Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 30 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la cual se declaró probada la excepción de prescripción. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Diego José Caicedo Pérez presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones DESAJCLR15-1521 del 22 de abril y DESAJCLR15-1784 del 19 de mayo de 2015 proferidas por la Dirección Ejecutiva 1 En adelante DEAJ. 2 Folio 109.
La demanda fue presentada el 19 de julio de 2017. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez Seccional de Administración Judicial de Cali4 y la Resolución 4755 del 6 de agosto de 2015, proferida por la DEAJ en las que se negó el reconocimiento de la prima especial se servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un emolumento adicional al salario y la reliquidación de todas las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como juez de la República. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago de todas las prestaciones percibidas durante el tiempo en que se desempeñó como juez de la República teniendo en cuenta la prima especial de servicios como factor salarial; ii) el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; iii) los intereses en los términos previstos en el artículo 195 del CPACA; y iv) la condena en costas para la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes5: 3.1. Diego José Caicedo Pérez laboró como juez de la República «sin solución de continuidad» desde el 1 de septiembre de 1998 hasta el 19 de septiembre de 2006, en los municipios de Buenaventura, Argelia, Palmira, Tuluá y San José del Palmar. 3.2. El 20 de abril de 2015 solicitó ante la DESAJ Cali la reliquidación de todas sus prestaciones sociales a partir del 100% del salario básico decretado por el gobierno nacional incluyendo «la prima especial de servicios como salario». 3.3.
La DESAJ Cali profirió la Resolución DESAJCLR15-1521 del 22 de abril de 2015 en el que negó la anterior solicitud. El 12 de mayo de 2015 el demandante presentó recurso de apelación que fue concedido por medio de la Resolución DESAJCLR15- 1784 del 19 de mayo de 2015 y resuelto negativamente por medio de la Resolución 4755 del 6 de agosto de ese mismo año. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 ordinal 19 literal e, 228, 277 y 280 de la Constitución Política; El Acto Legislativo 03 de 2002; Convenios 95, 100 y 111 de la OIT; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; las leyes 22 de 1967; 4 de 1992; 244 de 1995; 270 de 1996; 1071 de 4 En adelante DESAJ 5 Folios 80 al 82 del documento 6 del expediente digital en Sama de juzgados y tribunal en donde el proceso se registró con el radicado 76001-23-33-007-2016-00305-00. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez 2006; y el artículo 10 del CPACA. 5.
En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente6: 5.1. El legislador creó la prima especial de servicios a través del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, mientras que el gobierno nacional al reglamentar dicho emolumento por medio de los Decretos 51, 53 y 57 de 1993 dispuso que el 30% de la asignación básica salarial correspondía a la citada prima especial de servicios la cual no tiene carácter salarial. 5.2.
La anterior interpretación resultó ser desfavorable a los derechos de los servidores judiciales, pues le restó el carácter salarial al 30% del salario básico, lo cual disminuyó de manera automática el valor de las prestaciones sociales que se calculan a partir de la base salarial. 5.3. Lo anterior fue establecido por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 dictada dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2007- 00087-00, en la que se determinó que la prima especial de servicios debe ser reconocida de manera adicional, por lo que hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales para tener en cuenta la prima especial de servicios «al ser factor salarial». 1.2.
Contestación de la demanda 6. La DEAJ se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación7: 6.1. Al demandante se le han pagado todos sus haberes salariales y prestacionales de ley de acuerdo con las normas vigentes, lo que quiere decir que no se le adeuda ningún tipo de emolumentos. 6.2. La sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 20148 fue proferida en defensa del interés general y del orden justo, razón por la que no puede surtir efectos en las situaciones particulares de los servidores judiciales, pues no es constitutiva de derecho alguno. 6.3.
De acuerdo con el concepto emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público del 30 de diciembre de 2014, no es viable acceder a las pretensiones de 6 Folios 82 al 91 del documento 6 del expediente digital de la primera instancia. 7 Documento 10 del expediente digital de la primera instancia. 8 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez Diego José Caicedo Pérez pues no se cuenta con una apropiación presupuestal que lo permita y desconocer dicha circunstancia implicaría omitir las normas de carácter fiscal que rigen la actuación de la administración. 6.4.
Finalmente, son procedentes las excepciones de inexistencia de causa para demandar y prescripción trienal de los derechos reclamados. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia proferida el 30 de mayo de 20249, encontró configurada la excepción de prescripción propuesta por la demandada.
La parte resolutiva es del siguiente tenor: «PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por el extremo demandado, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas. […](sic)». 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso resulta evidente que Diego José Caicedo Pérez laboró como juez de la República de manera interrumpida entre el 1 de septiembre de 1998 y el 19 de septiembre de 2006. Además ejerció el cargo de oficial mayor de tribunal hasta el 31 de julio de 2007. 8.2.
El demandante sí tenía derecho a percibir la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un emolumento adicional al salario. Sin embargo, tal derecho era exigible desde el momento en que tomó posesión del cargo de juez [1 de septiembre de 1998], al paso que el último pago de la prima especial de servicios discutida ocurrió en el mes de septiembre de 2006.
Además de lo anterior, la relación laboral con la Rama Judicial finalizó el 31 de julio de 2007, razón por la que a partir de esa fecha empezó a transcurrir el plazo de la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968. 8.3. El citado plazo venció el 1 de agosto del año 2010, pero la reclamación administrativa tuvo lugar el 20 de abril de 2015 es decir luego de fenecido el mencionado término. En tal sentido, a pesar de que el derecho se causó para el momento en que se pidió su reconocimiento ya se encontraba prescrito y en tal 9 Documento 47 del expediente digital de la primera instancia. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez sentido no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. 8.4.
No hay lugar a imposición de condena en costas al haberse proferido la decisión en sentencia anticipada y ser un asunto de pleno derecho. 1.4. El recurso de apelación 9. Diego José Caicedo Pérez presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el que solicitó que su revocatoria de acuerdo con los siguientes argumentos10: 9.1.
El Consejo de Estado11 ha reconocido que la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es factor de salario en atención a su pago habitual y periódico y por lo tanto debe accederse a la reliquidación de las prestaciones sociales percibidas por Diego José Caicedo Pérez mientras se desempeñó como juez de la República.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se apartó de dicha postura sin explicar las razones de ello. 9.2. Se declaró la prescripción trienal de los derechos reclamados sin tomar en consideración que solo fueron exigibles desde la expedición de la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014 y toda consideración en contrario es regresiva de los derechos laborales y desconoce la jurisprudencia de la máxima autoridad de lo contencioso-administrativo. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar12. 1.6. El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia13. 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que 10 Documento 48 del expediente digital de la primera instancia. 11 Sentencia del 21 de abril de 2016, radicado 05001-23-31-000-2003-01220-01 (0239-2014). 12 Auto en índice 4 de Samai. 13 Constancia en el folio 277. 6 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez delimita la competencia del juez en segunda instancia14, se circunscriben a establecer ¿si Diego José Caicedo Pérez tiene derecho a que se le asigne carácter salarial a la prima especial de servicios que percibió durante el tiempo en que ejerció el cargo de juez de la República de modo que se reliquiden todas las prestaciones sociales devengadas? Y ¿si los derechos salariales y prestacionales reclamados por se encuentran prescritos? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 13. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 14.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial15 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del 14 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 15 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 7 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 15. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 16.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 17.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 18.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200716, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 16 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 8 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar17». 19.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 20.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 21.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201918, fijó, entre otras, las siguientes pautas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría 17 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 9 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 22. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201919. 23. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201420 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 20 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 10 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 24. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que21 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.
La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 25. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 26. En la sentencia del 2 de septiembre de 200922, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 21 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 11 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez 27. Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 28.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 29.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior23 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro-operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 30.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 31.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia de unificación CE-SUJ2-0524 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». La anterior regla obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 2.3.
Caso concreto 23 ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 24 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 12 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez 2.3.1.
Hechos probados 32. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 32.1. Diego José Caicedo Pérez se vinculó a la Rama Judicial el 15 de julio de 1983 en el cargo de citador. Ejerció como juez desde el 1 de septiembre de 1998 hasta el 30 de junio del 2000; del 1 de febrero de 2001 al 31 de agosto de 2004 y del 11 de octubre de 2004 al 19 de septiembre de 2006.
El último cargo ejercido fue el de oficial mayor de tribunal entre el 20 de septiembre de 2006 y el 31 de julio de 2007, fecha de s retiro definitivo del servicio25. 32.2. El 20 de abril de 201526, solicitó a la DESAJ Cali la reliquidación de todas las prestaciones sociales percibidas, de acuerdo con el 100% del salario básico mensual con inclusión de la prima especial de servicios como factor de salario de acuerdo con la posición fijada por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 201427. 32.3.
La DESAJ Cali emitió la Resolución DESAJCLR15-1521 del 22 de abril de 201528 mediante el cual negó lo pretendido por el demandante con fundamento en que la sentencia invocada no es constitutiva de derechos y que no contaba con la apropiación presupuestal para acceder a lo pretendido. 32.4. Diego José Caicedo Pérez presentó recurso de apelación contra la anterior decisión el 12 de mayo de 201529 que fue concedido por medio de la Resolución DESAJCLR15-1784 del 19 de mayo de 201530. 32.5.
La DEAJ emitió la Resolución 4755 del 6 de agosto de 201531 en la resolvió negativamente el recurso de alzada. 2.4. Análisis sustancial 33. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada en atención a que el periodo sobre el cual el demandante reclamó la reliquidación de sus prestaciones sociales es el comprendido entre el 1 de septiembre de 1998 y el 19 de septiembre de 2006 25 Documento 45 del expediente digital de la primera instancia. 26 Documento 1 del expediente digital de la primera instancia. 27 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 28 Documento 11 del expediente digital de la primera instancia. 29 Documento 2 del expediente digital de la primera instancia. 30 Documento 12 del expediente digital de la primera instancia. 31 Documento 41 del expediente digital de la primera instancia. 13 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez mientras que la reclamación administrativa tuvo lugar el 20 de abril de 2015, es decir, que transcurrieron más de los 3 años previstos en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 34.
Diego José Caicedo Pérez cuestionó la anterior decisión por cuanto consideró que el citado plazo prescriptivo no puede ser aplicado en su caso en atención a que la exigibilidad de los derechos salariales y prestacionales que reclamó están determinados por la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 201432 e insistió en que la prima especial de servicios sí tiene carácter salarial y en que le asiste el derecho a que se reliquiden sus pretensiones sociales. 35.
Así las cosas, en este proceso se demostró que entre el 1 de septiembre de 1998 y el 19 de septiembre de 2006, de manera interrumpida, Diego José Caicedo Pérez ejerció el empleo de juez de la República en municipios como Buenaventura, Argelia, Tuluá y San José del Palmar, Valle del Cauca. En consecuencia, tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificada por la Ley 332 de 1996 por ser una prima prevista a favor de los servidores de la rama judicial. 36.
Sin embargo, el demandante afirma que la prima especial de servicios tiene carácter salarial y que por esa razón tiene derecho a que se reliquiden las prestaciones sociales devengadas en ese periodo y que se calculan con base en la asignación mensual más la prima especial de servicios. 37. En tal sentido la Sala advierte que las pretensiones propuestas por Diego José Caicedo Pérez se fundamentan en una premisa inexacta, pues no es cierto que en la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 201433, invocada por el demandante, se haya concluido que la prima especial de servicios tenga carácter salarial. 38.
La posición de esta corporación en torno a la citada discusión es que el gobierno nacional, al reglamentar el pago de la citada prestación, dispuso que el 30% del salario básico de los servidores beneficiarios sería entendido como la mencionada prima, es decir que la incluyó en el salario básico en lugar de reconocerla como un emolumento adicional. 39.
Como consecuencia de lo anterior se ha determinado que hay lugar a reconocer el 30% restante de la remuneración mensual dejada de pagar y la reliquidación de las prestaciones sociales que fueron calculadas con una base salarial desmejorada, 32 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). 33 Ibidem. 14 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez es decir que el restablecimiento del derecho corresponde a la fracción del salario básico al que se le despojó del carácter salarial y se pagó como si se tratara de la prima especial de servicio y no a que tal beneficio tenga carácter salarial. 40.
En ese sentido, de acuerdo con la posición del Consejo de Estado sobre el particular, la prima especial de servicios debe ser reconocida de manera adicional al salario básico fijado por el gobierno nacional para cada anualidad y no debe entenderse contenida en la asignación básica, pero de ningún modo se determinó que tuviera carácter salarial para el cálculo de las prestaciones sociales con excepción de los aportes pensionales. 41.
Ahora bien, tal como se indicó en el fallo de primera instancia, para efectos de las reliquidaciones salariales relacionadas con la prima especial de servicios debe atenderse el término de prescripción previsto en el Decreto 3135 de 1968. La citada norma dispone que las acciones tendientes a reclamar derechos de origen prestacional prescriben en 3 años contados a partir de la fecha de exigibilidad del derecho. 42.
De acuerdo con lo anterior, el punto de partida para el cómputo del término de prescripción en el presente asunto debe ser la fecha final del periodo sobre el cual recae la solicitud de reliquidación salarial y prestacional. En ese sentido, las reclamaciones administrativas que dieron origen al presente proceso judicial que datan del año 2015 se encuentran por fuera del citado plazo de 3 años establecido en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y en tal sentido los emolumentos reclamados por Diego José Caicedo Pérez se encuentran prescritos. 43.
Esto es así pues, en efecto, el derecho a la prima especial es exigible desde la entrada en vigor del Decreto 57 de 1993, esto es, el 7 de enero de 1993, momento a partir del cual era posible ejercer las acciones para su reconocimiento. En consecuencia, la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales no constituye el punto de partida para el conteo del término prescriptivo, por cuanto dicha decisión fue de carácter declarativo y no constitutivo del derecho. 44.
Así, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 «[l]as acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible» lo que impone considerar de un lado, la fecha de la norma que creó el emolumento reclamado, e incluso aquellas que dieron lugar al aparente yerro en la interpretación de la demandada; y del otro, y con mayor importancia, implica analizar las fechas en las que se prestó el servicio, de manera que se pueda predicar la existencia de 15 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez un derecho. 45.
A pesar de lo anterior, no puede predicarse la configuración de dicho fenómeno respecto de los aportes a seguridad social en pensiones, pues como se indicó en el acápite del marco normativo y jurisprudencial, tales emolumentos gozan de imprescriptibilidad en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales. 46.
Así, a pesar de que los haberes pedidos por el demandante se encuentran prescritos sí hay lugar a ordenar la reliquidación de las cotizaciones a pensión en virtud del 30% del salario dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios sin carácter salarial, más el 30% de la prima especial de servicios que, de acuerdo con lo señalado en la norma, sirve para calcular el ingreso base de cotización pensional desde la vigencia de la Ley 332 de 1996. 47.
Por las anteriores razones hay lugar a revocar parcialmente la sentencia recurrida en el sentido de ordenar el reajuste pensional que corresponda entre los años 1998 y 2006 en los que Diego José Caicedo Pérez se desempeñó como juez de la República 2.5. Costas 48. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 49.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 50. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 16 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.34 51.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 52. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 53. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) la prima especial de servicios percibida por Diego José Caicedo Pérez no tiene carácter salarial, por lo que la reliquidación de las prestaciones sociales pretendida recae, en realidad, en el porcentaje del salario básico pagado como si se tratara de la prima especial de servicios; sin embargo, ii) los derechos reclamados por el demandante se encuentran prescritos, con excepción de iii) los aportes a seguridad social en pensión que sí deben ser reajustados y pagados de acuerdo con el 100% de la asignación básica decretada por el gobierno nacional durante los años 1998 a 2006 más el 30% de la prima especial de servicios que es factor de salario únicamente para los aportes a pensión que son imprescriptibles. 54.
En consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia del 30 de mayo de 2024 en el sentido de declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y ordenar el pago de los aportes deficientes a seguridad social en pensión a favor del señor Diego José Caicedo Pérez y se confirmará en todo lo demás la sentencia apelada, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró probada la excepción de prescripción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 34 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez F A L L A: Primero. Revocar parcialmente la sentencia de primera instancia del 30 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en relación con la declaratoria de prescripción de los aportes a seguridad social en pensión de Diego José Caicedo Pérez.
En consecuencia: Segundo. Declarar la nulidad parcial de las resoluciones DESAJCLR15-1521 del 22 de abril de 2015, DESJCLR15-1784 del 19 de mayo de 2015 proferidas por la DESAJ Cali y 4755 del 6 de agosto de 2015 expedida por la DEAJ, en cuanto a la negativa de reliquidación de los aportes a seguridad social en pensiones durante los años 1998 a 2006, en los que el demandante se desempeñó como juez de la República.
Tercero. A título de restablecimiento del derecho condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar las diferencias surgidas entre lo pagado por aportes a seguridad social en pensión en favor de Diego José Caicedo Pérez y lo que en realidad corresponde de acuerdo con el 100% de la asignación básica salarial establecida por el gobierno nacional durante los años 1998 a 2006 en los que se desempeñó como juez de la República, más el 30% equivalente a la prima especial de servicios que es factor de salario solo para efectos del cálculo de los aportes pensionales desde la vigencia de la Ley 332 de 1996.
El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago por los mismos conceptos aquí reconocidos. Cuarto. Confirmar en lo demás la sentencia apelada del 30 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Sexto. No condenar en costas en esta instancia. Séptimo. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 18 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00305-02 (3989-2024) Demandante: Diego José Caicedo Pérez JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Con salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, consagra conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC