictó sentencia el 8 de abril de 2022, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante, luego de determinar que la señora Dubis Ditta cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, al haberse desempeñado en calidad de docente territorial por más de 20 años de servicios.
Como sustento de lo anterior y del análisis probatorio de los documentos allegados al plenario, señaló que entre el 1° de mayo de 1974 y el 31 de enero de 1978, la docente fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que este tiempo de carácter nacional no pudo ser contabilizado para el reconocimiento de la prestación. Sin embargo, se desempeñó como docente territorial vinculada al departamento de Santander entre el 1979 a 1997 y a partir de esta fecha hasta el 2016, en la Institución Educativa Técnica Simón Bolívar del municipio de Puerto Colombia, nombrada por el gobernador del departamento de Atlántico, es decir, que cumplió 4 Folios 230 a 231. 5 Folio 246. 6 Folios 250 a 256. 7 Folios 284 a 287. 8 Folio 321. 9 Folios 341 a 346.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) con el requisito por haber sido vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cumpliendo con el presupuesto del artículo 1° de la Ley 91 de 1989. En ese sentido, expuso que los cargos de violación propuestos por la entidad demandante no tenían vocación de prosperar y por ello, se abstuvo de resolver los medios exceptivos, según lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 280 del CGP.
Igualmente, no emitió pronunciamiento sobre los presuntos perjuicios que adujo la demandada se le habrían ocasionado en el curso del presente proceso al ser propios de la demanda de reconvención que no presentó y dado que, en todo caso, no aportó pruebas que respaldaran sus pretensiones. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante10 solicita revocar la sentencia recurrida, para que en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda.
Señala que, aunque la demandada debía cumplir de manera concurrente y con anterioridad al 29 de diciembre de 1989, los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, no logró acreditar el cumplimiento de los 20 años de servicios para tal fecha ni tampoco con posterioridad a ella y además contaba con poco más de 38 años para la época de corte.
Que los tiempos de servicio prestados en favor del Departamento del Atlántico desde el 1 de agosto de 1972 hasta el 31 de enero de 1978 y desde el 18 de abril de 1997 hasta el 10 de diciembre de 2016, no son computables para efectos de la pensión gracia, pues el tipo de vinculación que ostentó era como docente nacional, hecho que reconoció el a quo en su decisión. Que, si en gracia de discusión, se admitiera que la demandada no está excluida del beneficio de pensión gracia por contar con otros tiempos del orden nacionalizado o territorial, a saber, los tiempos que prestó en el Departamento del Norte de Santander desde el 22 de marzo de 1979 al 21 de abril de 1997, estos resultan insuficientes para completar los 20 años de servicio que consagra la normativa sobre este tema pues tan solo suman 18 años y 25 días, adicional al hecho que se tratan de tiempos prestados por fuera del límite temporal que impuso la Ley 91 de 1989 (a 29 de diciembre de 1989 contaba solo con 10 años, 9 meses y 7 días de servicio).
De igual manera, adujo que como quiera que la señora Dubbis Isabel Ditta prestó tiempo de servicio como docente nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante la Resolución N°0819 del 5 de septiembre de 2008, le reconoció una pensión de jubilación, situación que la excluye del beneficio de hacerse merecedora de la pensión gracia. En su interpretación la prohibición establecida en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 10 Folios 356 a 364.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) está referida a recibir, en cualquier momento, recompensas de carácter nacional tanto en el pasado como en el presente. Finalmente, dispuso que la decisión del a quo desconoció la sentencia C-489 de 2000 que estableció que la totalidad de los requisitos establecidos por la Ley 114 de 1913 se debían cumplir con anterioridad al 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1981, siendo su obligación obedecerlo al constituir verdadera fuente formal y principal del derecho.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Una vez admitido el recurso de apelación11, la parte demandada dentro del término de ejecutoria de dicha decisión, según lo dispuso el auto del 28 de febrero de 2023, allegó alegatos de conclusión solicitando se desestimen las pretensiones contenidas en el recurso de apelación, al considerar que la sentencia proferida el 8 de abril de 2020, satisface los postulados constitucionales y legales y se ajusta a la jurisprudencia del consejo de estado en materia de pensión gracia. Igualmente, solicitó se condene en costas en segunda instancia a la parte demandante, en la medida en que, conforme el ordinal 3 del artículo 365 del Código General del Proceso, resultó vencida en el proceso y las costas se causaron por la actuación procesal de su contraparte a través de apoderado.
