CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06004-001 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas CTA - “Proaguas” Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro2 Vinculados: Juzgado Octavo (8°) Administrativo del Circuito de Cali, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y Acuavalle S.A. E.S.P. Acción: Tutela Tema: Tutela contra providencia judicial / conflicto de competencia en proceso ejecutivo / cláusula exorbitante en contrato de consultoría Decisión: Sentencia de primera instancia Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por la Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas CTA (Proaguas) contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y el Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Montería, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la parte actora frente a las providencias judiciales objeto de censura; luego, revisará lo relativo a la procedencia de la acción; y, finalmente, resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2.
La demanda de tutela. Proaguas, quien actúa a través de apoderado judicial, interpuso el presente recurso 1 Expediente electrónico disponible en SAMAI. 2 Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Montería. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 2 de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y el Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Montería. Por consiguiente, solicitó: […]
SEGUNDO: POR LO YA EXPUESTO EN EL NUMERAL PRIMERO SE ORDENE DEJAR SIN EFECTOS LAS PROVIDENCIAS DIACTAS [sic] POR EL JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO DE MONTERIA Y EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CORDOBA Y EN SU LUGAR, CONCEDER LA ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR LA DEMANDANTE - ACCIONANTE COOPERATIVA TRABAJO ASOCIADO PROAGUAS CTA con el lleno de requisitos de la jurisprudencia constitucional y en aras del debido proceso y en consecuencia con lo anterior; se proceda a ORDENAR DEVOLVER EL PROCESO AL JUZGADO OCTAVO CIVIL DEL CIRCUITO DE CALI VALLE DEL CAUCA, QUE YA HABIA DICTADO EL CORRESPONDIENTE MANDAMIENTO DE PAGO.
TERCERO: LIBRAR las comunicaciones – por la Secretaría General del Consejo de Estado, así como DISPONER las notificaciones a las partes a través del Juez de tutela de instancia, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. 1.3. Hechos3. La parte actora relató que, Acuavalle S.A. E.S.P. suscribió un contrato interadministrativo con la Gobernación de Córdoba y, para efectos de su ejecución, subcontrató a Proaguas, mediante el Contrato de Consultoría No. 181-11, para la interventoría técnica, administrativa y financiera de los proyectos del Plan Departamental de Agua.
En desarrollo de ese Contrato, Proaguas emitió diversas facturas que, según el demandante, constituyen título ejecutivo válido. Además, el accionante afirmó que, ante la ausencia de pago de algunas facturas4, presentó una demanda ejecutiva contra Acuavalle S.A. E.S.P., inicialmente conocida por el Juzgado Segundo (2°) Civil del Circuito de Cali, bajo el radicado No. 760014-003-002-2013-00255-00, quien ordenó librar mandamiento de pago.
En atención a la excepción de falta de competencia propuesta por el ejecutado, mediante providencia del 15 de mayo de 2014, el Juzgado revocó su providencia y ordenó su reparto ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali. El proceso correspondió al Juzgado Octavo (8°) Administrativo del Circuito de Cali, bajo el radicado No. 76001-33-33-008-2014-00282-00.
La autoridad judicial negó el 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente electrónico en SAMAI, índice 2, documento 1. 4 Factura No. 3299 ($757.567.014), Factura No. 3324 ($240.067.571), Factura No. 3347 ($357.801.446), Factura No. 3377 ($192.371.089), Factura No. 3429 ($158.653.184) y Factura No. 3468 ($164.063.398). Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 3 mandamiento de pago en auto del 1 de agosto de 2014.
La parte ejecutante apeló la decisión y, mediante auto del 25 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su falta de competencia por el factor territorial y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Montería. El Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Montería, a quien finalmente fue asignado el proceso con radicado No. 23001-33-33-005-2018-00754-00, mediante providencia del 28 de abril de 2022, negó el mandamiento de pago solicitado, al considerar que no se integró de manera adecuada el título ejecutivo complejo porque el ejecutante no allegó todos los documentos enlistados en la cláusula quinta del Contrato No. 181-11 para la exigibilidad de la obligación. Por estar en desacuerdo con dicha decisión, el ejecutante interpuso los recursos de reposición5 y, en subsidio, de apelación. El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, mediante auto del 31 de marzo de 2025, estudió el recurso de alzada y confirmó la decisión de primera instancia, al estimar que los documentos aportados no constituían un título ejecutivo complejo.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, a través de auto del 29 de septiembre de 20256, esta Subsección admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, la Sala ordenó notificar al Juzgado Quinto (5°) Administrativo de Montería y al Tribunal Administrativo de Córdoba como parte accionada, y vincular como terceros con interés al Juzgado Octavo (8°) Administrativo del Circuito de Cali, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la sociedad Acuavalle S.A. E.S.P. 2.1.
Contestaciones de la acción. 2.1.1. El Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Montería7 señaló que, ese Despacho dio cumplimiento al trámite legal correspondiente a cada actuación, dentro de los términos procesales establecidos, de manera que no se advierte la vulneración de derecho alguno. 5 Mediante auto del 19 de agosto de 2022, el Juzgado resolvió negativamente el recurso de reposición. 6 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 5. 7 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 10.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 4 El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, guardó silencio, pese a que, fue debidamente notificado del trámite de tutela. 2.2.
Respuesta de las entidades vinculadas. 2.2.1. El Juzgado Octavo (8°) Administrativo del Circuito de Cali8 indicó que el expediente del proceso ejecutivo no se encuentra actualmente en su despacho, porque, el 18 de septiembre de 2014, fue remitido al Tribunal Administrativo del Valle con ocasión de la apelación del auto que negó el mandamiento de pago solicitado.
Luego, dicho Tribunal remitió el proceso, por competencia territorial, al Tribunal Administrativo de Córdoba. 2.2.2. Acuavalle9 aseguró que la tutela debe declararse improcedente por falta de relevancia constitucional. Según la sociedad, el asunto discutido es de naturaleza eminentemente legal y procesal, y ya fue resuelto dentro del proceso ejecutivo, sin que se hayan vulnerado derechos fundamentales.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2. Problema jurídico. Le corresponde a esta Sala determinar si es dable, a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la providencia mediante la cual el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Montería negó el mandamiento de pago solicitado dentro del proceso ejecutivo promovido por el accionante contra Acuavalle S.A. E.S.P., decisión que fue confirmada posteriormente por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba; y, en caso afirmativo, si dicha actuación judicial vulneró las garantías superiores de Proaguas al debido proceso e igualdad, a partir de los presuntos defectos orgánico, sustantivo y de desconocimiento del precedente 8 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 12. 9 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 13.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 5 judicial invocados por el tutelante. Si bien el accionante se refiere a la configuración de estos defectos tanto en el auto del 28 de abril de 2022 como en el auto del 31 de marzo de 2025, esta Subsección solo se referirá al auto del ad quem, por ser contentivo tanto de los argumentos del Tribunal Administrativo de Córdoba como del Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Montería que sirvieron de fundamento para no librar mandamiento de pago. 3.3.
La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que, resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4.
La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió, de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó revestido de una forma jurídica aparente, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, a pesar del reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, puede que este vulnere derechos fundamentales mediante sus providencias judiciales.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 6 La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994, se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual, debe presentarse al menos uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto orgánico, o defecto procedimental.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las que se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, en el sentido que solo procede cuando, de manera protuberante, se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación. Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados, y que lo hubiere alegado en el proceso judicial, siempre que esto hubiese sido posible; (vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corte Constitucional.
Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad, con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que se da solamente cuando el asunto discutido goce de una indudable relevancia constitucional.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 7 Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia;
(ii) defecto procedimental absoluto, el cual se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento, por parte de los servidores judiciales, del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, frente al que, según la Corte Constitucional, procede la tutela como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, aunque en un principio la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales10, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 201211, en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos12. 10 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 11 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 12 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 8 3.5.
Sobre los requisitos de procedibilidad. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) Relevancia constitucional: la discusión se plantea alrededor de la violación de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del accionante.
(ii) Subsidiariedad: contra la decisión objeto de estudio no procede recurso alguno, dado que fue proferida en auto de segunda instancia que se encuentra ejecutoriado. (iii) Inmediatez: se satisface el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que, la acción de tutela fue presentada el 24 de septiembre de 202513, dentro del término de seis meses contados desde la ejecutoria de la providencia cuestionada, la cual fue notificada electrónicamente el 4 de abril de 202514.
(iv) Identificación razonable de los hechos: el accionante cumplió con la carga mínima consistente en determinar con claridad los hechos y derechos vulnerados, de manera que se cuenta con antecedentes suficientes para decidir de fondo. (v) Sentencia de tutela: el fallo acusado no se profirió dentro de una acción de tutela. En la solicitud, el accionante alegó la configuración de los siguientes defectos en las providencias cuestionadas: DEFECTO ALEGADO ARGUMENTOS DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL «Se indica al Juez Constitucional que los Despachos accionados en sus providencias desconocieron las directrices procesales contenidas en las sentencias [sic] ya referidas, la del Consejo Superior de la Judicatura en fallo del 18 de agosto de 2017 y el fallo del Consejo de Estado, Sentencia del 13 de febrero de 2013 (Rad. 24996).
C.P. Mauricio Fajardo Gómez, presentándose en este caso grave desconocimiento del precedente Jurisprudencial […] estos [los Despachos] hicieron caso omiso de los prenotados pronunciamientos, en los cuales los Tribunales fueron claros al concluir que el proceso 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 13 Visible en el expediente electrónico en SAMAI, índice 2. 14 Visible en el expediente electrónico de origen en SAMAI, índice 7 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=230013333005201800754032300123 Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 9 ejecutivo planteado con las condiciones referidas en los hechos, solo se puede tramitar por la vía ordinaria mediante acción cambiaria».
DEFECTO ORGÁNICO «[…] Las providencias que se acusan adolecen de defecto orgánico, al ser expedidas por un funcionario judicial que carecía de competencia, reiterando que la competencia dentro de la acción ejecutiva impetrada es la jurisdicción ordinaria, ello por cuanto la entidad demandada es una empresa oficial de servicios públicos domiciliarios y se rige en un todo por la Ley 142 de 1994 que dispone el artículo 32 que el régimen contractual aplicable es el del derecho privado, norma reiterada en el artículo 3 de la Ley 689 de 2001 y de otro lado dado el tipo de contrato que para el caso es de consultoría, según las voces del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 no le son aplicables las cláusulas excepcionales al derecho común […]».
DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO «Los juzgadores incurrieron en error por considerar que eran estos competentes para conocer del proceso por la vía de la jurisdicción contenciosa administrativa, desconociendo la norma transcrita, lo que obligaba a establecer con precisión si el contrato objeto del litigio se le podían tener legalmente cláusulas exorbitantes, por inclusión forzosa o autorizada; también incurrieron en el error por desconocer que este los contratos de consultoría no le son aplicables las cláusulas excepcionales por cuanto ni siquiera el artículo 14 de la ley 80 de 1993 los hace pasibles de este tipo de cláusulas».
Frente a ello, esta Sala advierte que, la inconformidad del accionante se centra en tres reparos: (i) el desconocimiento de los precedentes sentados por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado que, a juicio del actor, establecen que casos como el suyo deben tramitarse ante la jurisdicción ordinaria en ejercicio de la acción cambiaria;
(ii) los jueces administrativos no deberían conocer del proceso porque el contrato se rige por el derecho privado y (iii) tampoco puede aplicarse el numeral 3 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para trasladar el litigio a la jurisdicción administrativa, ya que a los contratos estatales de consultoría «por mandato legal no le son aplicables las cláusulas exorbitantes».
Los tres cuestionamientos comparten un mismo reproche sustancial: la aplicación errónea del régimen jurídico que gobierna los contratos de consultoría como este, y, en consecuencia, la equivocada conclusión según la cual la jurisdicción contenciosa es competente para conocer del proceso. Por un lado, el desconocimiento del precedente judicial es formulado, en este caso, como una hipótesis específica del defecto sustantivo, esto es, cuando la autoridad judicial se aparta del precedente (horizontal o vertical) sin justificación suficiente15.
Por otro lado, el defecto orgánico alegado no se funda en que los jueces naturales habrían aplicado incorrectamente las normas que determinan el régimen contractual y la naturaleza de la acción ejecutiva, de manera que es planteado como un problema de aplicación normativa. 15 Corte Constitucional, sentencia T-018 de 2023, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 10 En virtud del principio iura novit curia16, al juez le incumbe aplicar el derecho, pese a que este sea diferente al invocado por las partes, teniendo en cuenta que su deber es estudiar el asunto de conformidad con los hechos y la normativa vigente.
Por ello, esta Sala solo pasará a estudiar el defecto sustantivo alegado, sin analizar de fondo el desconocimiento del precedente judicial y el defecto orgánico expuestos, ya que estos se refieren, en realidad, a la indebida aplicación del régimen jurídico que gobierna los contratos de consultoría celebrados por empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. 3.6.
Solución al caso concreto Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional17 ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional describió este tipo de defecto como: […] la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales18.
En caso estudiado, el demandante afirmó que, la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció el régimen jurídico aplicable a las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. En su concepto, de acuerdo 16 Cisneros Farías, Germán. Diccionario de frases y aforismos latinos: Una compilación sencilla de términos jurídicos.
México, p. 55: “Los jueces dan el derecho. Para algunos autores surgió en forma de advertencia, casi diríamos de exabrupto que un juez, fatigado por la exposición jurídica de un abogado, le dirigiría: Venite ad factum. Iura novit curia; o lo que es lo mismo: ‘Abogado: pasad a los hechos; la corte conoce el derecho’…”. 17 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 18 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 11 con los artículos 32 de la Ley 142 de 1994 y 3 de la Ley 689 de 2001, los contratos suscritos por este tipo de sociedades19 se rigen por el derecho privado y, por tanto, en este caso, la acción ejecutiva debía tramitarse ante la jurisdicción ordinaria.
Ahora bien, frente al referido reproche, en la providencia censurada del 31 de marzo de 2025, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba sostuvo que: […] El actor plantea en el recurso de apelación que la jurisdicción competente para conocer del proceso es la jurisdicción ordinaria. Cita la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado con radicado 76001233100019990262201 (24.996) del 13 de febrero de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, en la cual se plantea que los contratos de consultoría no pueden incluir las cláusulas exorbitantes regladas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.
Al carecer de estas el contrato, no estaría cobijado por el artículo 104 del CPACA. Así las cosas, previo a la resolución del caso es menester pronunciarse sobre la competencia para tramitar el presente asunto. […] Las cláusulas exorbitantes se encuentran contempladas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, numeral 1. La norma establece la potestad de las entidades estatales para interpretar, modificar o terminar unilateralmente los contratos estatales, mediante actos administrativos susceptibles del recurso de reposición y sujetos a control judicial a través del medio de control de controversias contractuales.
El numeral 2 bis, contempla la obligatoriedad de pactar en determinados contratos estatales cláusulas excepcionales de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales, de caducidad del contrato, entre otras, reguladas desde el artículo 15 al 19 de la Ley 80 de 1993. […] Dicho artículo distingue 3 grupos de contratos: El primero, corresponde a los contratos que tengan por objeto la explotación de un monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, la explotación y concesión de bienes del Estado o cuando se trate de un contrato de obra, para los cuales es obligatoria la inclusión de dichas cláusulas.
El mencionado numeral prevé un segundo grupo de contratos que incluye a los contratos de suministro y de prestación de servicios en los cuales se podrán pactar de manera facultativa estas cláusulas. Finalmente, se dispone un tercer grupo conformado por un listado de contratos en cuales está prohibida la estipulación de este tipo de cláusulas.
En el caso de marras, […] se observa que la cláusula décima octava es una cláusula exorbitante ya que contempla la resolución unilateral del contrato, tal como se muestra a continuación. 19 Como el Contrato No. 181-11. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 12 De lo expuesto se colige que, la autoridad judicial accionada fundamentó su decisión en que la acción ejecutiva debía tramitarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por considerar que el contrato celebrado con la empresa oficial de servicios públicos domiciliarios incluyó una cláusula exorbitante y, en consecuencia, el asunto era de naturaleza administrativa.
Para arribar a dicha conclusión, la autoridad accionada realizó un análisis de lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), así como de los numerales 1 y 2 del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, a partir del cual consideró que los contratos celebrados por empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios podían estar sometidos a cláusulas exorbitantes.
Con base en esa interpretación, sostuvo que el contrato objeto del proceso ejecutivo tenía naturaleza administrativa y, en consecuencia, correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa conocer de la controversia. Para ello afirmó que «[c]orolario, al existir dicha cláusula en el contrato que hace parte del título complejo base de ejecución, se encuentra configurado el supuesto del numeral 3 del artículo 104 del CPACA, por lo tanto, esta jurisdicción es competente para conocer del caso».
De igual forma, también se pronunció frente a la decisión del Consejo de Estado citada por el actor en el recurso de apelación: El actor cita la sentencia del Consejo de Estado con radicado del 13 de febrero de 2013, para indicar que los contratos de consultoría no admiten este tipo de cláusulas. Sobre el particular, se reconoce que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que el contrato de consultoría se encuentra incluido en un cuarto grupo de contratos, es decir, se excluye de los tres grupos a los que alude el artículo 14 ibídem.
Y la jurisprudencia establece que no es posible pactar cláusulas exorbitantes en los contratos que conforman este cuarto grupo, en tanto la ley no ha impartido autorización legal para ello. Específicamente, la sentencia citada por el recurrente estudió una demanda formulada a través del medio de control de controversias contractuales, donde contrario a lo planteado por el actor, la consecuencia de la ilegalidad de estas cláusulas no es la falta de competencia, sino la nulidad de dicha cláusula exorbitante.
En otras providencias más recientes a la citada por el ejecutante, como en la sentencia de la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado del 12 de marzo de 2015, donde se sometió a estudio una demanda en el medio de control de controversias contractuales, específicamente, respecto de un contrato de consultoría en el cual se incluyeron cláusulas exorbitantes, también se decidió declarar la nulidad de estas cláusulas partiendo de la base de reconocer la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.
De lo expuesto se colige que, para la Sala, asiste razón a la postura del Tribunal, en tanto la jurisprudencia invocada por el accionante, refiere que incluir una Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 13 cláusula exorbitante en el contrato de consultoría acarrea una nulidad de la misma, no la falta de competencia, como lo pretende hacer ver el actor.
En consecuencia, la interpretación del Tribunal resulta razonable, pues la ilegalidad de la cláusula exorbitante, según la jurisprudencia, no implica la falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, sino la eventual nulidad de dicha estipulación, lo que no altera la naturaleza administrativa del contrato ni la competencia definida por el artículo 104 del CPACA, que resulta entonces aplicable al presente asunto.
Así, para la Sala no se configuró el defecto sustantivo alegado por el tutelante, puesto que, las decisiones objeto de reproche estuvieron debidamente fundamentadas, tanto normativa como jurisprudencialmente. Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. IV.
DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, el actor no acreditó que las providencias del 31 de marzo de 2025, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, y del 28 de abril de 2022, proferida por el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Montería, hubieran incurrido en defecto orgánico, sustantivo o de desconocimiento del precedente judicial.
Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad ante la ley invocados por la Cooperativa Proaguas CTA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-06004-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado Proaguas C.T.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, y otro 14 SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO