www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Tema: Acción de tutela contra providencia judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y cosa juzgada.
Modificación de valores ordenados en mandamiento de pago. Decisión: Se revoca la decisión de primera instancia que rechazó por improcedente la acción de tutela, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 18 de abril de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela.
II.
ANTECEDENTES El señor Ovidio Mahecha Aldana, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y cosa juzgada, presuntamente desconocidos con ocasión de la expedición de la providencia de 8 de septiembre de 2023, dentro del trámite del proceso ejecutivo con radicado 11001-33-35-022-2021-00284-01. 2.1.
Hechos El señor Ovidio Mahecha Aldana presentó demanda de nulidad y restablecimiento de derecho contra Colpensiones, para que se declarara la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la demandada realizó una incorrecta reliquidación de su pensión de vejez. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 En primera instancia, el Juzgado 22 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante sentencia del 8 de noviembre de 2016, ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión del accionante, de conformidad con lo siguiente: « […] Séptimo: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordena a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, reconocer y pagar al demandante señor OVIDIO MAHECHA ALDANA identificado con cédula de ciudadanía No. 19.357.079, la reliquidación de la pensión de vejez, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las leyes 33 y 62 de 1985, el decreto 1045 de 1978, equivalente al setenta y cinco 75% de la totalidad de los factores percibidos y certificados en el último año de servicios oficial, esto es (30 DE JUNIO DE 2014 AL 29 DE JUNIO DE 2015) conforme se manifestó en la parte motiva de esta decisión. Así mismo se dispone la indexación de las sumas de dinero que correspondan a las diferencias existentes entre lo ordenado en esta sentencia y lo pagado en cumplimiento de las resoluciones No. 273142 del 6 de septiembre de 2015 y 11883 del 18 de enero de 2016, a través de las cuales se reconoció la prestación pensional al actor omitiendo la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente sentencia. Octavo: Condenar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, a pagarle al demandante señor OVIDIO MAHECHA ALDANA identificado con cédula de ciudadanía No. 19.357.079, los factores ya reconocidos en el Decreto 1158 de 1994 (ASIGNACIÓN BÁSICA, GASTOS DE REPRESENTACIÓN, PRIMA TÉCNICA, PRIMA, HORAS EXTRAS O JORNADA NOCTURNA, BONIFICACIÓN POR SERVICIOS); más los factores que se ordena reconocer: (i) PRIMA DE NAVIDAD (ii) PRIMA DE VACACIONES (iii) PRIMA DE SERVICIOS, y (iv) PRIMA POR COORDINACIÓN, trayendo a valor presente los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al retiro del servicio (30 DE JUNIO DE 2014 AL 29 DE JUNIO DE 2015), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia, aclarándose que las primas percibidas de manera semestral o anual, deberán indexar de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, conforme a lo establecido en el artículo 187 inciso final de la ley 1437 de 2011 […]».
Apelada la decisión, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 9 de noviembre de 2017, modificó el fallo de primera instancia de la siguiente manera: «[…] Primero: Modifíquense los ordinales séptimo y noveno de la sentencia proferida por el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá el día 08 de noviembre de 2016, los cuales quedarán así:
SÉPTIMO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDÉNESE a la Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones, a reconocer y reliquidar la mesada pensional de jubilación al señor Ovidio Mahecha Aldana, desde el 1° de julio de 2015 (día siguiente a la fecha del retiro del servicio oficial), en cuantía del 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio, para este caso el periodo comprendido entre el 1° de julio de 2014 al 30 de junio de 2015 teniendo en cuenta además de los ya reconocidos en la Resolución No. GNR 11883 del 18 de enero de 2016 (lo cual deduce de la aplicación del decreto 1158 de 1994, como quedó establecido), es decir (i) la asignación básica, (ii) la bonificación por servicios prestados, lo correspondiente a una doceava parte (1/12) (iii) de las primas de navidad, (iv) servicios y (v) vacaciones.
OCTAVO: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 CONDÉNESE a la Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones, a pagar la diferencia resultante entre las mesadas pensionales efectivamente pagadas y la resultante de la reliquidación ordenada en el numeral anterior.
La diferencia resultante no cancelada, será objeto de indexación, en el cumplimiento a lo señalado en el artículo 187 del CPACA la indexación mencionada […]». El señor Ovidio Mahecha Aldana presentó demanda ejecutiva para obtener el pago total de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia referenciada, y, mediante auto del 1 de marzo de 2022, el Juzgado 22 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá libró mandamiento de pago por los valores solicitados por el demandante, esto es, $17.696.294 por concepto de retroactivo, $347.799, por concepto de indexación y $8.924.696 por concepto de intereses moratorios.
Dicha decisión fue modificada por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 19 de octubre de 2023, así: «[…]
SEGUNDO: SEGUIR adelante con la ejecución por las siguientes sumas y conceptos: i) Cuatrocientos ochenta y nueve mil ochocientos ochenta y siete pesos con ochenta y cuatro centavos ($489.887,84) moneda legal, por concepto de retroactivo indexado. ii) Un millón ciento cuarenta mil doscientos cincuenta y siete pesos con setenta y cuatro centavos ($1.140.257,74) moneda legal, por concepto de diferencia entre las mesadas causadas y canceladas con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia base de recaudo. iii) Seiscientos cincuenta y nueve mil ciento cincuenta y cinco pesos con sesenta y un centavos ($659.155,61) moneda legal, por concepto de intereses causados sobre el retroactivo pensional. iv) Un millón ocho mil cuatrocientos cincuenta y cinco pesos con ochenta y seis centavos ($1.008.455,86) moneda legal, por concepto de intereses de mora causados sobre las diferencias entre las mesadas causadas y pagadas con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia base de recaudo. v) Por las sumas de capital e intereses que se causen con posterioridad a la expedición de la presente providencia. En lo sucesivo, Colpensiones deberá pagar la mesada pensional del señor Ovidio Mahecha Aldana en los términos del acápite 12.1 de esta providencia. […]». 2.2.
Fundamento jurídico La parte accionante señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos al debido proceso, seguridad social y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y cosa juzgada, al desconocer que su pensión ya había sido debidamente debatida y concedida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se tuvo como prueba la certificación de INVÍAS, entidad en la que laboró, a través de la cual se reseñaron los factores que devengó, mismos que fueron reconocidos en la reliquidación ordenada y, por tanto, ya cobraron firmeza.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Así las cosas, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se determinó como debía realizarse la liquidación de la pensión con la inclusión del sueldo básico, las primas de vacaciones, servicio, navidad y bonificación por servicios prestados, los cuales debían aplicarse al último semestre del año 2014 y el promedio de los 5 factores del primer semestre del año 2015, mismos que fueron debidamente certificados en los periodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones emitido por el INVÍAS, el cual obró como plena prueba y no fue objetada por la demandada.
En ese orden de ideas, los factores referenciados debieron conservarse en la segunda instancia del proceso ejecutivo con las respectivas sumas sin que fueran objeto de modificación. Por ende, consideró que la autoridad judicial accionada desconoció el principio de cosa juzgada y quebrantó el principio de congruencia, por cuanto no se limitó a los razonamientos de la parte recurrente en escrito de apelación, sino que desconoció la sentencia configurada como título ejecutivo.
En conclusión, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca excluyó factores salariales que fueron ordenados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en las sentencias del 8 de noviembre de 2016 y 9 de noviembre de 2017, respectivamente, los cuales debió tener en cuenta al momento de resolver en segunda instancia el proceso ejecutivo. 2.3.
Pretensiones La parte accionante solicitó: «l. Se CONCEDA lo acción constitucional de amparo deprecado, y por ende concedo o TUTELAR los derechos fundamentales de mi poderdante relativos al DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD JURIDICA, COSA JUZGADA, CONFIANZA LEGÍTIMA Y BUENA FE consagrados en el preámbulo de la Carta Política de 1991. 2.
Ordenar a la SUBSECCIÓN E, SECCIÓN SEGUNDA y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, que modifique la sentencia del ejecutivo del de septiembre de 2023 y que realice la liquidación conforme al fallo emitido dentro del proceso ordinario de primera instancia del fecha 8 de noviembre de 2016 y segunda instancia del 9 de noviembre de 2017, los cuales no permiten modificación por servicios, prima de vacaciones prima de servicios y prima de navidad pagados del 3 de junio de 2014 al 29 de junio de 2015. 3.
Como consecuencia a lo anterior, proceda esa Corporación como JUECES DE TUTELA verificar que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA de fecha 8 de septiembre de 2023 vulneró los parámetros de la sentencia del proceso ordinario de primera instancia de fecha 8 de noviembre de 2016 y segunda instancia del 9 de noviembre de 2017».
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante auto del 14 de marzo de 2024, en el que ordenó notificar como accionados a los magistrados de la Subsección E de la Sección Tercera del Consejo de Estado y como terceros interesados al Juzgado 22 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. 2.4.1.
La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES-, solicitó rechazar por improcedente la presente acción de tutela y manifestó que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca surtió un debido proceso y profirió la sentencia objeto de reproche con un valor racional de los medios aportados y con fundamento en las normas sustanciales y adjetivas que rigen la causa litigiosa.
En ese orden de ideas, decidir de fondo las pretensiones del accionante y acceder a las mismas significa invadir la órbita del juez ordinario y excede las competencias del juez constitucional, por cuanto no se probó la vulneración de los derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable. 2.4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por conducto del magistrado ponente de la decisión objeto de reproche, solicitó rechazar por improcedente el amparo solicitado por el accionante al considerar que el asunto objeto de estudio carece de relevancia constitucional.
Asimismo, manifestó que la providencia objeto de reproche resolvió el recurso de apelación presentado por la entidad ejecutada que indicó que mediante acto administrativo 241234 del 9 de noviembre de 2020 dio cumplimiento a los fallos que constituyeron el título ejecutivo a través de los cuales se reconoció y ordenó la reliquidación de la pensión del accionante.
En ese orden de ideas, le correspondía realizar la liquidación de los valores adeudados para poder determinar si se había configurado la excepción de pago formulada por Colpensiones, si existía o no una suma pendiente por pagar en favor del ejecutante, por lo que, era necesario soportar la decisión en las pruebas que fueron legalmente decretadas y recaudadas y no fueron objetadas dentro de las que se encontraba la certificación expedida por INVÍAS, sin realizar juicios de valor frente a esas pruebas, como erróneamente lo plantea el señor Mahecha Aldana.
Así las cosas, en la providencia objeto de tutela no se incurrió en la violación de algún derecho fundamental, contrario a ello, se profirió una decisión de acuerdo con el título ejecutivo, la normatividad aplicable, de acuerdo con las pruebas legalmente incorporadas y con base en ello tomó la decisión de modificar los valores ordenados por el a quo, realizando el cálculo matemático en debida forma sin desconocer los factores salariales, pues se realizó un promedio para el Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 periodo que le fue reconocido, esto es, del 1 de julio del 2014 al 30 de junio de 2015 y explicó la manera en que se obtuvo el monto final. 2.4.3.
El Juzgado 22 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá guardó silencio. 2.5. Sentencia Impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 18 de abril de 2024, rechazó por improcedente la acción de tutela porque no se acreditó el requisito de la relevancia constitucional, en la medida en que la inconformidad del accionante gira en torno al pago de derechos patrimoniales, esto es, la suma que, en su criterio, debía reconocerse como factores salariales para efectos de reliquidar su pensión por vía ejecutiva, en eso sentido, la situación descrita por el accionante le corresponde al juez ordinario.
Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, señaló que el señor Ovidio Mahecha Aldana no sustentó la configuración de algún defecto y no expone con suficiencia cual fue la arbitrariedad en la que incurrió el Tribunal al momento de proferir la decisión cuestionada. 2.6. Impugnación La parte accionante manifestó que no pretende reabrir un debate ya surtido al interior del proceso ordinario dado que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se establecieron de manera clara los factores salariales que debían ser aplicados a efectos del pago de la reliquidación, por lo que le correspondía la autoridad de segunda instancia en el proceso ejecutivo, era aplicar lo ya decidido por el juez que reconoció el derecho a la reliquidación de la pensión. Así, resulta evidente que el desconocimiento de unos factores salariales que ya fueron considerados para efectos de la reliquidación pensional hace parte del derecho a la seguridad social, y del derecho fundamental al debido proceso.
Por lo demás, reiteró los argumentos expuestos en la demanda. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 3.2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, la Sala de Subsección considera que el problema jurídico se circunscribe a establecer si en el caso concreto se supera el requisito de la relevancia constitucional, y en el evento de que la respuesta sea positiva, es menester determinar si en la providencia proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de octubre de 2013, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 constitucional;
(ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable; (iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos fundamentales presuntamente desconocidos se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3.
Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no transcurrieron más de 6 meses desde la notificación de la providencia cuestionada y la radicación de la presente acción de tutela. 3.3.1.4. Contrario a lo indicado en la primera instancia, el asunto a resolver sí es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de una interpretación que considera arbitraria e irracional de las disposiciones que se refieren a la liquidación de la mesada pensional.
Al respecto, se advierte que la Corte Constitucional ha delineado un conjunto de reglas que dan a entender cuándo una controversia tiene relevancia constitucional. Así, en la sentencia SU 215 de 2022 determinó que se cumple con este requisito en los siguientes eventos: «(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales»1. 1 Corte Constitucional, sentencia SU 215 de 16 de junio de 2022, magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 En este sentido, se observa que la parte accionante considera que la providencia que modificó los valores ordenados el 1 de marzo de 2022 en el mandamiento de pago que libró el Juzgado 22 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y cosa juzgada.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. En ese orden de ideas, si bien la parte accionante no señaló un defecto específico, dentro de los fundamentos expuestos en el escrito de tutela se advierte que alega el desconocimiento de un título ejecutivo y una falta de congruencia, por lo que, la Sala entiende que los argumentos corresponden a los defectos sustantivo y fáctico, sobre los cuales se realizará el estudio correspondiente. 3.4.
El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»2. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es 2 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»3.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoce la normativa aplicable o porque se desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En el caso concreto, de acuerdo con los argumentos presentados por la parte accionante, se estaría ante el primer supuesto, esto es, porque se realizó una interpretación que contraría postulados mínimos de razonabilidad, al modificar los valores ordenados en el mandamiento de pago, desconociendo factores salariales que fueron ordenados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a través de la sentencia que presta mérito ejecutivo. 3.5.1.
Análisis de la presunta configuración de un defecto sustantivo en el caso concreto Para la parte accionante hay lugar a tutelar sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social por el hecho de que en la segunda instancia del proceso ejecutivo la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó los valores ordenados por el Juzgado 3 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 22 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el mandamiento de pago, desconociendo los factores salariales que ya habían ordenado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre los cuales ya existía cosa juzgada.
Asimismo, manifestó que la autoridad judicial accionada desconoció el certificado de salarios y prestaciones sociales del demandante expedido por el área de talento humano de INVÍAS. Al respecto, se advierte que la acción de tutela contra providencias judiciales no fue prevista para los casos de divergencias interpretativas ni para que se privilegie la posición del juez de tutela sobre la del ordinario, sino para aquellos eventos en los que de verdad se pueda considerar que la argumentación contenida en la decisión resulte irracional o arbitraria.
En la providencia del 8 de septiembre del 2023 la autoridad judicial accionada, al modificar los valores ordenados en el mandamiento de pago, realizó las siguientes consideraciones: «Pues bien, según el certificado de salarios y prestaciones sociales del demandante expedido por el área de talento humano de INVÍAS, para el periodo comprendido entre el 1.° de julio de 2014 y el 30 de junio de 2015, el señor Ovidio Mahecha Aldana devengó los siguientes factores: Asignación básica de julio a diciembre de 2014: $3.142.442.
Bonificación por servicios: $1.151.108. Prima de servicios: $1.617.048. Prima de vacaciones: $1.684.425. Prima de navidad: $3.648.583. Asignación básica de enero a junio de 2015: $3.288.880. Entonces, al contabilizar el promedio de salarios sobre los cuales cotizó el demandante, la mesada pensional para el 1.° de julio de 2015 corresponde a: Al promediar los valores resultantes, se obtiene el siguiente resultado: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Así las cosas, para la sala el valor que debía haber sido reconocido por la entidad ejecutada al demandante, por concepto de reliquidación de mesada pensional, con fecha de efectividad el 1.° de julio de 2015, equivale a la suma de dos millones novecientos dieciocho mil sesenta y dos pesos ($2.918.062).
Ahora bien, al comparar esta mesada con aquella obtenida por Colpensiones, se observa que la liquidada por la entidad ejecutada resulta ser inferior a la aquí obtenida, ya que conforme la Resolución No. SUB 241234 del 09 de noviembre de 2020, el valor correspondiente a la mesada pensional efectiva a partir del 1.° de julio de 2015 equivale a $2.902.505.
Por su parte, el ejecutante en el escrito de la demanda refiere que el valor que debía haberse reliquidado y pagado, conforme las sentencias que constituyen el título ejecutivo, asciende a la suma de $3.109.521, valor que no se acompasa con el obtenido por la sala en esta providencia, toda vez que, según la liquidación que adjunta (fls. 3 – 7 Doc. 3 Samai), el ejecutante tiene en cuenta valores que no corresponden a los certificados por la entidad para cada una de las prestaciones que se ordenaron incluir en la reliquidación de su mesada pensional.
Entonces, establecido lo anterior, la mesada pensional del actor actualizada para el año 2015, y así sucesivamente año a año hasta la presente anualidad, arroja el siguiente resultado: Como se indicó en precedencia, se genera una diferencia entre las mesadas pagadas por Colpensiones desde la fecha de efectividad de la mesada pensional hasta la actualidad, y las que se debieron calcular en virtud de las sentencias base de recaudo, como se evidencia a continuación: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 En consecuencia, la entidad ejecutada adeuda al señor Mahecha Aldana las diferencias que en adelante se relacionan, toda vez que no liquidó la mesada pensional en forma correcta.
Dichas diferencias a su vez, constituyen dos capitales distintos, a saber: (i) retroactivo pensional, y (ii) mesadas causadas con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia cuya ejecución se pretende […] De conformidad con lo anterior, se impone concluir que a la fecha de expedición de la presente providencia, Colpensiones adeuda al señor Ovidio Mahecha Aldana, las siguientes sumas: ».
Como se puede apreciar, el juez natural de la causa explicó de manera clara y detallada los criterios para realizar el cálculo de los valores que adeuda Colpensiones, en ese sentido, indicó que, para efectos de poder resolver el recurso de apelación, inicialmente debía liquidar la primera mesada pensional del demandante, para luego poder determinar si existieron diferencias entre la liquidación efectuada por la entidad demandada por medio de la Resolución SUB 241234 del 9 de noviembre de 2020 y por el juzgado en la sentencia objeto de recurso.
Seguidamente, expuso que en el fallo de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ordenó la reliquidación de la mesada pensional de jubilación en cuantía equivalente al 75% de los factores salariales devengados por el señor Ovidio Mahecha Aldana en el último año de servicios, esto es, entre el 1 de junio de 2014 y el 30 de junio de 2015, además de los factores reconocidos en la Resolución GNP 11883 del 18 de enero de 2016, asignación básica y bonificación por servicios prestados, la doceava parte de las primas de navidad, servicios y vacaciones.
Así las cosas, de conformidad con el certificado de salarios y prestaciones sociales del demandante expedido por el área de talento humano de INVÍAS, relacionó los factores salariales devengados por el demandante en el periodo referenciado. Posterior a ello, realizó el promedio de los valores equivalentes al 75% y con base en ellos, relacionó la pensión calculada por la Sala, luego por Colpensiones, para finalmente determinar las respectivas diferencias, de lo que concluyó que efectivamente Colpensiones no había liquidado de forma correcta la mesada pensional del accionante.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Como consecuencia, realizó el cálculo del retroactivo pensional, el de las diferencias de las mesadas causadas a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia que dispuso la reliquidación, los intereses sobre el retroactivo y los intereses sobre capital causado con posterioridad a la ejecutoria.
De conformidad con todo lo expuesto, resolvió confirmar la decisión de seguir adelante con la ejecución comoquiera que, al realizar la liquidación obtuvo un valor superior al monto reconocido por Colpensiones, razón por la cual indicó que no se ha extinguido la obligación contenida en las sentencias y, por tanto, en la actualidad se siguen generando diferencias de capital e intereses moratorios.
Finalmente modificó lo resuelto en primera instancia en el sentido de ordenar la ejecución de acuerdo a los cálculos que realizó. A partir de lo anterior, la sala considera que la interpretación realizada por el juez natural de la causa no es manifiestamente arbitraria ni irracional, pues contrario a lo manifestado por el accionante, sí tuvo en cuenta todos los factores salariales contemplados en el certificado laboral y explicó de forma detallada el paso a paso de los cálculos que realizó, para luego modificar lo resuelto en primera instancia. En consecuencia, se concluye que no se configuró la causal específica de procedibilidad de tutela contra providencia judicial de defecto sustantivo.
En este punto, es pertinente señalar que podría interpretarse que la parte accionante considera que se configuró un defecto fáctico, por lo que a continuación se analiza. 3.6. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional1 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa2, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva3, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»4.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.6.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el caso concreto La parte accionante sostuvo que en la decisión objeto de cuestionamiento al momento de modificar los valores ordenados en el mandamiento de pago que libró el a quo, desconoció los factores salariales que se relacionaron en la certificación de INVÍAS, entidad en la que laboró, los cuales fueron reconocidos en la reliquidación ordenada y, por tanto, cobraron firmeza Sobre el particular, la Sala advierte que el Tribunal expuso que, de conformidad con el certificado expedido por el área de talento humano de INVÍAS, el señor Ovidio Mahecha Aldana devengó para el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2014 y el 30 de junio de 2015, los siguientes factores salariales: Asignación básica de julio a diciembre de 2014: $3.142.442. Bonificación por servicios: $1.151.108. Prima de servicios: $1.617.048. Prima de vacaciones: $1.684.425. Prima de navidad: $3.648.583. Asignación básica de enero a junio de 2015: $3.288.880.
Así las cosas, para la Sala resulta claro que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoció el certificado emitido por INVÍAS. En consonancia con lo expuesto, se recuerda que el defecto fáctico se configura únicamente en los eventos en los que se advierta que la valoración de la prueba fue arbitraria o irracional, y en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable.
En ese sentido, se advierte que la parte accionante se encuentra inconforme con la interpretación efectuada por la autoridad judicial accionada, situación que, dada la finalidad prevista para la tutela, sale de la órbita de competencia del juez constitucional. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01183-01 Accionante: Ovidio Mahecha Aldana www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Al respecto, la Corte Constitucional ha recordado que la autonomía con que cuenta el juez para valorar la prueba dentro de cierto grado de discrecionalidad, cuando sus conclusiones están fundadas en una crítica objetiva fundada en la lógica y en los principios de racionalidad jurídica que deben guiar los pronunciamientos de la justicia, descarta la posibilidad de calificar su decisión como violatoria de derechos fundamentales o constitutiva de algún defecto puesto que se trata, simplemente, de la actividad ejercida de manera razonable al amparo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial6.
En el caso concreto la parte accionante planteo un simple desacuerdo con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales, por tanto, al no encontrarse configurados los defectos sustantivo y fáctico, la Sala negarán las pretensiones de la presente acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia de primera instancia del 18 de abril de 2024 proferida la Sección Quinta que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
En su lugar, Segundo: Negar las pretensiones de la acción de tutela, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Ausente en comisión JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.