CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1o.) de julio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Demandada: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES Asunto: Resuelve recurso de apelación contra auto Tesis: SE REVOCA EL AUTO APELADO QUE DECLARÓ PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE INEPTA DEMANDA Y DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL, POR CUANTO NO SE INCUMPLIERON LOS REQUISITOS DE FORMA EXIGIDOS EN LOS ARTÍCULOS 161, 162, 163 Y 166 DEL CPACA, Y LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DEBIÓ RESOLVERSE EN LOS TÉRMINOS DE LOS ARTÍCULOS 175 (ÚLTIMO INCISO DEL PARÁGRAFO 2º) Y 182A (NUMERAL 3) IDEM.
AUTO INTERLOCUTORIO Al no haber obtenido la mayoría de votos el proyecto de auto presentado por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, esta Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el proveído de 12 de agosto de 2021, proferido por la Sección Primera - Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, por el cual declaró probadas las 1 En adelante el Tribunal. 2 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción, formuladas por la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO2 y, en consecuencia, dispuso la terminación del proceso.
I-.
ANTECEDENTES La sociedad COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A.3, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-4, presentó demanda ante el Tribunal, tendiente a obtener la nulidad de las resoluciones núms. 4795 de 22 de septiembre de 2015, “Por la cual se resuelve una solicitud presentada por COMCEL S.A.”; y 4848 de 31 de diciembre de 2015, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por COMUNICACIÒN CELULAR S.A. – COMCEL contra la Resolución CRC 4795 de 2015”, expedidas por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES5. 2 En adelante la Agencia Nacional. 3 En adelante Comcel S.A. 4 Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en adelante CPACA. 5 En adelante CRC. 3 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de: i) la suma de $ 4.328.189.646, incluido IVA, ii) la diferencia entre el valor recibido por el proveedor por concepto de cargos de acceso y el valor correspondiente a cada una de las liquidaciones, según lo establecido en la casilla de la vigencia anual 2016 o 2016, incluidas las liquidaciones mensuales del período comprendido entre el 1o. de enero de 2015 y el 1o. de enero de 2017, o al momento de expedición del fallo; iii) la actualización monetaria aplicable sobre sumas desembolsadas o dejadas de percibir desde la fecha en la que se hicieron los desembolsos hasta la ejecutoria de la sentencia, y reconocer los intereses moratorios equivalentes a la máxima tasa autorizada, a partir de la fecha de ejecución de la sentencia, sobre el monto del valor de los perjuicios; y iv) el pago de las costas procesales.
El Tribunal, mediante autos de 27 de septiembre de 20166 y 13 de marzo de 20187, admitió la demanda y su reforma, -respecto de una prueba pericial aportada al proceso-, respectivamente, en los cuales ordenó notificar como parte demandada a la CRC y a la sociedad 6 Folios 1270 a 1273 del expediente digital, visible en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 7 Folios 1344 a 1353 idem. 4 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SISTEMAS SATELITALES DE COLOMBIA S.A. E.S.P., al Ministerio Público y a la AGENCIA NACIONAL.
La CRC no formuló excepciones previas en los escritos de contestación de la demanda ni de su reforma8. La AGENCIA NACIONAL, en el escrito de intervención9, manifestó que consideraba que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar, por cuanto se configuran la “[…] 6.1. Improcedencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones. […] 6.2.
Ineptitud sustantiva de la demanda. […] 6.3. Ausencia de configuración de las causales de nulidad invocadas por la parte actora. […] 6.3.1. Inexistencia de falsa motivación: […] 6.3.2. Inexistencia de infracción de normas en que se fundan los actos acusados. […] 6.4. Caducidad de la acción. […] 6.5. Legalidad del acto acusado. […] 6.6.
Ausencia de vulneración de derechos e improcedencia del restablecimiento pretendido. […] 6.7. Abuso del derecho […]”. (Negrillas fuera de texto). Respecto de la indebida acumulación de pretensiones, la AGENCIA NACIONAL indicó que el medio de control ejercido por la actora no 8 Folios 1289 a 1334 y 1355 a 1379 idem. 9 Folios 1403 a 1421 idem. 5 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era procedente, debido a que los actos acusados no guardaban relación con el derecho que se buscaba restablecer, pues a través de éstos la demandada determinó que no existía controversia a resolverse y a título de restablecimiento del derecho se solicitó el pago de unos valores correspondientes a cargos de acceso presuntamente dejados de percibir entre los años 2015 y 2016, pretensión que no “devendría” del contenido de las resoluciones acusadas, toda vez que la eventual declaratoria de nulidad solo conllevaría que la accionada tuviera que adelantar un proceso de solución de controversias administrativas pero de ninguna manera el pago de sumas de dinero.
Agregó que el cobro de las erogaciones reclamadas no tiene fundamento en los actos acusados sino en las resoluciones núms. 4002 de 9 de noviembre de 2012, “Por la cual se decide una actuación administrativa de carácter particular y concreto y se establecen medidas particulares respecto del proveedor de redes y servicios con posición dominante en el mercado relevante susceptible de regulación ex ante denominado “Voz Saliente Móvil” COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A.”, y 4050 de 31 de diciembre de 2012, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por COMUNICACIÓN 6 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CELULAR S.A. COMCEL S.A. contra la Resolución CRC 4002 de 2012”, expedidas por la CRC, razón por la cual considera que las pretensiones invocadas en la demanda están alejadas de los fines del medio de control ejercido.
En cuanto a la ineptitud sustantiva de la demanda explicó que, según la jurisprudencia de esta Corporación, que no identificó, cuando se demanda la nulidad de actos administrativos y el restablecimiento del derecho, el acto debe guardar relación con lo pretendido, por lo que, en caso contrario, esto es, cuando el acto acusado no contiene la decisión que se considera la causa del daño, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de proposición jurídica completa.
Que, en efecto, en el caso sub examine no existe relación jurídica ni fáctica entre los actos demandados y los presuntos derechos vulnerados, cuyo restablecimiento se pretende, además de que las determinaciones adoptadas por la administración frente a los cargos de acceso se fundamentan en otros actos que no son objeto de controversia pues, en su criterio, las resoluciones acusadas no fijaron los cargos de acceso para proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, no establecieron la posición dominante en el 7 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mercado de la demandante ni precisaron las medidas diferenciadas ni el cobro de cargos asimétricos.
Finalmente, frente a la caducidad de la acción, señaló que la demanda se presentó luego de transcurridos 4 meses desde la notificación de la Resolución núm. 4050 de 2012, acto respecto del cual, en su criterio, surge la inconformidad de la demandante, toda vez que en él se estableció la aplicación de los cargos de acceso asimétricos para la demandante y no en los actos acusados.
Durante el término de traslado10 la parte actora, la CRC y la sociedad SISTEMAS SATELITALES DE COLOMBIA S.A. E.S.P., no se pronunciaron sobre las excepciones formuladas por la AGENCIA NACIONAL. II-. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal por auto de 12 de agosto de 202111, declaró probadas las excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción, formuladas por la AGENCIA NACIONAL y, en consecuencia, dispuso la terminación del proceso. 10 Folio 1432 idem. 11 Folios 1446 a 1450 idem. 8 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento de lo anterior, precisó que, según lo previsto en el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 202012, la excepción de inepta demanda que formuló la AGENCIA NACIONAL, era de naturaleza previa, en concordancia de lo establecido en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso -CGP-, y la de caducidad de la acción, mixta en los términos del artículo 180 del CPACA.
En relación con la excepción de inepta demanda, indicó que de la revisión de las resoluciones demandadas se advertía que no resolvían una situación jurídica particular y concreta a favor o en contra de la demandante, por cuanto rechazó por improcedente un trámite de solución de controversias promovido por ésta, por considerar que lo que se buscaba era dejar sin efectos la Resolución 4002 de 2012, modificada por la 4050 de ese año, actos respecto de los cuales no se podía provocar un nuevo pronunciamiento por parte de la administración. 12 “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 9 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la jurisprudencia13 del Consejo de Estado ha sostenido que solo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos que terminan un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, tesis con fundamento en la cual estimó que los actos demandados eran las resoluciones núms. 4002 y 4050 de 2012, por cuanto agotaron el proceso administrativo y, por tanto, son los definitivos, susceptibles de control judicial.
Por lo precedente, estimó probada la excepción de caducidad de la acción habida cuenta que la demanda se radicó 4 años después de expedida la Resolución núm. 4050 de 201214. III-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO Inconforme con lo anterior, el apoderado de COMCEL S.A., interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación15, con fundamento en los siguientes argumentos: 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto de 17 de septiembre de 2017, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 25000-23-42- 000-2014-02393-01. 14 La anterior providencia se notificó por estado electrónico de 18 de agosto de 2021, conforme se observa en el folio 1451 del expediente digital, visible en el índice 2 del SAMAI. 15 Folio 1453 a 1460 idem. 10 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que determinar sí los actos administrativos demandados resuelven o no una situación jurídica particular y concreta, son o no definitivos, y si se ajustan o no a la legalidad, es un ejercicio que corresponde efectuar en la sentencia y no al resolver una excepción calificada como previa.
Sostuvo que contrario a lo manifestado por el Tribunal, el problema jurídico a resolver en este caso no es establecer si se deben aplicar o no las disposiciones contenidas en las resoluciones núms. 4002 y 4050 de 2012, sino definir sí la CRC podía o no negarse a tramitar la actuación administrativa de solución de controversias suscitada entre COMCEL S.A. y SISTEMAS SATELITALES DE COLOMBIA S.A. E.S.P., por el presunto incumplimiento de los preceptos contenidos en dichos actos administrativos.
Señaló impertinente declarar la caducidad del medio de control frente a unos actos administrativos que no fueron demandados en el asunto de la referencia. Agregó que conforme con lo previsto en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, la excepción de inepta demanda solo se configura por dos 11 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones: una por falta de los requisitos formales y otra por indebida acumulación de pretensiones.
Precisó que los requisitos formales de la demanda se encuentran previstos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA y se relacionan con el contenido, la individualización de pretensiones y los anexos, exigencias de forma que fueron cumplidas con la presentación de los escritos contentivos de la demanda y su reforma, respecto de los cuales el a quo no estimó incumplidos en el auto recurrido.
Agregó que los fundamentos de la providencia impugnada difieren de las exigencias procesales para admitir la demanda, interpretación que, en su criterio, excede el ámbito de la excepción previa analizada y, por consiguiente, en su criterio, implica prejuzgamiento y denegación de justicia. Adujo que las resoluciones demandadas no reiteraron lo establecido en las resoluciones núms. 4002 y 4050 de 2012, sino que realizaron una interpretación errada de esos actos, razón por la que alegó la 12 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación del ordenamiento jurídico, especialmente de la Ley 1341 de 30 de julio de 200916.
Durante el término de traslado del recurso, la AGENCIA NACIONAL17 y la CRC18 solicitaron confirmar la providencia recurrida y conceder el recurso de alzada. El Tribunal, en proveído de 23 de septiembre de 202119, resolvió no reponer el auto recurrido y conceder el recurso de apelación ante el superior jerárquico. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer el recurso de alzada interpuesto por COMCEL S.A., en atención a lo establecido en los artículos 125 16 “Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”. 17 Folios 1474 y 1475 del expediente digital, visible en el índice 2 del SAMAI. 18 Folios 1477 a 1479 idem. 19 Folios 1511 a 1514 idem. 13 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (literal g, del numeral 2)20, 180 (parágrafo 1º) y 243 (numeral 2)21, del CPACA, modificados y adicionados por los artículos 20, 40 y 62 de la Ley 2080 de 25 de enero de 202122, respectivamente.
Problema jurídico El presente asunto se contrae a resolver si fue ajustada a derecho la decisión del Tribunal de declarar probadas las excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción, formuladas por la AGENCIA NACIONAL y, en consecuencia, disponer la terminación del proceso. Para resolver el problema jurídico, la Sala precisa que para el momento en que el a quo corrió traslado de las excepciones formuladas por la AGENCIA NACIONAL, esto es, el 3 de julio de 202123, y en el que resolvió sobres éstas, auto de 12 de agosto de ese año, ya se encontraba vigente la Ley 2080, razón por la cual la 20 “[…] Artículo 125.
La expedición de las providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las Salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […]”. 21 “[…] Artículo 180.
Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] Parágrafo 1º. Las decisiones que se profieren en el curso de la audiencia inicial pueden ser recurridas conforme a lo previsto en los artículos 242, 243, 245 y 246 de este código, según el caso […]”. 22 “[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso […]”. 23 Folios 1430 y 1430 del del expediente digital, visible en el índice 2 del SAMAI. 14 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolución de la excepción previa de inepta demanda, se debió sujetar a las reglas establecidas en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, adicionado por el artículo 40 de la citada Ley 2080, y la de caducidad a las previstas en los artículo 175 (inciso 3°) y 182A (numeral 3) del CPACA, modificado y adicionado por los artículo 38 y 42 de la Ley 2080.
De acuerdo con lo anterior, la Sala se referirá en primer lugar a los aspectos generales de las excepciones, su trámite y decisión, y en segundo, resolverá el caso concreto. La naturaleza taxativa de las excepciones previas La Sala advierte que las excepciones previas se encuentran enlistadas en el artículo 100 del CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-, así: “[…] Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 15 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada […]”.
Lo anterior pone de manifiesto que las excepciones previas son taxativas, de ahí que no se puedan tener como tales a aquellas que no estén establecidas en el artículo 100 del CGP. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “[…] 22. Sobre el particular, debe destacarse que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que de conformidad con el artículo 30613 de la aludida codificación es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuales medios de oposición constituían este tipo de excepción, encontrando, entre otras, la falta de jurisdicción o de competencia, la existencia de compromiso o claúsula compromisoria y la indebida acumulación de pretensiones.[…]” 24.
“[…] Ahora bien, al revisar el expediente se encontró que las excepciones propuestas por la parte demandada no están contempladas expresamente en el artículo 100 del Código General del Proceso como excepciones previas, de tal forma que estas deben ser entendidas como aquellas denominadas de fondo, las cuales deben ser decididas en la sentencia, tal y como lo contempla la Corte Constitucional25 así: 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”.
Auto de Sala de 30 de agosto de 2018. Magistrado ponente Ramiro Pazos Guerrero. Expediente 2015-00926-01(58225). 25 Corte Constitucional, Sentencia C-1237 de 2005, M.P: Jaime Araujo Rentería. 16 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Las excepciones previas son medios de saneamiento en la etapa de algunos procesos, por causa de vicios o defectos de los mismos, a cargo de la parte demandada, y tienen como finalidad mejorar aquellos o terminarlos cuando ello no es posible, y evitar así nulidades o sentencias inhibitorias (…) Se contraponen a las excepciones de fondo o de mérito, que se refieren al derecho sustancial, se dirigen contra las pretensiones de la demanda y por regla general se deciden en la sentencia.» Por lo tanto, se tiene que las excepciones planteadas por la entidad demandada y resueltas en el auto recurrido, no son de aquellas taxativamente contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso como previas, teniendo que haberse resuelto éstas en la sentencia definitiva de este proceso […]”26.
“[…] Respecto de la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda», esta Subsección señaló recientemente que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión. Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones se debe acudir a las demás excepciones previas establecidas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley […]”27 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Trámite y forma de resolver las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. Auto de 13 de abril de 2015. Magistrado ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente 2014-00431-01. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Auto de 29 de septiembre de 2016. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Expediente 2014-00057-01. 17 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva, es pertinente resaltar que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, su trámite y decisión estaba expresamente previsto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, que establecía: “[…] Artículo 180.
AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En atención a la redacción normativa transcrita, hasta el 24 de enero de 2021, dichas excepciones se debían resolver en la audiencia inicial junto con las previas; sin embargo, este numeral fue modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: 18 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] 6.
Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. <Numeral modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver […]”. Lo precedente, pone de manifiesto que no es viable decidir sobre las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva en la audiencia inicial, pues, como quedó visto, el artículo que expresamente lo permitía fue modificado.
Precisado lo anterior, es del caso establecer cuándo y cómo se deben resolver las referidas excepciones. Al respecto, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, en su último inciso, señala: “[…] Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
El inciso transcrito expresamente prevé que en el evento de encontrar probada alguna de dichas excepciones, debe proferirse sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA; en 19 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso contrario, esto es, cuando no está probada la excepción el fallador podrá resolverlas en auto interlocutorio o acudir a la regulación general que establece su resolución en la sentencia, de conformidad con el artículo 187 ibidem..- Caso concreto En el asunto objeto de estudio, el apoderado de la AGENCIA NACIONAL, en su escrito de intervención, formuló las excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción, por cuanto considera que los actos acusados no producen efectos jurídicos particulares y concretos en favor o en contra de la demandante y, por consiguiente, lo que pretende controvertir es la legalidad de las resoluciones núms. 4002 y 4050 de 2012, expedidas por la CRC, actos respecto de los cuales la demanda se radicó 4 años después de expedidos.
El Tribunal declaró probadas las excepciones propuestas, por considerar que las pretensiones invocadas en la demanda no guardaban relación con los actos acusados, los cuales, en su criterio, correspondían a las resoluciones núms. 4002 de 9 de noviembre de 2012 y 4050 de 31 de diciembre de 2012, expedidas por la CRC, 20 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto de las cuales entre la presentación de la demanda y la fecha en que se expidió el último acto, transcurrieron más de 4 años.
COMCEL S.A. solicitó revocar el proveído recurrido porque la excepción previa de inepta demanda no se encuentra configurada, toda vez que cumplió con los requisitos de forma para la admisión de la demanda y no acumuló indebidamente pretensiones, presupuestos que no fueron analizados por el a quo en el auto apelado; y que tampoco operó la caducidad del medio de control, pues tal estudio se efectuó frente a unos actos administrativos que no fueron demandados.
Al respecto, se tiene que la excepción de inepta demanda, prevista en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, se configura por: i) ausencia de requisitos formales y ii) cuando en la demanda se presenta una indebida acumulación de pretensiones, lo que pone de manifiesto que no toda irregularidad puede invocarse dentro del contenido de dicha excepción previa, pues ello desbordaría la naturaleza de la misma.
Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido: “[…] La Sala recuerda que la inepta demanda tiene dos manifestaciones principales, una la atinente a la indebida acumulación de pretensiones, que se ha visto cada vez menos 21 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilizada, en tanto la tendencia del operador jurídico es la de conocer y asumir el estudio de lo que pueda dentro de esa indebida acumulación y, la otra, que la que interesa en esta caso, cuando la demanda no reúne los requisitos legales y todo lo que directa o indirectamente los afecte.
En más de las veces, erradamente, los sujetos procesales e incluso los operadores jurídicos, etiquetan toda irregularidad dentro del gran contenido de la inepta demanda, lo cual desborda el entendimiento de la figura del libelo inadecuado, por cuanto el planteamiento por vía de la excepción previa no puede llevar a asumir los aspectos propios del fondo del litigio […]”28 “[…] No da lugar a la inepta demanda, en cuanto no guarda relación con la ausencia de requisitos formales o con una indebida acumulación de pretensiones, únicos supuestos que la configuran […]”29.
“[…] Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley […]”30.
“[…] En resumen, de conformidad con los parámetros normativos de la Ley 1564 de 2012 CGP y el CPACA, la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda» se configura solamente por (i) la falta de requisitos formales de la demanda o (ii) la indebida acumulación de pretensiones; en consecuencia, aquellas falencias procesales diferentes de las antes enunciadas encontraran solución en otros mecanismos jurídicos (sean estos: otros medios exceptivos o saneamientos en otras etapas procesales) […]”31. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Auto de 7 de marzo de 2019. Expediente 11001-03-28-000-2018-00091-00. Cp Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto de 12 de marzo de 2018. Expediente 25000-23-36-000-2015-00928-01. Cp Marta Nubia Velásquez Rico. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Auto de 10 de junio de 2021. Expediente 41001-23-33-000-2019-00433-01. Cp William Hernández Gómez. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Auto de 18 de junio de 2021. Expediente 52001-23-33-000-2016-00346-01. Cp Gabriel Valbuena Hernández. 22 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a los requisitos formales de la demanda, el artículo 162 del CPACA establece que la misma debe contener: i) la designación de las partes y de sus representantes, ii) las pretensiones expresadas con precisión y claridad, iii) los hechos debidamente determinados, clasificados y numerados, iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones, v) si la demanda es contra acto administrativo, las normas violadas y el concepto de violación, vi) las pruebas y la petición de aquellas que pretenda hacer valer, y vi) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán notificaciones personales.
En lo que tiene que ver con la acumulación de pretensiones, el artículo 165 del CPACA prevé que ésta es procedente frente a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, siempre que las pretensiones sean conexas y se configuren los requisitos mencionados en dicha norma, es decir, (i) que el Juez que conozca de la nulidad y sea competente para conocer de todas las pretensiones, (ii) que la parte accionante haya dividido y presentado las solicitudes de manera principal y subsidiaria, si éstas se excluyen entre sí, (iii) que no haya caducado ninguna de las solicitudes y (iv) que deban tramitarse por el mismo procedimiento. 23 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, el artículo 166 ibidem, prevé que cuando se discuta la legalidad de un acto administrativo deberá adjuntarse copia del mismo, con las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según corresponda.
Revisado el proceso de la referencia, el Despacho advierte que la actora cumplió con la carga de exponer los hechos que estimó relevantes para el presente caso, debidamente clasificados y enumerados, como se colige de los folios 3 a 26 de la demanda, visible en el índice 2 del expediente digital. Asimismo, se observa que la demandante también cumplió con la carga prevista en el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, consistente en señalar con precisión y claridad las pretensiones de nulidad de las resoluciones 4795 de 22 de septiembre de 2015, “Por la cual se resuelve una solicitud presentada por COMCEL S.A.”; y 4848 de 31 de diciembre de 2015, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por COMUNICACIÒN CELULAR S.A. – COMCEL contra la Resolución CRC 4795 de 2015”, expedidas por la CRC; y de restablecimiento del derecho, relativo al reconocimiento de unas sumas de dinero por concepto de perjuicios, sin hacer referencia en dicho acápite a las resoluciones 24 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núms. 4002 y 4050 de 2012, por lo que, a juicio de la Sala, el Tribunal no ha debido tenerlas como demandadas, en los términos de la excepción invocada por la interviniente.
Lo anterior, pone de manifiesto que en la demanda solo se invocaron pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que descarta la indebida acumulación de pretensiones. Asimismo, se observa que la demandante cumplió con los requisitos exigidos en el numeral 4 del artículo 162 idem, pues relacionó las disposiciones que considera trasgredidas con la expedición de los actos administrativos demandados, esto es, los artículos 8º de la Resolución núm. 1763 de 1o. de diciembre 200732, 10° y 11 de la Resolución núm. 2058 de 24 de febrero de 200933, 3º de la Resolución núm. 4050 de 2012, la Resolución núm. 4660 de 30 de diciembre de 201434, 22, 43 y 43 de la Ley 1341 de 30 de julio de 200935, y 3º, 44 y 97 del CPACA; y expuso las razones por las cuales estima que las resoluciones núms. 4795 y 4848 de 2015, vulneraron 32 “Por medio de la cual se expiden las reglas sobre cargos de acceso y uso a redes fijas y móviles y se dictan otras disposiciones”. 33 “Por la cual se establecen los criterios y las condiciones para determinar mercados relevantes y para la existencia de posición dominante en dichos mercados y se dictan otras disposiciones”. 34 “Por la cual se modifican la Resolución CRT 1763 de 2007, la Resolución CRC 3136 de 2011, la Resolución CRC 3496 de 2011, la Resolución CRC 3501 de 2011 y la Resolución CRC 4112 de 2013”. 35 “Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ?TIC?, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”. 25 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las mencionadas disposiciones, como se infiere de los folios 26 a 48 de la demanda, visible en el índice 2 de expediente digital.
Cabe señalar que en aquellos casos en que no se explique de manera clara el concepto de violación de la norma o normas que se consideren vulneradas con la expedición del acto o actos administrativos que se controviertan, tal circunstancia daría lugar a la improsperidad de las pretensiones, pero no a la declaratoria de la excepción de inepta demanda.
A su vez, la demandante cumplió con la carga prevista en el numeral 6 del artículo 162 del CPACA, concerniente a la estimación razonada de la cuantía de las pretensiones, que estimó en la suma $4.328189.646. Lo anterior, permite afirmar que en el presente caso no concurren los presupuestos para declarar probada la excepción previa de inepta demanda.
Finalmente, en cuanto a la excepción de “caducidad” y de acuerdo con el recuento normativo expuesto en precedencia, la Sala advierte que la misma no se podía resolver en el auto apelado, habida cuenta 26 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se iba a declarar probada, pues el inciso cuarto del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, expresamente establece que en estos casos debe proferirse sentencia anticipada en los términos previstos en el artículo 182A del CPACA.
Así las cosas, la Sala revocará la decisión recurrida y, en su lugar, ordenará al a quo que continue con el trámite del proceso, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO.- REVOCAR el auto de 12 de agosto de 2021, por medio del cual se declararon probadas las excepciones de inepta demanda y de caducidad, formuladas por la AGENCIA NACIONAL y, en su lugar, ORDENAR al Tribunal, continuar con el trámite procesal pertinente en el asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 27 Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01646-01 Actora: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. – COMCEL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO.- En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 1o. de julio de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.