Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Demandante: MELKIS GUILLERMO KAMMERER KAMMERER Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR Temas: Tutela contra providencia judicial que declara improcedente acción de cumplimiento.
Defectos fáctico, procedimental, material, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, “accionar acciones públicas en defensa de la constituci[ón] y la ley, a los mecanismos de participación ciudadana de ejercer control social”, los cuales considera vulnerados con la sentencia de 7 de noviembre de 2023 que confirmó la de 10 de octubre de 2023, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento con radicado No. 20001-33-33-001-2023-00461-00, por considerar que existen otros mecanismos idóneos para debatir lo pretendido y que el accionante carecía de legitimación en la causa por activa.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El actor relató que presentó un requerimiento ante el alcalde de Valledupar y el Concejo Municipal de Valledupar, relativo al cumplimiento de la Ley 2044 del 2020 y sus decretos reglamentarios, con el fin de que se legalicen las invasiones superiores a los diez años, como lo son Emmanuel, Tierra Prometidas, Alto de Pimienta 1, 2 y 3, Guasimales, Bello Horizonte 2, Brisa de la Popa, Las Mercedes, La Fe, Francisco Javier, entre otras, para la protección de los derechos colectivos de los consumidores y usuarios a una vivienda digna, a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, al debido proceso, petición, a la población desplazada, a los de la tercera edad, a las madres cabeza de familia, a los niños, al bloque de constitucionalidad, a una tutela judicial efectiva y al principio de legalidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que el Concejo Municipal de Valledupar dio repuesta negativa a la solicitud, en el sentido de indicar que no tiene competencia para legalizar invasiones, dado que esta recae en el municipio, quien guardó silencio.
Refirió que, en virtud de lo anterior, promovió acción de cumplimiento contra el municipio de Valledupar y el Concejo Municipal de Valledupar, para que se acatara lo establecido en la Ley 2044 del 2020, en lo relacionado con la legalización de las invasiones. Manifestó que en sentencia del 10 de octubre de 2023, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar declaró improcedente la acción de cumplimiento con fundamento en que existen otros mecanismos para lograr lo pretendido, sin precisar cuál sería ese medio de defensa judicial.
Aludió que la decisión adoptada en primera instancia incurrió en “UNA CLARA VIA DE HECHO por Defecto procedimental absoluto, Defecto fáctico, Defecto material o sustantivo, Decisión sin motivación, Desconocimiento del precedente, Violación directa de la Constitución, además la sala plena reitera y reafirma las subreglas jurisprudenciales desarrolladas en las sentencias c-1074 de 2002, c- 476 de 2007, c-227 de 2011 y c-750 de 2015”.
Señaló que se desconoció la sentencia C-193 de 1998, al concluir que no podía conocer sobre el supuesto incumplimiento de los artículos 134 y 261 de la Constitución Política e hizo referencia a la procedencia de la acción de cumplimiento. Mencionó que presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2023, bajo el argumento de que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en respuesta a la solicitud de 29 de mayo de 2023, indicó que la legalización urbanística en asentamiento humano recae en el Concejo Municipal de Valledupar, quien podrá delegar al alcalde y, finalmente, remitió lo pretendido a la Alcaldía de Valledupar mediante radicado No. 2023EE0074420.
Explicó que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio “avanza en el proceso de estudio y reglamentación de lo previsto en el artículo 298 de la ley 2294 del 2023 plan nacional de desarrollo 2022-2026 Colombia potencia mundial de la vida, no obstante mientras avanzan estos procesos de agenda normativa, el ministerio y como se ilustró previamente continúa las labores de acompañamiento, asistencia técnica, financiación y cofinanciación de inversiones en algunos territorios según los recursos disponibles y los planes de acción”.
Adujo que, por medio de sentencia de 7 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento, por considerar que existen otros medios para debatir lo pretendido y, agregó, que carece de legitimación en la causa por activa como representante de la población desplazada, de los comerciantes y de la comunidad en general.
Al respecto, precisó “todos son usuarios de los servicios públicos domiciliarios, además señor magistrado lo que estoy cuestionando no es ningún acto administrativo, subjetivo ni particular, que me perjudique a mi o viene flexionando MIS DERECHOS, SI NO QUE SE ESTA SOLICITANDO EL CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL QUE ES EL ARTICULO 20 DE LA LEY 2022 DEL 2020, DONDE CON ESTE CUMPLIMIENTO, se satisfacen más de 10 mil familias, que se encuentran estos asentamiento humano, pasando necesidades, en materia de salud, educación, al bienes sano [ambiente sano], vivienda digna, por lo que los intereses, son públicos y social, por este motivo señor magistrado del consejo de estado yo sí me encuentro legitimado para accionar esta acción de cumplimiento”.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Finalmente, indicó que el juzgador de primera instancia en el marco de la acción de cumplimiento declaró su improcedencia, bajo el argumento de que existe otro mecanismo de defensa judicial lo que, a su juicio, desatiende las sentencias C- 319 de 2013 y SU-157 de 2022. 2.
Fundamentos de la acción El accionante presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, en defensa de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, “accionar acciones públicas en defensa de la constituci[ón] y la ley, a los mecanismos de participación ciudadana de ejercer control social”, los cuales considera vulnerados con la sentencia de 7 de noviembre de 2023 que confirmó la decisión de 10 de octubre de 2023, por medio de la que se declaró improcedente la acción de cumplimiento con radicado No. 20001-33-33-001-2023-00461-00, por considerar que existen otros mecanismos idóneos para debatir lo pretendido y que el accionante carecía de legitimación en la causa por activa.
Expresó que en el caso se incurrió en una clara vía de hecho por defecto procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, que se habrían configurado en la providencia cuestionada. Señaló que lo pretendido con la acción de cumplimiento es que el alcalde de Valledupar dé cumplimiento a lo señalado en la Ley 2044 de 2020, y mencionó que la expropiación no es el único mecanismo que existe a efectos de solucionar los problemas habitacionales o de espacio público, debido a que la norma de la que se solicita el cumplimiento aborda la cesión a título gratuito de los bienes fiscales titulables o la enajenación directa.
Hizo referencia a la sentencia T-284 de 1994, en relación con el concepto de utilidad pública e interés social, citó algunos artículos de la Ley 2044 de 2020, así como el artículo 58 de la Ley 388 de 1997. Finalmente, indicó que el fallador de primera instancia declaró improcedente la acción de cumplimiento por considerar que existe otro mecanismo de defensa, sin tener en consideración lo dispuesto en las sentencias C-319 de 2013 y SU-157 de 2022. 3.
Pretensiones El accionante formuló las siguientes: “[sic a toda la cita] PRIMERO PRETENDO CON ESTA ACCION DE TUTELA QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL TUTELE MIS DERECHOS FUNDAMENTALES, A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, MI DERECHO DE ACCIONAR ACCIONES PUBLICA EN DEFENSA DE LA CONSTITUCIONAL Y AL LEY, DERECHO A LOS MECANISMO DE PARTICIPACION CIUDADANA DE EJERCER CONTROL SOCIAL, Y ORDENE AL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR, Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, A GARANTIRME A UNA VERDADERA ADMINISTRACION DE JUSTICIAS EFECTIVA Y A DARLE TRAMITE A LA ACCION DE CUMPLIMIENTO, ORDENANDO AL ALCALDE DE VALLEDUPSAR darle cumplimiento a la ley 2044 del 2020 declarada exequible por la cortes constitucional en las sentencias sentencia C-085/22 QUE DECLARO EXEQUIBLE LOS ARTICULOS 1,8,16,17,19,26,31, Y 32 DE LA LEY 2044 DEL 2020 sentencia c-020 de 2023, que declaro exequible el numeral 1 del artículo 19 de la ley 2044 del 2020, PARA QUE SEA REVOCADA por este tribunal por ser UNA CLARA VIA DE HECHO por Defecto procedimental absoluto, Defecto fáctico, Defecto material o sustantivo, Decisión sin motivación, Desconocimiento del precedente, Violación directa de la Constitución, además la sala plena reitera y reafirma las subreglas jurisprudenciales desarrolladas en las sentencias c-1074 de 2002, c-476 de 2007, c-27 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 2011 y c-750 de 2015, conforme a las cuales el carácter “justo” por medio de la cual obliga a las entidades territoriales legalizar todas las invasiones que tengan más de 10 años sin importar que existan proceso de alojamiento en curso, de igual forma se vulnero principios DE OFICIOSIDAD (Auto 067/20), T-466/99, señor juez de segunda instancia, en virtud del principio de oficiosidad tiene la obligación de asumir un papel activo en la conducción del proceso, no solo para interpretar la solicitud de amparo, sino para indagar por los elementos que requiera para adoptar una decisión de fondo SEGUNDO QUE EL MAGISTRADO REVOQUE LA SENMTENCIA Y EN SU LUGAR ORDENE AL MUNICIPIPO DE VALLEDUPAR, PARA QUE INICIE LAS GESTINES NECESARIA PARA empezar con la legalizaciones de las como son: Emmanuel, tierra prometidas, alto de pimienta 1, 2 y 3, guasimales, bello horizonte 2, brisa de la popa, las mercedes, la fe, francisco Javier, y demás invasiones que tengan más de 10 años, y se protejan los derechos colectivo de los consumidores y usuarios, a una vivienda digna, a las prestación de los servicios públicos domiciliarios, sea eficiente y continuo de buena calidad, al debido proceso derecho de petición, A LA POBLACION DESPLAZADS, A LOS DE LA TERCERA EDAD, madre cabeza de familias, a los niños, al bloque de constitucionalidad, a una tutela judicial efectivas, al principio de legalidad, asegurar una vivienda digna a todos los ciudadanos que se encuentran estos asentamiento humano, por lo que se hace necesario que se busquen los recursos necesarios para comprar estas tierra a los particulares para que se legalicen más de 10 mil vivienda que están construida en estos asentamiento humano, más de 10 años, por lo que ya ellos tienen la posesión, y le sale más caro al municipios el desalojo que la compra de estas tierra, debido, que estas 10 mil vivienda, donde más del 40% son de materiales, casa de dos pisos, y que son intocables, por parte del municipios porque si las dañas, tienen que pagarla, debido que los diferentes alcalde de Valledupar, permitieron estas invasiones y todos, en el momento de ser campañas política, le manifestaban que la iban a legalizar, que no lo iban a desalojar, es así que ya hubo condena por estas promesas indeterminada, por ese motivo, ya no hay vuelta atrás hay que legalizarla dándole cumplimiento a la ley 2044 del 2020.
Tercero que el magistrado tenga como prueba documental la respuesta enviada por el ministerio de vivienda, así mismo ratifico que no existe otro instrumento judicial para obligar al alcalde de Valledupar darle cumplimiento a la ley 2044 del 2020 y decreto reglamentario, debido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de tutela son los lo mecanismo idóneo para obligar a alcalde legalizar las invasiones que tengan más de 10 años”. 4.
Pruebas relevantes En correo electrónico de 12 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar remitió el enlace de acceso al expediente digital que contiene las actuaciones de la acción de cumplimiento que adelantó el demandante contra el municipio de Valledupar y el Concejo Municipal de Valledupar (radicado No. 20001-33-33-001-2023-00461-00). 5.
Trámite procesal Por auto de 11 de diciembre de 2023, la magistrada sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas - Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar-, así como al municipio de Valledupar y al Concejo Municipal de Valledupar, como terceros interesados en el resultado del proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 145356 a 145361 de 12 de diciembre de 2023 1 con el fin de notificar a las partes. 1 Notificada a las partes y vinculadas a las siguientes direcciones electrónicas: melkisgkammerer@gmail.com, melkiskammerer@hotmail.com, sectriadm@cendoj.ramajudicial.gov.co, sgtadmincsr@notificacionresrj.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, concejodevalledupar@gmail.com, prensaconcejodevalledupar@gmail.com, j01admvalledupar@cendoj.ramajudicial.gov.co y juridica@valledupar-cesar.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Cesar La presidenta de la corporación rindió informe sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela, en el que solicitó que se niegue la solicitud de tutela por considerar que la providencia objetada no es constitutiva de vía de hecho judicial. Señaló que la acción de tutela es un instrumento judicial preferente para reclamar la protección inmediata de derechos fundamentales, por lo tanto, es subsidiario y residual.
Agregó que según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-598 de 2003 el mecanismo constitucional contra providencia judicial está supeditado a superar ciertos requisitos. Expuso que en el caso en concreto el accionante argumentó que la providencia reprochada incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, vulnerando sus derechos fundamentales, para lo cual indicó que no se está cuestionando ningún acto administrativo subjetivo ni particular, sino el cumplimiento de un deber legal, contemplado en el artículo 20 de la Ley 2022 de 2020, y que se encuentra legitimado para promover la acción de cumplimiento.
Indicó que el accionante promovió acción de cumplimiento con el fin de que el municipio y el Concejo Municipal de Valledupar acaten las disposiciones contenidas en los artículos 1, 2 y 8 de la Ley 2044 de 2020 y 58 de la Ley 388 de 1997, para que se efectúe la legalización de “los asentamientos humanos o invasiones Tierra Prometida, Altos de Pimienta, Bello Horizonte, Brisas de la Popa, las Mercedes, Francisco Javier, Los Guasimales, entre otros, habitadas por desplazados, madres cabeza de familia y por personas pertenecientes al grupo poblacional de la tercera edad que por más de 10 años han tenido la posesión de dichos predios”.
Sostuvo que analizadas las pruebas allegadas llamó la atención que el actor adujo actuar en su condición de presidente de la Asociación de Desplazados Unidos de Colombia y de la Federación Nacional de Comerciantes, en defensa de los consumidores y usuarios, sin acreditar dicha calidad, lo que pone en evidencia la falta de legitimación en la causa por activa, por no demostrar el interés que le asistía. Aunado a lo anterior, refirió que lo pretendido por el actor es susceptible de ser protegido a través de una acción popular y de la acción de tutela, pero no de la acción de cumplimiento, por lo que concluyó que no existió vulneración a los derechos fundamentales del accionante. 6.2.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, pese a que fue notificado en debida forma, no se pronunció sobre los hechos que dieron origen al presente asunto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. Planteamiento del problema jurídico Previo a formular el problema jurídico, se observa que el accionante dirige la solicitud de tutela contra las providencias de 7 de noviembre de 2023 y 10 de octubre de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, respectivamente.
Sin embargo, la Sala advierte que el examen de constitucionalidad, de habilitarse el estudio de fondo, lo abordará frente a la última, por ser la providencia que puso fin a la demanda de cumplimiento promovida por el demandante. En ese orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Cesar con la decisión de 7 de noviembre de 2023, en la que se confirmó el fallo del a quo que declaró improcedente la acción de cumplimiento que adelantó el actor, vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, “accionar acciones públicas en defensa de la constituci[ón] y la ley, a los mecanismos de participación ciudadana de ejercer control social”, al incurrir en los defectos fáctico, procedimental, material, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, por considerar que existen otros mecanismos idóneos para debatir lo pretendido y que el accionante carecía de legitimación en la causa por activa para promover la acción de cumplimiento.
De manera previa, la Sala deberá establecer si la acción de tutela cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional. 3. El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 4 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. El señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, al considerar que con la decisión de 7 de noviembre de 2023, mediante la cual se confirmó el fallo del a quo que declaró improcedente la acción de cumplimiento que adelantó, por considerar que existen otros mecanismos idóneos para debatir lo pretendido, y que el accionante carecía de legitimación en la causa por activa para promover la acción de cumplimiento, vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, “accionar acciones públicas en defensa de la constituci[ón] y la ley, a los mecanismos de participación ciudadana de ejercer control social”, al incurrir en los defectos fáctico, procedimental, material, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4.2. La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no cumple el requisito de la relevancia constitucional, en tanto se acude a ella con la intención de insistir en la procedencia de la acción de cumplimiento, aspecto que fue zanjado por el juez natural.
Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de algunas actuaciones que se surtieron en el curso de la acción de cumplimiento, como se pasa a exponer: El ahora demandante presentó acción de cumplimiento contra el municipio de Valledupar y el Concejo Municipal de Valledupar, con el fin de que se diera cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 8 de la Ley 2044 de 2020, así como el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, en el sentido legalizar los predios en los que se ubicaban las invasiones o asentamientos humanos con más de 10 años de posesión por parte de la población desplazada y de la tercera edad.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar mediante sentencia de 10 de octubre de 2023, declaró improcedente la acción de cumplimiento para resolver lo pretendido por el actor, con sustento en que: “Bajo tal entendido, El Despacho considera que el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, para perseguir la pretensión que ocupa la acción de la referencia, con lo cual no puede entonces concluirse la consumación de un perjuicio irremediable en este asunto.
La razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar así la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No se puede entender que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios, porque ella simplemente es un mecanismo residual y subsidiario.
En este punto se aclara que la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable, cual no es el caso en el presente.
En estos términos, al no comprobarse vulneración o incumplimiento de las normas invocadas, es menester declarar la improcedencia de la presente acción constitucional, y en consecuencia las pretensiones, están llamadas a No Prosperar por disponer el demandante de otro instrumento judicial, tal como se señaló en precedencia”. La parte actora impugnó la anterior decisión, con base en los siguientes argumentos, que se extraen de la sentencia de segunda instancia, así: “La parte accionante manifestó su disenso con lo dispuesto en el fallo de primera instancia, peticionando la revocaría total y que en consecuencia se ordenara al Municipio de Valledupar iniciar las gestiones necesarias para la legalización de los predios en los que se ubicaban las invasiones o asentamientos humanos con más de 10 años de posesión por parte de la población desplazada y de la tercera edad, advirtiendo que el a quo declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento bajo el argumento de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, sin embargo, no precisó cuáles eran esos medios con los que contaba para la materialización del propósito perseguido por la vía constitucional.
Indicó que la posición del fallador de primera instancia desconoció la protección de los derechos a la vivienda digna, a la prestación efectiva de los servicios públicos de manera eficiente, continua y de buena calidad, al derecho colectivo de los consumidores y usuarios, al debido proceso, y al principio de legalidad. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Indicó que a juicio del a quo, para la concreción de lo pretendido debía de cumplir con unos requisitos, sin tener en cuenta que él no era empleado del Municipio de Valledupar para la observancia de los mismos, competencia que recaía en la entidad territorial conforme a lo establecido en la Ley 2044 de 2020.
Adujo que sin fundamento legal alguno el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, negó la acción de cumplimiento, desconociendo que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional es sobre los municipios que recaía la obligación de legalizar las invasiones que tuvieran más de 10 años. Añadiendo que con la Ley 2044 de 2020 no solo se buscaba sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, sino también en los bienes fiscales titulables y los que existían en predios de propiedad legítima de particulares.
Finalmente, manifestó que el juez de primera instancia tampoco tuvo en cuenta la disposición que tenía el Ministerio de Vivienda en colaborar al Municipio de Valledupar en el proceso de legalización de los asentamientos humanos”. El Tribunal Administrativo del Cesar en fallo de 7 de noviembre de 2023, confirmó la decisión de primera instancia, con fundamento en que el accionante no acreditó la calidad en la que alegó actuar y que la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para dirimir la discusión propuesta.
La decisión tuvo por sustento: “Dilucidas las probanzas arrimadas por la parte actora, en el presente caso llama la atención a la Sala que el señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer aduce actuar en el litigio en su doble condición de presidente de la Asociación de Desplazados Unidos de Colombia, así como de la Federación Nacional de Comerciantes, en defensa de los consumidores y usuarios.
No obstante, tal aseveración, se echa de menos en el expediente documental alguna con la que acredite tales calidades que lo habiliten para actuar en la acción de cumplimiento en representación de tales grupos poblacionales. Circunstancia que pone en evidencia su falta de legitimación en la causa por activa al no lograr demostrarse el interés que le asiste.
De otra parte, también precisa la Sala que el accionante invoca como incumplidos por parte de los accionados, los artículos 1, 2, 8 de la Ley 2044 de 2020 y 58 de la Ley 388 de 1997, deviniendo de dicha desatención la vulneración de los derechos colectivos a los consumidores y usuarios, a una infraestructura de servicios públicos que garanticen la prestación de los servicios de manera eficiente y continua, así como a una vivienda digna, al debido proceso de la población desplazada y de la tercera edad, a una tutela judicial efectiva y al principio de legalidad.
Resultando procedente advertir que tales garantías son susceptibles de ser protegidas a través del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos (Acción Popular), y de la acción de tutela, sin que sea la acción de cumplimiento el mecanismo idóneo para tales fines. De lo anterior, se observa, que la autoridad judicial accionada resolvió confirmar la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento, por considerar que no es el mecanismo para resolver lo pretendido, en tanto la protección de los derechos colectivos como lo es la legalización de los predios puede ser promovida por otros medios idóneos.
De igual modo, indicó que el actor no acreditó la calidad en la que adujo actuar. 4.3. Bajo el escenario expuesto, la Sala observa que la parte demandante emplea la acción de tutela para insistir en un aspecto que fue zanjado en la acción de cumplimiento en la que se dictaron las providencias objeto de reproche constitucional, tal como lo es la procedencia de la misma para debatir lo propuesto por el actor.
Al respecto, la Sala advierte que la decisión emanada del Tribunal Administrativo del Cesar, de manera previa a la confirmación de la improcedencia de la acción de cumplimiento, señaló los requisitos que se encuentran consagrados en la Ley 393 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de 1997, para luego establecer que al tratarse de la protección de derechos colectivos no era el medio idóneo para la defensa de los intereses reclamados.
Adicional a lo anterior, se debe resaltar que el accionante no expuso de manera puntual los reparos contra la providencia cuestionada, en tanto se limitó a mencionar los defectos que consideró se configuraron con la decisión, sin fundamento alguno, ya que del escrito de tutela se logra extraer que el actor replica los argumentos y fundamentos señalados en la acción de cumplimiento y, en tal razón, carecen de la relevancia constitucional necesaria para ser estudiadas por el juez de tutela, pues dichos aspectos fueron motivo de estudio por el juez natural del asunto en la sentencia que puso fin al asunto.
En ese orden, la Sala encuentra que en la providencia objetada para llegar a la conclusión de que la acción de cumplimiento no era el medio judicial idóneo para resolver lo pretendido por el actor, estudió los requisitos de dicho mecanismo constitucional. Cuestión diferente es que el demandante se encuentre inconforme con la decisión adoptada, razón por la que reitera los mismos argumentos del escrito de impugnación relativos a la procedencia de la acción de cumplimiento.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20196, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”7 (Negrilla y resalta de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 8, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que el accionante acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, “accionar acciones públicas en defensa de la constituci[ón] y la ley, a los mecanismos de participación ciudadana de ejercer control social”, supuestamente vulnerados con la decisión de 7 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en este caso, a la manera de una instancia adicional, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de impugnación presentado en el marco de la acción de cumplimiento relacionados con la procedencia de ese medio de defensa judicial para resolver lo relativo a la legalización de los predios de invasiones de más de diez años.
Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplirse el presupuesto de la relevancia constitucional. 6 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 7 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 8 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07367-00 Actor: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, por las razones aquí expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN