1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-06577-00 Accionante: José Joaquín Almeida Manrique Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Temas: Derechos: debido proceso y acceso a la administración de justicia, entre otros. Tutela contra fallo de la misma naturaleza. Requisitos de procedencia. DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor José Joaquín Almeida Manrique, en nombre propio, en contra del Consejo de Estado, Sección Cuarta.
ANTECEDENTES El accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, a la seguridad social y a la «buena fe», los cuales estima vulnerados con la sentencia del 16 de mayo de 2024 proferida en la acción de tutela con radicado 11001-03-15- 000-2024-00159-00 [01].
HECHOS La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que desde 1981 prestó sus servicios al Ejército Nacional, donde fue desvinculado el 20 de agosto de 1999, según el actor por «irregulares (sic) derivadas de un informe con presuntas falsedades en mi hoja de vida». Que el 27 de agosto de 2003 interpuso denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de falsedad ideológica y material en documento público.
En el año 2007 el expediente fue trasladado a la justicia penal militar, jurisdicción en la Radicado: 11001-03-15-000-2025-06577-00 2 que el 11 de septiembre de 2009 se declaró la prescripción de la acción penal. Decisión confirmada en providencia del «18 de mayo de 2010». Que en el año 2012 presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación- Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Dirección Nacional Ejecutiva de Justicia Penal Militar, por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia; el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C negaron las súplicas de la demanda.
Que instauró acción de tutela en contra de las decisiones mencionadas alegando los defectos: fáctico, sustantivo y falta de motivación. La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia del 16 de mayo de 2024 declaró improcedente la acción de tutela, por falta de relevancia constitucional. Que la Corte Constitucional mediante oficio del 4 de julio de 2025 le comunicó auto del 30 de julio de 2024 por medio del cual no seleccionó para revisión la acción de tutela.
Considera que la Sección Cuarta de la corporación incurrió en los defectos: - Fáctico, porque omitió valorar las pruebas que a su juicio demostraban la inactividad del juez penal militar y la ausencia de práctica de la prueba grafológica, determinante para establecer la falsedad denunciada. - Sustantivo, desconoció la naturaleza oficiosa del proceso penal y los principios de favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial, negándose a analizar la responsabilidad del Estado por la mora judicial y la prescripción indebida. - Falta de motivación, la sentencia cuestionada se limitó a declarar la improcedencia por «instancia adicional» sin exponer argumentos constitucionales ni valorar la posible existencia de un perjuicio irremediable.
PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos fundamentales invocados dejando sin efectos la sentencia del 16 de mayo de 2024 proferida en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-00159-00 [01] y, en consecuencia, ordenar a la autoridad judicial accionada «emitir una nueva decisión de fondo (…) valorando los defectos fácticos (sic), sustantivo y de motivación alegados».
Además, pide que se «adopten las medidas necesarias para garantizar la reparación integral de los daños causados por la mora judicial y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia». Radicado: 11001-03-15-000-2025-06577-00 3 TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente; el 22 de octubre de 2025 se dispuso su admisión; se vinculó como terceros interesados al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al Juzgado 50 de Instrucción Penal Militar, al Tribunal Superior Militar y Policial y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; se ordenó la notificación de la autoridad judicial accionada y se negó la medida provisional solicitada1.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Cuarta expuso que la Corte Constitucional en la sentencia SU 627 de 2015 unificó su jurisprudencia señalando que es procedente la tutela en contra de fallos de la misma naturaleza, siempre y cuando se cumplan los requisitos: 1) la acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; 2) se demuestre de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en la sentencia fue producto de una situación de fraude y 3) no exista otro mecanismo judicial eficaz para conjurar la situación. Adujo que en el caso concreto no se reúnen las condiciones citadas.
Adicionalmente, dice que analizado el requisito de la inmediatez este tampoco se encuentra satisfecho, pues la acción de tutela de la referencia se interpuso transcurrido 1 año, 4 meses y 29 días, lo que excede el lapso de 6 meses, tiempo que se entiende como razonable para acudir a este mecanismo. Motivo por el cual pidió que se declare improcedente la acción de tutela.
POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Juzgado 50 de Instrucción Penal Militar indicó que en ese despacho se adelantó investigación penal núm. 463 en contra del señor Rolando Gamboa García y otros por el delito de falsedad en documento público, por los hechos que sucedieron en los años 1996 y 1997 en el sector Cantimplora del municipio de Cali.
El 11 de septiembre de 2009 se declaró la extinción de la acción penal por prescripción, decisión que fue recurrida y confirmada el 23 de julio de 2010 por el Tribunal Superior Militar. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, el Tribunal Superior Militar y Policial y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, fueron debidamente notificados de la acción de tutela; sin embargo, guardaron silencio.
Se decidirá previa las siguientes, 1 La medida provisional solicitada se orientaba a suspender provisionalmente la sentencia del 16 de mayo de 2024 que confirmó la decisión de primera instancia que declaró improcedente acción de tutela, por no satisfacer requisito de relevancia constitucional. Acceder a ella, en ese momento, sería restarle efectos a la decisión cuestionada sin que se haya realizado un análisis de fondo del asunto y sin que se avizore un perjuicio irremediable para los derechos fundamentales que no pueda esperar el trámite sumario de la acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06577-00 4 CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-06577-00 5 e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( ).» (negrilla fuera de texto original). Frente al último requisito, la Corte Constitucional en la sentencia SU-1219 de 2001 estableció la regla jurisprudencial de no admitir el amparo constitucional contra las sentencias de tutela4, pues de lo contrario se prolongaría indefinidamente la resolución de conflictos en quebranto de la seguridad jurídica y el goce efectivo de los derechos fundamentales5.
Sin embargo, en la sentencia SU-627 de 2015, la Corte consideró que en los siguientes casos procede la acción de tutela contra estos fallos, veamos: «cuando el fallo es proferido por un juez o tribunal diferente a esta Corporación[25], se ha admitido de forma excepcional su procedencia, cuando (i) exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales;
(iii) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (iv) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (v) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación».
Así las cosas, por regla general no procede la acción de tutela contra sentencia de tutela; empero, frente a esta regla existe la excepción de cosa juzgada fraudulenta, la cual, por tratarse del cuestionamiento que se hace de una providencia judicial, es preciso que el interesado la alegue y demuestre tal situación en la nueva solicitud de amparo, satisfaciendo, en todo caso, y, en primer lugar, los demás requisitos de procedibilidad establecidos en la jurisprudencia constitucional.
Análisis del caso concreto En síntesis, el señor José Joaquín Almeida Manrique alega que el Consejo de Estado, Sección Cuarta le transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, a la seguridad social y a la «buena fe», con la sentencia del 16 de mayo de 2024 proferida en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-00159-00 [01]. 4 Regla reiterada en las sentencias: T-021, T-174, T-192, T-354, T-444, T-623 y T-625 de 2002;
T-200, T-502 y T-1028 de 2003; T-528 de 2004; T-368 y T-944 de 2005; T-059 y T-237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T-151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T-208 de 2003. Ver también la sentencia SU-627 de 2015. 5 Corte Constitucional sentencia SU 116 de 2018 y en este sentido las sentencias T-162 de 1997 y T-1009 de 1999.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06577-00 6 En aquella oportunidad el juez constitucional de segunda instancia declaró improcedente la acción, al considerar que no se satisfacía el requisito de la relevancia constitucional, ya que «los argumentos de la tutela eran una reproducción del recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario».
Al revisar los requisitos de procedencia de la tutela contra fallo de la misma naturaleza, encuentra la Sala que: La tutela anterior fue interpuesta en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, y la presente acción en contra del Consejo de Estado, Sección Cuarta. Finalmente, se tiene que la causa petendi tampoco es igual, porque el argumento para solicitar el amparo en la acción anterior consistió en la inconformidad del señor Almeida con la providencia del 29 de julio de 2022, donde se confirmó la decisión que negó pretensiones de reparación directa con «ocasión del retardo injustificado de la administración de justicia que conllevó a la extinción de la acción penal por prescripción».
El fundamento que ahora expone es que la autoridad judicial accionada le transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, a la seguridad social y a la «buena fe», con la sentencia del 16 de mayo de 2024, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.
Por lo anterior, se concluye que el primer presupuesto jurisprudencial se encuentra satisfecho; sin embargo, el segundo requisito, esto es, que la decisión adoptada sea producto de fraude, no se encuentra superado ya que, se reitera, el accionante no planteó argumento alguno tendiente a alegar o probar la cosa juzgada fraudulenta, pues los reparos que expuso se limitan a insistir sobre su desacuerdo con la decisión adoptada por el juez constitucional, como si se tratara de una nueva instancia de la acción anterior, sin que en ningún momento argumente sobre la existencia de dicho fenómeno. Adicionalmente, tampoco se evidencia que se haya configurado la misma, pues no se advierte que la decisión se adoptara con fines ilegales ligados a una actuación dolosa o con fraude a la ley, derivada de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial.
Además, valga mencionar que la acción de tutela se presentó el 20 de octubre de 2025, es decir, cuando habían transcurrido 1 año, 4 meses y 29 días desde la notificación de la providencia cuestionada, por lo que no se satisface el presupuesto de la inmediatez, dado que se excedió el término de seis (6) meses, que ha estimado Radicado: 11001-03-15-000-2025-06577-00 7 como razonable esta corporación6.
Así las cosas, se declarará improcedente la acción de tutela contra la sentencia del 16 de mayo de 2024, por no acreditarse el requisito de la cosa juzgada fraudulenta y no cumplirse el de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor José Joaquín Almeida Manrique, conforme a la parte motiva de la providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 6 Al respecto, ver, entre otras: Sentencia del 5 de agosto de 2014 dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.