CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Fiscal delegada ante los jueces municipales, promiscuos y del circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual. Subtema 2: reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, prescripción trienal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de noviembre de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO José Manuel Martínez Malaver, en condición de fiscal delegado ante los jueces del circuito especializado, solicita la reliquidación de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual y el pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico.

La entidad demandada se opone al reconocimiento de dicha prima y a la reliquidación de las prestaciones sociales, con el argumento de que desde el año 2003 las prestaciones se liquidan con el 100 % del salario básico y el pago de la prima excedería el tope del salario máximo mensual. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. José Manuel Martínez Malaver, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 12 de abril de 2021, con las siguientes: 2.1.1. Pretensiones (i) Inaplicar por inconstitucionales e ilegales los decretos expedidos por el Gobierno nacional desde 1993, que fijaron la asignación salarial de los Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, en lo relativo a la prima especial.

(ii) Declarar la nulidad del Oficio 20173100069171 del 7 de noviembre de 2017, mediante el cual la jefe del Departamento de Personal negó el reconocimiento y pago de la prima especial equivalente al 30 % adicional de la remuneración mensual, así como la reliquidación de las prestaciones sociales. (iii) Declarar la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio de la administración frente al recurso de apelación presentado el 15 de noviembre de 2017.

(iv) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar el 100 % del salario con las consecuencias prestacionales, más la prima especial por el tiempo que ocupó el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito. (v) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas de condena conforme al IPC. (vi) Ordenar al ente demandado cumplir la sentencia en los términos señalados en los artículos 187, 188, 189, 192 y 195 del CPACA.

(vii) Condenar en costas a la entidad demandada. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: (i) La Fiscalía General de la Nación, durante el tiempo en que el actor se ha desempeñado como fiscal, ha disminuido el valor del salario básico en un 30 % a título de prima especial, sin carácter salarial.

(ii) El actor solicitó a la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago de la prima especial el 23 de octubre de 2017, en cuantía equivalente al 30 % adicional a la remuneración mensual, con los efectos prestacionales derivados del ajuste de la base de liquidación. (iii) Mediante Oficio 20173100069171 del 7 de noviembre de 2017, la subdirectora regional central de la Fiscalía General de la Nación negó la anterior petición. (iv) El 15 de noviembre de 2017, el actor interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior.

La entidad demandada guardó silencio, motivo por el cual se configuró el acto ficto o presunto. 1 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)», carpeta «EXPDIG», archivo «01Demanda». Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (v) El 7 de noviembre de 2018 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001.

La Procuraduría Primera Judicial II para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 7 de febrero de 2019, por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 2.1.1. Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo y artículos 1, 13, 25, 53 y 121;

Ley 4 de 1992, artículos 2, 10, 14 y 15; Decreto 10 de 1993, artículos 1, 2 y 4; Código Sustantivo del Trabajo, artículo 14; Código Contencioso-Administrativo, artículo 84; Ley 270 de 1996, artículo 152-7 y Decreto 717 de 1978, artículo 12. 4. En el concepto de violación, el actor manifestó que los actos administrativos incurrieron en falsa motivación al desconocer que la prima especial debe reconocerse como una adición al salario básico y no como una fracción. Asimismo, afirmó que dicha prima constituye factor salarial que debe tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales, conforme con lo previsto en la Ley 4 de 1992. 5.

Adicionalmente, sostuvo que procede la excepción de inconstitucionalidad de los decretos salariales que redujeron la remuneración mensual que devengó en condición de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito. 2.2. Contestación de la demanda 6. La apoderada de la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de prescripción, carencia de objeto, «inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación», «improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992» y «falta de causa para pedir frente al artículo 15 de la Ley 1992». 7.

Sostuvo que desde el año 2003 las prestaciones sociales del demandante se han liquidado con el 100 % del salario, en razón a que desde esa época la prima especial dejó de reconocerse a favor de los fiscales. Agregó que, con la expedición del Decreto 272 de 2021, a partir del 1 de enero de ese mismo año, se ordenó el pago de la prima especial como una adición del 30 % de la asignación básica, por lo cual no procede reconocimiento alguno por dicho concepto con posterioridad a esa fecha. 8.

Señaló que el reconocimiento de la prima especial podría exceder los topes dispuestos por la Ley 4 de 1992, el Decreto 1102 de 2012 y la sentencia SUJ-023-CE- S2-2020 del 15 de diciembre de 2020. Agregó que el demandante no era beneficiario de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, por lo cual no tenía derecho a su reconocimiento. 9.

Finalmente, indicó que, conforme con la regla de prescripción señalada en la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, en el presente asunto no procede el pago de los derechos reclamados causados con anterioridad al 23 de Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 octubre de 2014, porque la reclamación administrativa se presentó el 23 de octubre de 20172. 2.3.

Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 30 de noviembre de 2022, resolvió3:

PRIMERO: Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas el día 02 de septiembre de 2019 y el 15 de diciembre de 2020, por las razones expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR probada de oficio la excepción de prescripción de las sumas reclamadas por José Manuel Martínez Malaver (…) anteriores al 23 de octubre de 2014, conforme con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en el Oficio 20173100069171 del 07 de noviembre de 2017 y el acto administrativo ficto o presunto producto del silencio administrativo al no resolver el recurso de apelación en contra de la mencionada resolución por medio de los cuales se negó el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias salariales derivadas de su calidad de beneficiario de la prima especial de servicios del señor José Manuel Martínez Malaver conforme con lo expuesto en la parte motiva.

CUARTO: CONDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación a RECONOCER y PAGAR en favor del señor José Manuel Martínez Malaver retroactivamente la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: 4.1. ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales desde el 23 de octubre de 2014 y hasta tanto se pague efectivamente esta providencia. Sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad. 4.2.

Las prestaciones sociales liquidadas sobre el 100% del salario y la prima especial de servicios que corresponde a un 30% adicional desde el pago de esta sentencia y hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 frente a la Fiscalía General de la Nación. Debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO: La Nación, Fiscalía General de la Nación, dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo.

SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de conformidad con lo expuesto en el presente fallo. 2 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)», carpeta «EXPDIG», archivo «21Contestación demanda». 3 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)», carpeta «EXPDIG» «38Sentencia Primera Instancia». Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 11.

Al analizar la legalidad de los actos administrativos demandados, el tribunal concluyó que la Fiscalía General de la Nación no liquidó correctamente la prima especial como un componente adicional del salario básico. En consecuencia, anunció que declararía la nulidad parcial del acto administrativo, exclusivamente en lo relacionado con la situación particular del demandante, en atención a que dicho acto comprendía varios recurrentes. 12.

Concluyó que, conforme a los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, operó la prescripción trienal para las sumas causadas con anterioridad al 23 de octubre de 2014. 2.4. Recursos de apelación 2.4.1. Del demandante 13. La parte actora presentó reparos frente al pronunciamiento del tribunal sobre la prescripción, con fundamento en que no es procedente aplicarla frente a las sumas reconocidas, porque el Consejo de Estado no ha declarado la nulidad de los decretos salariales que reglamentan el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de manera que como no existe certeza sobre la materia, el término prescriptivo no ha empezado a correr. 14.

Adicionalmente, señaló que con «la sentencia de carácter constitutivo del 15 de diciembre de 2020, que se pronunció sobre el tema», la prescripción solo debía aplicarse a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados en virtud de las peticiones radicadas con posterioridad a la ejecutoria de esa sentencia4. 2.4.2.

De la entidad demandada 15. La apoderada de la parte demandada solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al considerar que la Fiscalía General de la Nación ha liquidado y pagado las prestaciones sociales sobre el 100 % del salario básico, comoquiera que desde el año 2003 dejó de pagar la prima especial. En consecuencia, no procede la condena al pago de valores que han sido reconocidos por concepto de liquidación de prestaciones. 16.

Además, indicó que la prima especial del 30 % como valor adicional debe ordenarse hasta el 31 de diciembre de 2020, dado que el Decreto 272 de 2021 ordenó el pago de la prima especial como un componente adicional de la remuneración mensual, a partir del 1 de enero de 20215. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 17. El 29 de febrero de 2024, los magistrados integrantes de la Subsección B manifestaron impedimento al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en calidad de funcionarios de la Rama Judicial, circunstancia que 4 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)», carpeta «EXPDIG», archivo «41Apelación dte.». 5 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)», carpeta «EXPDIG», archivo «43 Apelación ddo.».

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 generaba interés directo en el proceso6. 18. Mediante auto del 26 de septiembre de 2024, la Subsección A declaró infundado el impedimento manifestado, al considerar que no se advertían circunstancias actuales, directas o indirectas, que comprometieran la imparcialidad de los magistrados.

Asimismo, señaló que no se evidenciaba de manera clara y precisa la existencia de un beneficio o afectación derivado de la calidad de funcionarios judiciales, ni un interés indirecto. En consecuencia, ordenó devolver el expediente al despacho del consejero ponente7. 19. Por auto del 25 de marzo de 2025, la magistrada sustanciadora admitió los recursos de apelación presentados por las partes, ordenó las notificaciones de rigor y dispuso que el expediente ingresara al despacho para proferir sentencia, salvo que dentro del término de ejecutoria de esa providencia las partes solicitaran pruebas, conforme con lo previsto en el inciso cuarto del artículo 212 del CPACA8.

El expediente ingresó para fallo el 10 de abril de 20259. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 21. De acuerdo con el marco fijado en los recursos de apelación interpuestos por las partes10, la Sala procede a solucionar los siguientes problemas jurídicos: 22. ¿El demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio del cargo de fiscal delegado ante los jueces penales, con la inclusión del 30 % que presuntamente se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial de servicio? 23.

¿El pago de la prima especial reconocida a favor del demandante procede hasta el 31 de diciembre de 2020, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021, conforme con el cual la Fiscalía presuntamente empezó a pagar dicho factor como una adición o agregado a la remuneración básica mensual? 24. ¿Las obligaciones derivadas de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de la remuneración mensual y del reconocimiento de la prima 6 Samai, índice 4. 7 Samai, índice 13. 8 Samai, índice 24. 9 Samai, índice 24. 10 CGP, artículos 320 «Fines de la apelación» y 328 «Competencia del superior».

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 especial están sometidas al fenómeno de la prescripción trienal? 3.3. Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 25.

La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 26.

El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y previó a favor de las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran por esa escala salarial. 27.

La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley, para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 28.

La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 29.

De acuerdo con este marco normativo, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, fijó las siguientes reglas frente a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos11: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 11 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 19[6]8 y 1848 de 1969. 30. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;

La prima especial otorgada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.

Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 31. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202212, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, al considerar que el 30 % del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como 12 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018).

Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».

Así lo sustentó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:

ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).

Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.

Análisis del caso concreto 32. En el asunto bajo estudio, se encuentra demostrado con la constancia de información laboral general expedida el 3 de febrero de 2022 por el profesional del Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación, que José Manuel Martínez Malaver se vinculó a esa entidad el 5 de diciembre de 2012, fecha desde la cual desempeñó el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito y desde el 7 de julio de 2016 ejerce el cargo de fiscal delegado ante los jueces de circuito especializado, en el que permanece activo a la fecha de expedición del documento13. 33.

En cuanto a la información salarial, el certificado referido y la constancia de devengados y deducidos expedida el 17 de febrero de 2023 por la jefe del departamento de Tesorería de la Fiscalía General de la Nación14, señalan las sumas pagadas al demandante por concepto de sueldo y gastos de representación, y desde el año 2021 aparece el valor pagado por prima especial, así: Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial Total pagado 2012 $ 4.292.202 $ 1.430.734 $ 0.00 $ 5.722.936 2013-01-01 $ 4.439.854 $ 1.479.951 $ 0.00 $ 5.919.805 2014-07-01 $ 4.570.386 $ 1.523.462 $ 0.00 $ 6.093.848 2015-01-01 $ 4.783.366 $ 1.594.456 $ 0.00 $ 6.377.822 13 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)», carpeta «EXPDIG», archivo «26Antecedentes administrativos» págs. 1 a 5. 14 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)», carpeta «EXPDIG», archivo «26Antecedentes administrativos» págs. 577 a 587.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2016-01-01 $ 5.155.034 $ 1.718.345 $ 0.00 $ 6.873.379 2016-07-07 $ 3.829.247 $ 3.829.246 $ 0.00 $ 7.658.493 2017-01-01 $ 4.087.721 $ 4.087.721 $ 0.00 $ 8.175.442 2018-01-01 $ 4.295.786 $ 4.295.786 $ 0.00 $ 8.591.572 2019-01-01 $ 4.489.097 $ 4.489.096 $ 0.00 $ 8.978.193 2020-01-01 $ 4.718.939 $ 4.718.938 $ 0.00 $ 9.437.877 2021-01-01 $ 4.842.103 $ 4.842.103 $ 2.905.262 $ 12.589.468 34.

Esta información demuestra que para los años 2012 a 2020 el demandante no devengó valor alguno por concepto de prima especial, este solo aparece para la vigencia de 2021. Ahora, la confrontación de las cifras pagadas al actor por concepto de remuneración mensual con los montos fijados por el Gobierno nacional en los decretos anuales que determinan la asignación mensual de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, evidencia la coincidencia de los dos emolumentos, tal y como se muestra en el siguiente cuadro: Año No. Decreto Remuneración mensual Total: pagado 2012 875 de 2012 $ 5.722.936 $ 5.722.936 2013 1035 de 2013 $ 5.919.805 $ 5.919.805 2014 205 de 2014 $ 6.093.848 $ 6.093.848 2015 1087 de 2015 $ 6.377.822 $ 6.377.822 2016 219 de 2016 $ 6.873.379 $ 6.873.379 2016 219 de 2016 $ 7.658.493 $ 7.658.493 2017 989 de 2017 $ 8.175.442 $ 8.175.442 2018 343 de 2018 $ 8.591.572 $ 8.591.572 2019 996 de 2019 $ 8.978.193 $ 8.978.193 2020 300 de 2020 $ 9.437.877 $ 9.437.877 35.

Lo anterior evidencia que la remuneración pagada al actor corresponde al 100 % de la fijada por el Gobierno nacional para los fiscales delegados ante los jueces conforme con los decretos anuales, hecho probado que desvirtúa la procedencia de la reliquidación de las prestaciones al no acreditarse que el ingreso base de liquidación se hubiera calculado sobre una base inferior al que correspondía. Además, no obra prueba en el expediente que dé cuenta del fraccionamiento de la remuneración básica alegado por la parte actora, en el sentido de que el 30 % de la remuneración era pagada a título de prima especial.

En consecuencia, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, razón por la que se procede revocar la sentencia apelada en cuanto accedió a la reliquidación de las prestaciones. 36. Ahora, al no encontrarse demostrado el pago de la prima especial como una adición a la remuneración mensual resulta procedente su reconocimiento en atención a que desde el 2012 el señor José Manuel Martínez Malaver ejerció el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito y jueces especializados, empleos destinatarios de ese beneficio en los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998. 37.

En relación con el cuestionamiento de la parte demandada en lo relativo a que la orden de pago de la prima especial debe tener como límite temporal el 31 de diciembre de 2020, se advierte que, conforme al material probatorio, la Fiscalía General de la Nación reconoció dicho concepto como un factor adicional a la remuneración mensual desde el año 2021, de acuerdo con lo establecido en el Decreto Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 272 de 202115, expedido con fundamento en las sentencias dictadas por el Consejo de Estado.

Este decreto señaló, entre otros aspectos, lo siguiente: Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas.

Que se debe tener en cuenta que la Ley 332 de 1996, establece que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye factor salarial para cotizar al Sistema General de Pensiones y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, consagra que la base de cotización al Sistema General de Salud es la misma que la del Sistema general de Pensiones, razón por la cual la prima especial que se crea en el presente Decreto constituirá factor salarial para cotizar a ambos sistemas.

Que para los fines de este Decreto se cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que el presente Decreto tendrá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2021. 38. Por tanto, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en que la demandante permanezca en el cargo que justifica devengarla.

Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 39. Respecto del reparo presentado por la parte demandante frente a la prescripción, porque, a su juicio, el cómputo del término debe iniciar a partir de la ejecutoria de la sentencia constitutiva que declare la nulidad de los decretos que fijaron la remuneración mensual, es pertinente precisar lo siguiente: 40.

Frente a la prescripción de derechos, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, establece que las acciones que emanan de los derechos previstos en esta norma prescriben «en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible» y «el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada (…) interrumpe el término de prescripción»16. 41.

En línea con lo anterior, la sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020 señaló que, «para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969».

En este punto es preciso señalar que dicho fallo no modificó el régimen jurídico de la prescripción ni suspendió su aplicación frente a solicitudes presentadas con anterioridad, como lo plantea la parte actora. Por el contrario, reafirmó que la 15 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 16 Artículo 102.

Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 contabilización del término prescriptivo debe efectuarse conforme a las disposiciones legales que rigen la materia. 42.

En el presente asunto, se encuentra demostrado que el demandante presentó la reclamación administrativa el 23 de octubre de 201717, por lo que procede el pago de las obligaciones causadas tres años antes de esa fecha, en virtud de la interrupción del término de prescripción prevista en el Decreto 1848 de 1969, es decir, desde el 23 de octubre de 2014, lo que implica que las sumas causadas con anterioridad se encuentran prescritas, tal y como lo concluyó la sentencia de primera instancia. Así las cosas, la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa, debido a que operó el fenómeno prescriptivo. 43.

Por último, la Sala adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios18 que constituye factor salarial únicamente para efectos pensionales, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable19 e imprescriptible20. 3.5.

Conclusión 44. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que al no haber demostrado el señor José Manuel Martínez Malaver que la liquidación de sus prestaciones se calculó sobre una base salarial inferior a la que por ley le corresponde, no resulta procedente la reliquidación reclamada. Sí procede el reconocimiento y pago del derecho a la prima especial como un valor agregado o adicional al 100 % del salario mensual, sin que en ningún caso exceda el tope salarial fijado por el Gobierno nacional21. 45.

En este orden, la sentencia apelada que accedió al reconocimiento de la prima especial y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 23 de octubre de 2014 será confirmada parcialmente. Se modificará el numeral cuarto en el sentido de ordenar únicamente el reconocimiento y pago de la prima especial sin incluir la reliquidación de las prestaciones sociales.

Por último, se adicionará en el sentido de ordenar el pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, 17 Samai, índice 2, «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)», carpeta «EXPDIG», archivo «02Anexos» pág. 6. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 19 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 21 Ley 4 de 1992, artículo 14.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios que constituye factor salarial para esos efectos. 4.

Costas 46. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario22 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 47.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de noviembre de 2022, en cuanto ordenó el reconocimiento de la prima especial del 30 % adicional a la remuneración mensual devengada por José Manuel Martínez Malaver.

SEGUNDO. MODIFICAR el numeral 4 de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de noviembre de 2022, el cual quedará así:

CUARTO. CONDENAR a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a título de restablecimiento del derecho, a RECONOCER y PAGAR en favor del señor José Manuel Martínez Malaver la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30 % adicional del sueldo mensual, a partir del 23 de 22 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2021-00278-01 (6646-2023) Demandante: José Manuel Martínez Malaver Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 octubre de 2014 por prescripción trienal.

En ningún caso las sumas reconocidas podrán exceder el tope salarial fijado por el Gobierno nacional.

TERCERO. ADICIONAR la sentencia dictada el 30 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, así: Octavo. CONDENAR a la Nación, Fiscalía General de la Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes realizados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de José Manuel Martínez Malaver, desde su vinculación en el cargo que le otorga el derecho a este reconocimiento y hasta su permanencia en él, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.

CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.