La parte demandante durante esta etapa guardó silencio. Adicionalmente, al no haberse practicado pruebas de segunda instancia, conforme al numeral 5° de esta misma normativa, no se corrió traslado para alegar de conclusión.12 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador Tercero Delegado ante esta corporación no rindió concepto.13 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si alguno de los períodos de labor de la demandada como docente oficial, lo fueron bajo una vinculación del orden nacional que no puedan ser tenidos en cuenta para consolidar la pensión gracia. En caso de resultar procedente su cómputo, se tendrá que 11 Folio 381.
En dicha providencia se indicó que, en la medida en que no se había solicitado la practica pruebas de segunda instancia, conforme al numeral 5° de esta misma normativa, no se correría traslado para alegar de conclusión, sino que las partes podrían emitir sus pronunciamientos hasta la ejecutoria del auto que admitió el recurso. 12 Ver constancia secretarial a folio 400, C2. 13 Indice 11.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) establecer si es procedente el reintegro a favor de la UGPP de las sumas de dinero percibidas por la accionada por tal concepto. Cuestión previa ➢ Apelación del auto que decretó la suspensión provisional (Proceso N° Interno: 2481-2022) Observa la Subsección que el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la providencia del 18 de agosto de 202114denegó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones N°001350 del 12 de marzo de 2003, N° 31466 del 27 de junio de 2007 y N° 045929 del 5 de diciembre de 2017, por medio de las cuales se reconoció el pago de la pensión gracia y se ordenó la reliquidación de la misma.
Esta decisión obedeció a la solicitud de medida cautelar presentada por la libelista (ver fl. 15), la cual se sustentó con base en los mismos argumentos del escrito introductor, frente a la que la entonces demandada guardó silencio. Contra la anterior decisión interlocutoria, la UGPP interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (obrante de folios 262 a 264, ídem), básicamente con el mismo fundamento de la impugnación de la sentencia ya referido.
Este asunto se encuentra al despacho del suscrito magistrado ponente para decidir, el cual corresponde al radicado N° 08001-23-33-000-2019-00339-01, con número interno 2481-2022. Así, en atención a lo dispuesto en el artículo 323 del Código General del Proceso, según el cual «[…] en caso de apelación de la sentencia, el superior decidirá en ésta todas las apelaciones contra autos que estuvieren pendientes, cuando fuere posible […]»; el objeto de dicha actuación se agotará conjuntamente con la expedición de la sentencia en desarrollo, esto aunado a la necesidad de aplicar los principios adjetivos de economía y celeridad procesal.
Bajo ese entendido, la Sala estima que en el sub examine se debe ordenar a la Secretaría la eliminación del registro del proceso con radicación interna N°2481- 2022 y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que: 14 Folios 258 a 260.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»15. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio». 15 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199716 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201817 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la 17 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,18 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 18 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en el que obra como demandante la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano y como entidad demandada la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto En primer lugar, es destacable el hecho de que, para definir el presente litigio, torna necesario verificar, además de la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que la entidad accionante asegura que es de carácter nacional, el cumplimiento de los preceptos consagrados en la normativa aplicable, previstos para consolidar el derecho a la pensión gracia. En ese sentido, a continuación, y con el propósito de resolver los cuestionamientos formulados, procederá al análisis sustancial del asunto, según las inconformidades del apelante único.
Acerca del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia antes del 31 de diciembre de 1989 Considera la Sala que el cuestionamiento traído por la recurrente según el cual, la consolidación del estatus pensional para el reconocimiento de la pensión gracia debía adquirirse con anterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989, carece de cualquier asidero, pues esta Corporación en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2021, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) a través de la cual unificó jurisprudencia, precisó la regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación en los siguientes términos: «[…] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» En ese sentido, contrario a lo que señaló la UGPP el a quo no desconoció el alcance de la Sentencia C-489 de 2000 ya que, a partir de las apreciaciones efectuadas en la mencionada decisión, «[ ] [esta nunca] dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; [cualquier] conclusión [en ese sentido] […] resulta[ría] contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares».
Por ende, el único límite temporal que se impuso residía en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; protegiéndose el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. Así pues, el hecho que la señora Dubis Isabel Ditta Altamar haya cumplido los 50 años de edad en el 2001 no resulta un argumento plausible para considerar que no podía acceder a la pensión gracia, pues queda claro que el cumplimiento de los requisitos podía darse con posterioridad al 29 de diciembre de 1989.
Compatibilidad de la pensión ordinaria de jubilación con la pensión gracia En cuanto a la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión de jubilación, el ordinal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispuso: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación.» Al respecto, se considera necesario precisar que el Consejo de Estado19 ha mantenido una postura jurídica frente al tema en discusión, básicamente 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 21 de octubre de 2013, expediente: 1573-2011, magistrado ponente: Gerardo Arenas Monsalve Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) asegurando que es procedente la aludida compatibilidad pensional bajo el siguiente planteamiento: «[…] Compatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de vejez.
La pensión gracia tiene un régimen exclusivo que no pende de la afiliación a la Caja de Previsión ni a la regulación de aportes, dado que las normas que la crearon pretendían compensar de alguna manera a los docentes que se encontraban en una situación desventajosa en relación con el salario que percibían, por lo tanto, quienes son beneficiarios de ésta prestación deben sujetarse al cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913.
El reconocimiento de la pensión de vejez por el contrario, depende de los aportes que se efectúen a lo largo de la vida laboral y viene a constituir el sustento económico de las personas que por razón de la edad ya deben retirarse de la prestación del servicio. De lo anterior, es dable concluir que la pensión de vejez tiene su origen en una relación laboral y está condicionada a los aportes que el afiliado haga a la seguridad social, por el contrario, la pensión gracia por tratarse de un régimen especial no necesita de la afiliación. […] Dicha disposición [numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989] es el soporte legal para que un trabajador goce tanto de la pensión de jubilación como de la pensión gracia simultáneamente, beneficio que se causa en razón a que las dos prestaciones tienen regímenes diferentes y por ende, su reconocimiento no se contrapone al mandato constitucional referido a la prohibición de percibir dos asignaciones del tesoro público.
Lo anterior implica que el régimen pensional de los docentes en este aspecto reconoce que no hay prohibición para percibir pensión ordinaria juntamente con la pensión gracia, como le acontece a los demás servidores públicos en virtud del mandato consagrado en el Decreto 3135 de 1968, es decir, no existe fundamento legal que permita concluir que exista incompatibilidad entre estas dos prestaciones. […]» Quiere decir lo anterior que, a diferencia de lo interpretado por la UGPP en el recurso de apelación, la pensión gracia sí es compatible con la pensión de jubilación por expresa disposición legal, toda vez que provienen de una causa jurídica disímil, están destinadas a cubrir un riesgo diferente y son pagadas por distintas entidades.
En este sentido, el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Dubis Isabel no resultaba incompatible con la de jubilación que ya tenía reconocida, puesto que ninguna disposición impide el goce de ambas prestaciones. Definido lo anterior, pasa la Corporación a definir si la señora cumplió con los requisitos exigidos en la ley para acceder a la pensión de vejez que hoy pretende dejar sin efectos la UGPP, especialmente los relativos a acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980 y, por tanto, mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante 20 años.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) Exigencias normativas para consolidar el derecho a la pensión gracia Frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Dubis Isabel Ditta nació el 25 de octubre de 195120, de modo que cumplió los 50 años el 25 de octubre de 2001.
En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento.
Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la demandada como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia) - los cuales se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad- según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que la señora Ditta prestó sus servicios en condición de docente, así: a) Periodo I: 1° de agosto de 1972 al 30 de mayo de 1974 Se observa que el Gobernador del departamento del Atlántico, en uso de sus facultades legales, mediante Resolución N° 00479 de 18 de julio de 197221, nombró a la señora Dubis Isabel Ditta como maestra de escuela primaria.
Veamos: 20 De conformidad con el registro civil de nacimiento y la copia de la cédula de ciudadanía obrantes a folio 89 a 90. 21 Folios 22 a 29 obrantes en el CD que reposa en la página 309 del expediente. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) Según certificación expedida por la subsecretaria administrativa de educación departamental del Atlántico22 se establece expresamente que la accionada fue «[…] nombrada en el cargo de maestra de escuela primera.
Mediante Decreto No. 0479 del 18/07/72, emanado por la Gobernación del Atlco» y posesionada el 1° de agosto de 197223. El 30 de mayo de 1974, el gobernador encargado y el secretario de educación del departamento del Atlántico, a través de la Resolución Nº0241, aceptó la renuncia de la señora Dubis Isabel Ditta24; circunstancia que se ratifica del formato expedido por la hoja de control de personal del departamento del Atlántico obrante a folio 128 del expediente y del formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 4 de mayo de 2017 por la secretaría de educación del mencionado ente territorial25.
Como se aprecia de lo anterior, tanto el nombramiento como la aceptación de la renuncia de la actora, en este caso, tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del Atlántico, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial del orden departamental, toda vez que, no solo el nombramiento se efectuó por decisión autónoma y directa del jefe de la administración seccional y representante legal del departamento sino también la aceptación de la renuncia a la misma plaza, sin que además se advierta intervención o delegación del Ministerio de Educación, de donde resulta evidente que el ejercicio del cargo estaba llamado a prestarse dentro de la planta interna de personal de la propia entidad.
Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es 22 Páginas 61 a 62 del CD adosado a folio 234. 23 Se ratifica dicha data con la que consta en el Formato Único Para la Expedición de Historia Laboral obrante en la página 134 del CD a folio 234. 24 Página 188 del CD que reposa a folio 309. 25 Folios 189 a 190, ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Por lo tanto, al observar que la primera vinculación de la accionada tuvo lugar a partir del 1° de agosto de 1972, esto es, antes del 1º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue una entidad territorial (puntualmente el departamento del Atlántico), resulta acertado asegurar que el período en mención- 1° de agosto de 1972 al 30 de mayo de 1974 (1 año, 9 meses y 29 días), debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia. b) Periodo II: 1 de mayo de 1974 a 31 de enero de 1978 Sobre el particular, si bien no se encuentra en el proceso la copia del acto administrativo de nombramiento de la demandante como maestra oficial desde la aludida fecha, lo cierto es que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica.
Obra en el expediente certificación expedida por el rector de la Escuela Normal Superior La Hacienda26 en la que se indicó explícitamente que la accionada fue «[…] nombrada por Resolución N 2576 de abril 18 de 1.974, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, como profesor de Enseñanza Primaria de Tiempo Completo/ Tomó posesión para el cargo en la Gobernación del Departamento del Atlántico el día 1 de mayo de 1974 / Según Resolución N7267 de mayo 31 de 1978 del Ministerio de Educación Nacional, le aceptan renuncia.» Igualmente, dentro del material probatorio allegado al plenario también se cuenta con certificaciones de tiempos laborales proferidas por el rector de la Normal Nacional de Varones Litoral Atlántico, plantel donde ejerció la docente por lo que se precisa que su nombramiento se dio en una plaza de una institución educativa 26 Folio 300.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) normalista del orden nacional como su propio nombre lo indica, por lo que estaría sometida a las normas que regulan el régimen salarial de los docentes nacionales. Ahora, si bien el derecho de la pensión gracia fue extendido a los normalistas en virtud del artículo 16 de la Ley 116 de 1928, el ordenamiento jurídico continuó exigiendo que los nombramientos de los mismos fueran territoriales o nacionalizados, de lo cual no obra prueba que denote alguna de estas dos calidades.
Además, del documento visible a folio 306 vuelto, pese a que no es legible en su totalidad, se logra observa que fue el Ministerio de Educación Nacional quien efectivamente expidió la Resolución N°7267 del 31 de mayo de 1978, a través de la cual se aceptó la renuncia de la accionada al cargo examinado y ello permite concluir inexorablemente que este fue su nominador dándole así la anotada calidad.
Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que, se reitera, dicha prestación fue concebida por el legislador para reconocerle a los docentes territoriales o nacionalizados un beneficio económico que equilibrara los ingresos de estos respecto de los docentes nacionales, lo anterior, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago de salarios y prestaciones de los educadores que laboraban en el magisterio. c) Periodo III: 22 de marzo de 1979 al 22 de abril de 1994- Continuidad por traslado 18 de abril de 1997 a 9 de diciembre de 1997 Es de anotar que, aunque la sentencia de primera instancia omitió resolver o emitir pronunciamiento sobre este periodo, lo cierto es que este fue objeto de debate dentro de la demanda y fue controvertido en el respectivo recurso de apelación- folio 360-; motivo por el cual al ser este un aspecto susceptible de modificar la suerte del Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) litigio se procederá a efectuar el análisis sobre el mismo.
Aunado a lo anterior, se observa que resulta procedente examinar el tipo de vinculación laboral que tuvo la demandante entre el 22 de marzo de 1979 al 22 de abril de 1994 en la medida que, existe un vínculo inescindible entre este extremo laboral y el que fue reconocido como territorial por el a quo que fue precisamente debatido en el recurso de alzada, como consecuencia de una situación administrativa, a saber, un proceso de traslado de personal docente.
Se advierte en primer lugar que conforme al acta de posesión emitida por la Secretaría de Educación municipal de Abrego efectivamente la demandante laboró como profesora «codepartamental» en el Colegio Integrado Nacionalizado Santa Barbara desde el 22 de marzo de 1979, en atención al nombramiento que fuere efectuado por la secretaría del departamento por medio de marconigrama.
Obra igualmente en el expediente el mencionado telegrama, en el cual se logra evidenciar que el jefe técnico de media comunicó el nombramiento efectuado por el Decreto 163 del 1 de marzo de 1979: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) Por otro lado, es de destacar que a través del Decreto N° 00085 del 24 de julio de 1997 el Gobernador del departamento de Santander aceptó la renuncia presentada por la señora Ditta Almar a partir del 22 de abril de 1997 al cargo de docente del municipio de Abrego.
De ese modo, aunque se cuentan con el acto de posesión y la comunicación del nombramiento, así como sendas certificaciones que ratifican los extremos laborados, entre ellos, los expedidos por el rector y la secretaria del Colegio Integrado Nacionalizado Santa Barbara del Abrego del 23 de julio de 199727, de ellas no es posible desentrañar la verdadera voluntad del nominador respecto del manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual pretendía someter a la docente oficial.
Por ello, resulta necesario acudir a los nombramientos posteriores, como antes se anunció en aras a establecer de forma conjunta cuál era la calidad que ostentó la accionada entre el 22 de marzo de 1979 al 9 de diciembre de 1997. En ese sentido, se observa que el gobernador del departamento de Atlántico, en uso de las facultades legales y reglamentarias, particularmente las conferidas por la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1704 de 1989, a través de la Resolución N°000730 de 1997, trasladó a la señora Dubis Isabel Ditta al Colegio Básico Simón Bolívar del municipio de Puerto Colombia, en atención a la solicitud elevada por la accionante ante la Junta Departamental de Educación (JUDE). 27 Folio 301 expediente físico.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) Cabe precisar que el artículo 4 del Decreto 1706 de 198928, modificado por el Decreto N°1910 de 1991, estableció en favor del alcalde nominador la facultad de «[…] autorizar [por conveniencia del servicio] [el] traslado de […] docente[s] nacionalizado[s] a un municipio de diferentes departamento, intendencia o comisaría».
Dicha función fue regulada bajo la figura de traslado- nombramiento y por efectos del parágrafo del mismo artículo implica la «desvinculación del docente del cargo anterior, sin solución de continuidad» desde el momento mismo de la posesión en el nuevo cargo vacante. Emerge con claridad para la Sala, que resulta contrario a la ley que la UGPP considere que el periodo prestado entre el 18 de abril de 1997 al 10 de diciembre fue 2016, fue de carácter nacional; habida cuenta que por tratarse de un traslado - nombramiento, tal como lo dispuso el Decreto N°1706 de 1989, en ningún momento operó la solución de continuidad, máxime si se tiene en cuenta que según la certificación obrante a folio 189 del expediente y del formato único para la expedición de certificado laboral expedido el 28 de mayo de 200729, el tipo de vinculación durante la prestación del servicio docente desarrollada entre el 22 de marzo de 1979 en adelante fue nacionalizada.
Para mayor ilustración se coloca en evidencia las mencionadas documentales: 28 «Por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones» 29 Folio 176 vuelto. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) Sumado a lo anterior, debe ponerse de presente que el secretario de educación del departamento de Atlántico a través de la Resolución N°02269 de 2016, retiró del servicio a la educadora Dubis Isabel Ditta Altamar en la medida que cumplió la edad estipulada por ley para el retiro forzoso.
Así pues, cabe resaltar que el acto administrativo en comento es claro en su epígrafe30 al definir el propósito que se quiere materializar con la norma y el destinatario de las disposiciones contenidas en el texto del documento normativo expedido, a saber, «por medio del cual se retira del servicio público educativo a un (a) educadora (a) vinculado (a) en la planta de personal docente y directivo docente de la secretaria de educación del departamento del Atlántico, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones SGP, por haber cumplido la edad de 65 años»; aspecto que indudablemente permite concluir que la plaza era nacionalizada.
Finalmente, se logra evidenciar que la propia parte demandante en su recurso de apelación aceptó que «[…] si en gracia discusión se admitiera que la demanda no está excluida del beneficio de pensión gracia por contar con otros tiempos de servicios del orden nacionalizado o territorial, esto es, los tiempos que prestó en el Departamento del Norte de Santander desde el 22 de marzo de 1979 hasta el 21 de abril de 1997 […] estuvo vinculada como docente NACIONALIZADO». 30 Según el artículo 2.1.2.1.16. del Decreto 1081 de 2015, dicho elemento “[c]onstituye el título del decreto o resolución. Sirve para indicar brevemente una idea del contenido o tema.” Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) Por ello, se puede concluir que el período comprendido desde el 22 de marzo de 1979 al 22 de abril de 1994 y desde el 18 de abril de 1997 al 9 de diciembre de 1997 -continuidad por traslado-, debe ser catalogado como una vinculación nacionalizada y, por consiguiente, era computable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Con base en el referido recuento probatorio, se estima que los tiempos de labor oficial de la señora Ditta Altamar en plazas como docente territorial y nacionalizada, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA TIPO DE PLAZA 01/08/1972 30/05/1974 1 9 29 Decreto N°0479 de 1972 Departamento de Atlántico Territorial 22/03/1979 22/04/1997 18 1 0 Decreto N°163 de 1979 Departamento Norte de Santander Nacionalizada 18/04/1997 09/12/2016 19 7 21 Resolución N°000730 de 1997 Departamento de Atlántico Nacionalizada TOTAL 38 17 50 TOTAL TIEMPO DE SERVICIO 39 AÑOS, 6 MES Y 20 DÍAS Entonces, sumados todos los tiempos se obtiene un total de 39 años, 7 meses y 20 días (territoriales y nacionalizados), superando así el requisito exigido en la Ley 114 de 1913.
Así las cosas, la demandada tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia reconocida por la entidad demandante mediante las Resoluciones N° 001350 del 12 de marzo de 2003, N°31466 del 27 de junio de 2007 y N°45929 del 5 de diciembre de 2017, toda vez que cumplía con los presupuestos necesarios para su asignación, son legales y deben permanecer en el ordenamiento jurídico.
En tal sentido, acierta el tribunal de primera instancia al denegar las pretensiones de la demanda porque quedó debidamente probado que la señora Dubis Isabel Ditta sí cumplió los requisitos exigidos en la ley para el reconocimiento pensional que se hizo a través de los actos administrativos demandados. Por tal motivo, se dispondrá a confirmar la sentencia impugnada del 8 de abril de 2022, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación y, en consecuencia, por sustracción de materia la Sala se abstendrá de efectuar un pronunciamiento sobre la apelación del auto que denegó la suspensión provisional de las Resoluciones N°001350 del 12 de marzo de 2003, N° 31466 del 27 de junio de 2007, N° 045929 del 5 de diciembre de 2017.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023) esta se causó, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los argumentos del recurso de apelación y de sus alegatos de conclusión que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte demandante manifestó planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: ABSTENERSE de efectuar pronunciamiento sobre la apelación del auto que denegó la suspensión que denegó la suspensión provisional de las Resoluciones N°001350 del 12 de marzo de 2003, N° 31466 del 27 de junio de 2007, N° 045929 del 5 de diciembre de 2017, por sustracción de materia.
SEGUNDO: Ordenar a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, cancelar el registro del expediente con radicación interna 2481-2022 (08001-23-33- 000-2019-00339-01), contentivo de la apelación contra el auto del 18 de agosto de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la cual se denegó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos cuestionados.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la entidad apelante según lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00339-02 (0727-2023)
QUINTO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Jamith Antonio Valencia Tello, portador de la tarjeta profesional N°128.870 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 5 de la plataforma SAMAI del expediente con radicación interna 2481-2022 (08001-23-33-000-2019-00339- 01).
SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente