Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Temas: Tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Mary Pachón Pachón en contra de la sentencia proferida el 19 de abril de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 Mary Pachón Pachón promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de: i) auto admisorio; ii) autos de trámite del 9 y 27 de noviembre de 2023; y iii) la providencia de primera instancia del 12 de diciembre de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2023-01363-00.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Es miembro de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, condición respecto de la que Arnulfo Cobo García promovió demanda de cumplimiento con el fin de obtener el acatamiento de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 1352 de 2013, en el sentido de realizar concurso público para la selección de los integrantes y miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 1 Visible en índice 2 de Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón admitió el conocimiento del asunto y ordenó notificar a la Asociación Colombiana de Juntas de Calificación de Invalidez – Coljuntas. iii) Mediante sentencia del 12 de diciembre de 2023, el tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al Ministerio del Trabajo dar cumplimiento a la norma invocada, dentro del término de 6 meses siguientes a la ejecutoria. iv) Una vez se enteró de la decisión, solicitó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio “y/o” de los autos de trámite del 9 y 27 de noviembre de 2023, al considerar que no había sido notificada en debida forma, pues, Coljuntas, a través de quien se surtió la notificación, no fue constituida para representar judicial o extrajudicialmente a sus integrantes, ni a los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez. iv) Su vinculación era procedente y necesaria con fundamento en lo dispuesto en los artículos 207, 208 y 209 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 133 numeral 8 del Código General del Proceso, lo cual no ocurrió, por lo que sus derechos fueron vulnerados. v) Impugnó el fallo de instancia y solicitó ser reconocida como tercera interviniente, sin embargo, en decisión del 24 de enero de 2024, el tribunal demandado manifestó que la decisión no era revocable ni modificable, y concedió la impugnación que contra la sentencia interpusieron Coljuntas y el Ministerio del Trabajo. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó amparar sus derechos fundamentales; y, en consecuencia, i) declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso de acción de cumplimiento con radicado 25000234100020230136300, a partir del auto admisorio; ii) reconocer a la demandante como tercera interesada o litisconsorte necesaria, y notificarle la demanda en debida forma.

En forma subsidiaria, peticionó ser reconocida como como tercera interesada o litisconsorte necesaria, y, conceder la impugnación que formuló contra el fallo del 12 de diciembre de 2023. 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A2, rindió informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la tutela o negar el amparo solicitado, en tanto, no se avizora vulneración de derechos fundamentales ya que en el trámite de acción de cumplimiento no se pretermitió ninguna etapa procesal, y las decisiones proferidas se ajustan a lo previsto en la Ley 393 de 1997 y en el artículo 285 del Código General del Proceso. 2 Visible en índice 5 de Samai. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón Explicó que con auto de 27 de noviembre de 2023, fue decidida la solicitud que la parte demandante había radicado para vincular a los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez, y, que, en proveido de 24 de enero de 2024, se decidieron las solicitudes de nulidad – entre ellas de la aquí demandante -, en el sentido de negarlas por cuanto el 12 de diciembre de 2023 ya se profirió sentencia y de acuerdo con lo previsto por el artículo 285 del Código General del Proceso esta no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció.

Agregó, que, se consideró procedente la vinculación de Coljuntas en la medida que fue llamada como vocera de los intereses generales del gremio, pero, no como representante de sus derechos subjetivos, pues no le fue solicitado poder de representación personal de los afiliados. Precisó que la solicitud de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional y por su parte no se configuró ninguna vía de hecho 1.2.2.

El Ministerio del Trabajo3 requirió la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo, en razón a que no le asiste legitimación en la causa por pasiva a la entidad por no ser la responsable de la afectación de derechos alegada. 1.2.3. Coljuntas4 afirmó que es procedente la protección de los derechos fundamentales en este caso, pues los actuales miembros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez - incluida la demandante – debieron ser vinculados al trámite de la acción de cumplimiento por tener interés en sus resultas.

Además de señalar que Coljuntas no tiene la facultad de representación judicial o extrajudicial de las Juntas Nacional ni de las regionales. 1.3 Sentencia de primera instancia5 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 19 de abril de 2024 declaró la improcedencia del amparo al no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 1.4.

Escrito de impugnación6 Mary Pachón Pachón interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, insistiendo en los argumentos expuestos en el escrito de tutela inicial, además de aclarar que se cumple el requisito de subsidiariedad, en tanto en la acción de cumplimiento cuestionada se profirió fallo de segunda instancia en la que se resolvió el recurso interpuesto contra el auto de primera instancia que resolvió de manera desfavorable la solicitud de nulidad presentada por su parte. 3 Visible en índice 11 de Samai. 4 Visible en índice 12 de Samai. 5 Visible en índice 18 de Samai. 6 Visible en índice 22 de Samai. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón 2.

Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) solución del caso concreto. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20007 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20198, esta Sala es competente para conocer las presentes impugnaciones contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado9 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.10 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo11 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como 7 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 8 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional12 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,13 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.14 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A vulneró los derechos fundamentales de Mary Pachón Pachon al no reconocerla como tercera interesada en el trámite de la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2023-01363-00 y resolver de manera desfavorable la solicitud de nulidad presentada por tal motivo? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado.

En el presente asunto, pese a que la parte actora no alega vía de hecho alguna en específico, el estudio se realizará desde la perspectiva del defecto procedimental, en la medida en que la inconformidad manifestada gira en torno a la presunta obligación que tenía la corporación judicial demandada de vincular a la demandante como tercera interesada en el trámite de la acción de cumplimiento cuestionada. 2.4.2.

Defecto procedimental. Tal como se afirma de los defectos sustantivo, fáctico y orgánico, el procedimental fue concebido por la Corte Constitucional desde la Sentencia T-231 de 1994 como causal de vía de hecho en una providencia judicial. Desde entonces, el defecto procedimental absoluto es entendido como aquél en el que el Juez Ordinario adelanta el asunto bajo una cuerda procesal equivocada u omite el curso de una etapa del trámite, en perjuicio del derecho al debido proceso.

A partir de la Sentencia T-1306 de 2001, empero, la Corte Constitucional consideró que este defecto no solo podía ser absoluto, sino presentarse por un exceso ritual manifiesto, producto de una indebida preferencia por las formas procesales en perjuicio del derecho al acceso a la administración de justicia, a la prevalencia del derecho sustancial y a la pretensión de corrección de las decisiones judiciales, en la consecución de la justicia material y la garantía de los derechos fundamentales.

La procedencia de este defecto, en todo caso, exige que el afectado haya alegado el yerro a través de la instancia ordinaria, de haber estado en la posibilidad de hacerlo; que la violación tenga una entidad suficiente para afectar la decisión; y, que lesione bienes ius fundamentales. 2.4.3. Caso concreto Mary Pachón Pachón acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales; y, en consecuencia, se declare la nulidad de todo lo actuado en el proceso de acción de cumplimiento con radicado 25000234100020230136300, a partir del auto admisorio y así reconocerla como tercera interesada en su condición de miembro de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

Al descender al caso concreto, se observa que, en la acción de cumplimiento de la referencia, con posterioridad, a que se profiriera la sentencia del 12 de diciembre de 2023, la aquí demandante presentó solicitud de nulidad, entre otros, la cual fue resuelta de manera desfavorable por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con providencia del 24 de enero de 2024, en los siguientes términos: «[…] De la sentencia transcrita se colige que la prohibición que tiene el juez de revocar o modificar su propia sentencia, no vulnera ninguna norma superior y, por el contrario, protege la seguridad jurídica y permite el ejercicio de los controles y recursos que la ley procesal establece, lo que no implica que la sentencia no pueda adolecer de errores 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón como consecuencia de la falibilidad humana, para los cuales el legislador estableció una serie de mecanismos.

Además, la autoridad competente para modificar la sentencia o emitir una nueva decisión puede ser incluso el mismo juez que la profirió, pero siempre que medie orden de otra autoridad judicial, como en el caso de que un juez, al desatar una acción de tutela, verifica que la decisión constituye una vía de hecho: la revoca y ordena al juez competente, que en su lugar dicte la sentencia correcta, y se restablezcan los derechos fundamentales violados, decisión vinculante para aquél, en caso de que ésta se encuentre ejecutoriada.

Con todo, cabe recordar que la Ley 393 de 1997, dada su naturaleza especial de protección de derechos objetivos, dispone en forma precisa cuáles son las personas a quienes se debe notificar el auto admisorio de la demanda, pues el artículo 5 de la citada ley establece que dicha acción se interpone: “contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.”.

Ahora bien, es posible que en aplicación de la ley o acto administrativo incumplido y cuya aplicación se ordena por la sentencia de acción de cumplimiento resulten afectados derechos subjetivos, pero con tal propósito están previstos en el ordenamiento jurídico las acciones judiciales de protección de derechos subjetivos (tutela, nulidad y restablecimiento del derecho, etc.), cuya salvaguarda no puede confundirse con el ámbito propio de la acción de cumplimiento.

En consonancia con lo expuesto, sí se justificó en su momento la vinculación de Coljuntas, en la medida en que esta fue llamada en tanto vocera de los intereses generales de los agremiados, pero no como personera de sus derechos subjetivos, pues en ningún momento se requirió a la misma poder de representación personal de los afiliados.

En este orden de ideas, pretender que se aplique al procedimiento de la Ley 393 de 1997 las figuras propias del Código General del Proceso, desnaturaliza el trámite de la acción de cumplimiento (que se restringe a la aplicación de la ley o acto administrativo incumplido) y se traslada a este medio de control el debate de derechos subjetivos, propio de otras acciones judiciales que han sido establecidas por la ley para el efecto.

Por las razones expuestas, el Despacho desestima las solicitudes de nulidad alegadas. […]» Ahora bien, el expediente de la acción de cumplimiento fue remitido ante el superior, en la medida en que tanto la sentencia como el proveído que resolvió frente a las solicitudes de nulidad fueron impugnados. De tal manera, para el momento en que se emitió fallo constitucional el 19 de abril de 2024, como no había pronunciamiento en el asunto acusado en segunda instancia, se declaró la improcedencia de la tutela por falta del requisito de subsidiariedad.

Sin embargo, con posterioridad, el Consejo de Estado, Sección Quinta profirió la sentencia del 25 de abril de 2024 con la que confirmó lo resuelto en primera instancia, esto es, otorgar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 6 del Decreto 1352 de 2013; y con auto del 6 de junio de 2024, en cuanto a la solicitud de nulidad presentada por Coljuntas, consideró: «[…] Conforme lo anterior, dicha parte deberá estarse a lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en auto de fecha 24 de enero de 2024. […]» 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón En este orden de ideas, superado el requisito de subsidiariedad, se encuentra mérito para pronunciarse de fondo sobre la inconformidad manifestada por la parte demandante, en consecuencia, sea lo primero señalar que, a juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada realizó una valoración probatoria acorde con los contornos particulares del asunto, la normatividad y la jurisprudencia aplicables para concluir que debía negarse la solicitud de nulidad presentada por la demandante, en la medida en que la sentencia de primera instancia no era revocable ni reformable por el juez que la pronunció, de tal manera, la decisión judicial cuestionada se sustentó en el estudio de las pruebas aportadas al proceso y con observancia del debido proceso.

Sumado a esto, resulta razonable concluir como lo hiciere la corporación judicial demandada en el auto del 24 de enero de 2024 que no es posible desconocer la naturaleza constitucional de la acción de cumplimiento y, en este contexto, su objeto y principios rectores, bajo los cuales debe tenerse presente que busca el efectivo cumplimiento de normas con fuerza material de ley y con observancia de los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad.

Es por lo anterior que el juez que adelanta una acción de cumplimiento debe evitar incurrir en excesos rituales manifiestos cuando el trámite adelantado garantiza el cumplimiento de su objetivo y un mínimo de garantías del derecho fundamental al debido proceso como ocurrió en el asunto atacado en sede de tutela al vincularse a Coljuntas no como representante de derecho subjetivo alguno, sino como vocera de los intereses generales de los agremiados.

De tal forma, se observa en la providencia judicial cuestionada se efectuó el estudio de la controversia planteada bajo el prisma de la normatividad aplicable y motivó de manera suficiente su decisión. Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en defecto procedimental, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia, aquella se apoyó en el material probatorio aportado al proceso ordinario y resolvió conforme a la normatividad adjetiva aplicable en el marco de una acción constitucional como lo es la de cumplimiento y su teleología. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01076-01 Demandante: Mary Pachón Pachón En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará el pronunciamiento de primera instancia en cuanto a declarar la improcedencia por falta del requisito de subsidiariedad para, en su lugar, negar el amparo invocado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 19 de abril de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Mary Pachón Pachón, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador