CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Conjuez Ponente: ALEJANDRO VENEGAS FRANCO Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 19 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual se accedió al amparo del derecho fundamental al debido proceso.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 20 de abril de 2021, al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, el Ministerio de Salud y Protección Social, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con el fin de que sea protegido su derecho fundamental “al debido proceso”. 2.
La entidad accionante consideró vulnerada la referida garantía constitucional con ocasión de la providencia del 9 de abril de 2021, proferida por la autoridad judicial mencionada, a través de la cual decidió no conceder el recurso de apelación y no reponer el auto dictado el 18 de marzo de 2021, que negó la solicitud de nulidad por indebida notificación por improcedente, en el marco del medio de control de cumplimiento 25000-23-41-000-2021-00062-00, instaurado por el señor Jaime Devia Díaz contra el Ministerio de Salud y Protección Social y otros. 1.2.
Pretensión Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, pidió: se tenga por notificada por conducta concluyente al Ministerio de Salud y Protección Social ante la imposibilidad de ser notificada a través del correo electrónico remitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y se tenga por contestada la demanda que fue presentada por la entidad que represento. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 13 de enero de 2021, el señor Jaime Devia Díaz inició acción de cumplimiento contra el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de obtener la satisfacción del «decreto 1595 del 2015 en los numerales relacionados en el numeral 1 de esta acción de cumplimiento, y el cumplimiento de la ley 170 de 1994 correspondientes a los aspectos del anexo sobre obstáculos técnicos al comercio expresados en el numeral 1 de esta acción de cumplimiento, a fin que los accionados den cumplimiento de estas normas con fuerza de ley en el decreto 613 de 2017 y su proyecto de modificación o modificaciones.” A través de auto del 4 de febrero de 2021 se admitió la demanda y se ordenó la notificación personal de las siguientes entidades, Ministerios de Salud y Protección Social, de Justicia y del Derecho, de Agricultura y Desarrollo Rural o a los funcionarios en quienes las mismas hayan delegado la facultad de recibir notificaciones.
El envío del mensaje de datos se llevó a cabo el 8 de febrero del mismo año, así: Con memorial presentado el 22 de febrero de 2021, el apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social solicitó la nulidad de todo lo actuado, desde la notificación del auto admisorio, debido a que no recibió en su buzón de notificaciones judiciales, la demanda de cumplimiento para ejercer su derecho de defensa, cuestión que fue verificada por el grupo de soporte informático de la entidad, que afirmó: «Se valida nuevamente y se evidencia que no se encuentra información de envío de esa cuenta de correo scs01sb02tadmincdm@notificacionesrj.gov.co hacia cuentas del ministerio de salud.
Se genera la búsqueda con un lapso de tiempo más amplio.” (Se aportan correos electrónicos)». Mediante auto del 18 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A resolvió la solicitud presentada indicando que pese a la comunicación del Administrador de la plataforma A.D. / Exchange, soporte informático de la entidad, la notificación sí se efectuó en debida forma, al correo electrónico que indicó el Ministerio de Salud y Protección Social en los informes rendidos por sus funcionarios; de manera que, concluyó que la contestación de la demanda presentada por dicho ministerio era extemporánea.
En consecuencia, tuvo por no contestada la demanda por parte del Ministerio de Salud y Protección Social Contra la decisión expuesta, la parte accionante presentó recursos de reposición y en subsidio apelación. Como sustento informó que la notificación personal que se realiza por medios electrónicos debe cumplir con dos supuestos; i) que se envíe el texto de la providencia a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales; y ii) que se obtenga la constancia o acuse de recibo, o se verifique por otro medio que el destinatario tuvo acceso al mensaje, situación que no ocurrió en el caso concreto.
Advirtió que está probado el envío, pero no la recepción del mensaje de datos, ya que posterior a la remisión no se advierte ninguna actuación del despacho tendiente a verificar su recibo por parte de las demandadas, razón suficiente para concluir que no se surtió en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda, incurriéndose en la causal de nulidad que se invocó. Con auto del 9 de abril de 2021, la autoridad judicial accionada rechazó por improcedente el recurso de apelación, debido a que la normativa aplicable no lo contempla.
De otra parte, frente a la reposición, adujo que revisado el asunto por la secretaria de la Sección Primera encontró que el auto admisorio de la demanda no fue entregado al Ministerio de Salud y Protección Social porque el archivo tenía un tamaño (23 MB) superior a la capacidad máxima del buzón del ministerio aludido que correspondía a 20MB.
Lo anterior, le permitió encontrar que la causal de nulidad alegada por el Ministerio de Salud y Protección Social no se configuraba, pues la razón por la cual no se recibió el mensaje era imputable a la limitada capacidad del buzón de correo electrónico del ministerio aludido y no al trámite secretarial impartido. Con sentencia del 16 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, porque las pretensiones estaban encaminadas a debatir la legalidad de los actos administrativos invocados como desconocidos, para lo cual tiene a su disposición el medio de control de nulidad.
Esta postura fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Quinta en sentencia del 13 de mayo del 2021. En cumplimiento de la orden de primera instancia en el proceso de la referencia del 19 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y notificada el 4 de agosto de 2021, la autoridad judicial accionada declaró la nulidad de todo lo actuado desde la notificación del auto admisorio y ordenó que se notificara personalmente al Ministerio de Salud y Protección Social, solicitando acuse de recibo o que secretaria verificara su efectiva entrega por cualquier medio.
Luego de surtirse el trámite pertinente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A dictó sentencia el 10 de septiembre de 2021, en la que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento ante la existencia de la nulidad como medio de control idóneo. Dicho proveído fue confirmado con fallo del 27 de octubre de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 1.4.
Sustento de la vulneración La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A vulneró su derecho al debido proceso al tener por no contestada la demanda al interior de la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2021-00062-00, pese al propio reconocimiento de la autoridad judicial de no haber realizado en debida forma la notificación del auto admisorio, atribuyéndole tal yerro a la capacidad del correo electrónico de la entidad.
El ministerio accionante indicó que en el trámite de la acción de cumplimiento no se le notificó el auto admisorio de la demanda, si bien, la providencia fue remitida con los anexos presentados por el demandante al correo dispuesto por la entidad para el efecto, lo cierto es que, se constató por su grupo de soporte informático que debido al gran tamaño del correo no fue recibido en el buzón, cuestión que también fue verificada por la autoridad judicial accionada.
En tal virtud, debió declarar la nulidad de todo lo actuado y permitírsele la notificación por conducta concluyente, de manera que, se tuviera por contestada la demanda, en tiempo. Afirmó que se configuraron los defectos de decisión sin motivación y desconocimiento del precedente al adoptarse una postura al margen de los lineamientos establecidos en la Constitución Política, la ley, la reglamentación y la doctrina aplicable a la materia quebrantando el derecho invocado.
Finalmente, transcribió algunos apartes del informe rendido por la oficina de apoyo informático, de la siguiente manera: por políticas de las diferentes instituciones, se definen tamaños del correo según la capacidad de los canales de Internet y los servidores de correo electrónico de cada una. Para el caso del Ministerio de Salud y Protección Social el funcionamiento del correo esta dado dentro de los máximos que ofrece el mercado, para el correo y en el caso de superar estos tamaños deben hacer uso de otras herramientas.
Adicionalmente el Ministerio cuenta con un sistema de notificación para ayudar a las personas o Instituciones que envían correo que excedan la cuota, enviando un mensaje que dice: “El mensaje no se entregó a nadie porque es demasiado grande. El límite es 20 MB. El mensaje tiene XX MB. El mensaje tiene un tamaño superior al límite permitido.
Redúzcalo e intente reenviarlo.” Esto muestra que el Ministerio no rechaza el mensaje sin notificar al remitente. Algunas de las razones de por qué se limitan los tamaños en los adjuntos de los correos electrónicos son: 1. Para dar una mejor eficiencia en el manejo del ancho de banda externo y la interna de la red. 2. Para evitar ataques de denegación de servicio por envío masivo de correos con adjuntos grandes. 3.
Las herramientas de seguridad tienen límites para el análisis de correos y adjuntos con el fin de evitar ingreso de virus. 4. En las entidades, se aplican reglas para los mensajes atendiendo estándares que garanticen el correcto flujo del correo. En concordancia con lo anterior, se informa que la capacidad para envío y recepción del correo electrónico del Ministerio de Salud y Protección Social es de 20 MB y de estos, 17 MB son para los adjuntos.
Admisión de la demanda El magistrado ponente de la decisión de primera instancia, mediante auto del 26 de abril de 2021: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A; y iii) vinculó, en calidad de terceros con interés al señor Jaime Devia Díaz y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 1.6.
Intervención 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Por medio de escrito enviado el 28 de abril de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el magistrado ponente de la providencia enjuiciada solicitó que se niegue la solicitud de amparo, debido a que no se configura ninguno de los defectos específicos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
Indicó que la notificación del auto admisorio i) se realizó siguiendo los lineamientos de los artículos 13 de la Ley 393 de 1997 y 8 del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020, ii) el correo electrónico al que se envió la información coincide con el dispuesto por el Ministerio de Salud y Protección Social para ese fin y, iii) la contestación de la demanda presentada por dicho ministerio se presentó extemporáneamente, pues el término para tal fin venció el 15 de febrero de 2021.
Los anteriores argumentos, a juicio de la autoridad judicial accionada, fueron suficientes para proferir el auto del 18 de marzo de 2021. Ahora, en lo que involucra el proveído del 9 de abril del mismo año, advirtió que no se vulneró el derecho al debido proceso del Ministerio de Salud y Protección Social, por el contrario, se resolvieron la solicitud de nulidad y los recursos interpuestos contra el auto que negó la prosperidad del incidente, con una alta motivación fáctica y jurídica.
Afirmó que tampoco se incurrió en desconocimiento del precedente y aceptar como indebida la notificación realizada a los correos con capacidad limitada, sería trasladar al juez una mayor carga de la que tiene, que es lo mismo que aceptar la propia culpa de la entidad como sustento para subsanar la extemporaneidad en la contestación que se evidencia en el presente caso.
Adujo que la consecuencia de no haberse contestado la demanda dentro del término que establece la Ley 393 de 1997, es que no se tengan en cuenta los argumentos allí planteados. Destacó que si bien el actor hace mención a la Ley 1437 de 2011, para efectos de la notificación por medios electrónicos, esa alusión es equivocada, debido a que las normas aplicables, como se mencionó en el auto de 18 de marzo de 2021, son los artículos 13 de la Ley 393 de 1997 y 8 del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020, por su carácter de trámite especial. 1.6.2.
Jaime Devia Díaz Con escrito remitido el 29 de abril de 2021, el demandante en la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2021-00062-00 informó que actúa como vocero y presidente de la Corporación de Ingenierías y Centro de Innovación, Desarrollo Tecnológico e investigación – en adelante CIDTEI- e indicó que el actuar del apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social es temerario y desleal debido a que lo que pretende es dilatar un proceso que tiene trámite preferente.
Refirió que el asunto no tiene relevancia constitucional ya que no se involucran derechos de esa índole, por el contrario, advirtió que se trata de la discusión sobre garantías de orden legal como lo son las contenidas en la Ley 393 de 1997 que estableció un procedimiento especial avalado por la Corte Constitucional en la Sentencia 319 de 2019, en virtud de ello, la parte accionante vulnera el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021 que adiciona el artículo 243A numeral 17 a la Ley 1437 de 2011, el articulo 40 parágrafo 2° del Decreto 2591 de 1991, la Ley 1123 de 2007 articulo 33 numeral 8, la Ley 1564 de 2012 artículo 79, y la Ley 734 de 2002.
Luego de pronunciarse frente a cada uno de los hechos y resaltar que no existió una indebida notificación, solicitó declarar la improcedencia de la acción constitucional de la referencia. Sobre el punto adujo que el correo al que fue enviada la notificación correspondía al dominio del ministerio accionante y que no existía ninguna limitación del tamaño de los adjuntos, en la medida que pesaban menos de la capacidad permitida para dichas situaciones.
Afirmó que la decisión adoptada por el Tribunal accionado, no limitó el derecho a la defensa del cual es titular la entidad actora, por cuanto, al Ministerio de Salud y Protección Social si le fue notificada la acción de cumplimiento a través del procedimiento especial reglado por la Ley 393 de 1997. Manifestó que debido a la interposición de la acción de tutela no se profirió sentencia de primera instancia como lo ordena el trámite preferencial y no se observa el cumplimiento de los términos perentorios e impostergables para su procedimiento especial establecido en el artículo 13 de la Ley 393 de 1997 y Sentencia C 319 de 2013, situación que lo llevó a advertir la pérdida de competencia del A quo por el factor temporal, ya que han transcurrido más de 20 días desde la notificación del auto admisorio.
Destacó que el artículo 11 y 16 de la Ley 393 de 1997; la Sentencia C 319 de 2013 y la propia Ley 1437 de 2011, señalan que no proceden recursos ordinarios contra providencias judiciales dictadas durante el trámite de la acción de cumplimiento, salvo contra la sentencia y del auto que niega el decreto de práctica de pruebas más no indica la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega o rechaza la solicitud de nulidad procesal.
Lo dicho, a juicio del tercero vinculado, muestra la ignorancia supina de la parte que promoviera la solicitud de amparo y ratifica su actuación temeraria por cuanto es contraria a derecho, dilatoria y perjudica el recto actuar de la administración de justicia al intentar recursos improcedentes. En razón a ello, solicitó «que se rechace de plano los recursos de reposición y de apelación propuestos por la demandada y renuente MINSALUD, presentado el 05 de abril de 2021, por no cumplir con los supuestos jurídicos del artículo 16 de la Ley 393 de 1997 y la Sentencia C 319 de 2013».
Finalmente, solicitó mantener incólume la actuación del tribunal accionado y transcribió algunos apartes de su demanda inicial de cumplimiento relacionados con el acceso seguro e informado al Cannabis exclusivamente con fines medicinales científicos. Al respectó presentó, entre otras, las siguientes peticiones:
PRIMERO: Que por favor ORDENE RECHAZAR DE PLANO POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por MINSALUD del 26 de abril de 2021 que actuó con temeridad y deslealtad procesal por no cumplir con los supuestos jurídicos de la subsidiariedad y por no cumplir con los requisitos específicos de tutela contra providencias judiciales, desconocer el artículo 11, 13 y 16 de la Ley 393 de 1997 y la Sentencia C 319 de 2013 y articulo 63 numeral 17 de la Ley 2080 de 2021 que adiciona el artículo 243A a la Ley 1437 de 2011, así como el artículo 40 parágrafo 2 del Decreto 2591 de 1991.
SEGUNDO: Que por favor DECLARE que la demandada y renuente MINSALUD dilató injustamente el debido proceso del trámite preferencial y sumario de la acción de cumplimiento establecido en la Ley 393 de 1997 y en la Sentencia C-319 de 2013 y artículo 63 de la Ley 2080 de 2021 que adiciona el artículo 243A numeral 17 a la Ley 1437 de 2011.
TERCERO: Que por favor ORDENE a la autoridad renuente, PROVEER el cumplimiento de la técnica normativa y de la norma invocada en la demanda, dentro del término perentorio e impostergable de diez (10) días a partir de la notificación de la sentencia de primera instancia Por favor ratifique por medio de las evidencias parte de la demanda en referencia, y la renuencia de los accionados, que los accionados NO CUMPLIERON con la ley 170 de 1994 la cual es EXEQUIBLE y el decreto 1595 de 2015, al emitir el decreto 613 de 2017 sin acatar los lineamientos establecidos en el Decreto 1609 de 2015, y que por favor se atienda mi Demanda de acción de cumplimiento sobre dichas Normas con fuerza de ley, y se ordene el cumplimiento de las mismas a los accionados por el bien de la nación Colombiana. 1.7.
Sentencia de primera instancia Por medio de fallo proferido el 19 de mayo de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B amparó el derecho fundamental al debido proceso de la entidad. Precisó que los argumentos presentados por el tribunal tendientes a indicar que la ausencia de notificación del auto admisorio correspondió a la capacidad limitada del correo electrónico de la entidad accionante, desconoce la trascendencia de las notificaciones judiciales como el punto de partida para garantizar el respeto por los derechos fundamentales al debido proceso, de contradicción y defensa de las partes.
Efectuó un recuento de las actuaciones que la autoridad judicial realizó para notificar al Ministerio de Salud y Protección Social, de la siguiente manera: Dicho mensaje electrónico, tal y como se advierte, fue enviado el 8 de febrero de 2021 a las 8:43 am, a la dirección dispuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social para recibir notificaciones judiciales, esto es al email notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co.
No obstante, a las 9:43 am, del mismo día en que fue enviado el mencionado mensaje de datos, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca recibió un correo electrónico proveniente de Microsoft Outlook, en donde se le ponía de presente lo siguiente: “Asunto: No se puede entregar: RV: ADMITE ACCION DE CUMPLIMIENTO 2021-00062 DR. LASSO; El mensaje no se entregó a nadie porque es demasiado grande.
El límite es 20 MB. El mensaje tiene 23MB. El mensaje tiene un tamaño superior al límite permitido. Redúzcalo e intente reenviarlo”. En atención a ello, para el a quo constitucional la notificación del auto admisorio no se efectuó en debida forma lo que le impidió al Ministerio de Salud y Protección Social ejercer los derechos que reclama.
Consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, conoció casi de inmediato que el correo fue rechazado, de manera que, debió intentar otro tipo de canal para su notificación. Por último, destacó que «no valoró el material probatorio, que indicaba el acaecimiento de una nulidad por indebida notificación del auto admisorio de la demanda, desde un punto de vista garantista, desconociendo lo dispuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia C 420 de 2020, que expresamente ha señalado que cuando se envía una notificación electrónica se debe constatar el acuse de recibo o verificar que se recibió por cualquier otro medio de prueba, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 24 de la Ley 527 de 1999, que regulan la entrega efectiva de los mensajes de datos».
En consecuencia, dejó sin efectos el auto proferido el 9 de abril de 2021 y, en su lugar ordenó proferir nueva decisión en la que tenga en cuenta los argumentos planteados en la providencia. 1.8. Impugnación Mediante memorial remitido el 9 de agosto de 2021, el señor Jaime Devia Diaz impugnó el fallo de primera instancia y solicitó negar la solicitud de amparo presentada.
Arguyó que contra las decisiones adoptadas en el curso de una acción de cumplimiento no procede recurso alguno por lo que ha debido esperar a que se profiera la sentencia de primera instancia, en la medida que el proceso se encontraba en curso y no es posible invadir la competencia del juez natural del proceso. Insistió en que la entidad si fue notificada del auto admisorio en debida forma y que los argumentos del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A se basaron en una prueba aportada por la misma entidad la cual no tiene un soporte imparcial y garantista frente a la contraparte.
Advirtió que el amparo contradice la « ley 393 artículo 16 y entonces el Minsalud tiene permiso especial para hacer recurso y entablar tutela antes de que se dicte sentencia sobre una providencia dada por el Magistrado durante el trámite de una acción de cumplimiento, y nosotros debemos aceptar y permitir dichas acciones temerarias por el apoderado de dicha entidad y silenciarnos para no contradecir toda una cátedra en una sentencia sobre un hecho NO PROVADO por el apoderado de Minsalud como lo es la Notificación».
Advirtió que en la contestación de la acción de tutela presentó fundamentos legales y jurisprudenciales, los que aunados a los argumentos expuestos por el tribunal permiten concluir que los anexos del correo de notificación al Ministerio de Salud y Protección Social no sobrepasaban los 17 Mb como erradamente lo sostuvo la parte actora, por lo que solicitó tenerlos en consideración al momento de proferir el fallo de segunda instancia. Afirmó que «del memorando interno con radicado 202142600104123 del 15 de abril de 2021 del Ministerio de Salud, NO INCLUYE, ninguna evidencia objetiva donde se vea dicha respuesta automática enviada como respuesta al email de Notificación del tribunal administrativo, no aportan una evidencia objetiva y clara, igualmente el que desarrolló el memorando interno del Minsalud, debe aportar las pruebas de la conclusión y evaluarse por un perito certificado, para nosotros como accionantes de la acción de cumplimiento es claro que se puede aportar la evidencia si existe, que soporta lo dicho en ese memorando interno, pues como veeduría somos parte de una corporación de ingenierías que tiene debidamente registrado un centro de Innovación Desarrollo Tecnológica e investigación ante MINCIENCIAS (conocemos del tema agradecemos ver concepto (respuesta) en este documento al numeral 7 de los hechos que enuncia MINSALUD» Transcribió en extenso, los argumentos presentados en su escrito de contestación y solicitó que se revoque la decisión de primera instancia en el sentido de declarar la improcedencia de la acción de tutela.
De igual manera, pidió que se declare que el actuar del apoderado del ministerio fue temerario y dilatorio del trámite preferente del que goza la acción de cumplimiento. Actuaciones procesales relevantes en segunda instancia Auto de nulidad saneable Sometida a reparto la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, le correspondió el conocimiento del asunto a la magistrada Rocío Araújo Oñate, quien, como ponente en encargo, con auto del 1° de septiembre del 2021 ordenó la vinculación de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, puesto que era la parte demandada al interior de la acción de cumplimiento con radicado No. 25000-23-41-000-2021-00062-00.
Con escrito del 10 de septiembre del 2021, el director jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho informó que los hechos narrados no involucran ningún interés particular que amerite su intervención. Sin embargo, sostuvo que para garantizar el debido proceso de las partes debe garantizarse la igualdad de oportunidades a todos los demandados, de forma que puedan ejercer su derecho de contradicción y defensa.
Sobre los impedimentos Mediante escrito del 8 de octubre de 2021 los magistrados Rocío Araújo Oñate, Luis Alberto Álvarez Parra y Carlos Enrique Moreno Rubio manifestaron su impedimento para conocer de la acción de tutela de la referencia, toda vez que el 13 de mayo de 2021, esto es, antes de iniciar la acción constitucional la Sección Quinta del Consejo de Estado dictó sentencia de segunda instancia en el trámite de la acción de cumplimiento No. 25000-23-41-000-2021-00062-00, que se controvierte en esta acción constitucional.
En cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia proferido por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 10 de septiembre de 2021 dictó una nueva sentencia en la referida acción de cumplimiento. La sentencia de reemplazo fue apelada por el demandante.
Por su parte, el recurso fue resuelto el 27 de octubre de 2021, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, actuando como ponente el magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, en el sentido de confirmar el fallo recurrido. Por lo anterior, con auto del 8 de noviembre de 2021, el magistrado Vanegas Gil también manifestó su impedimento para tramitar la acción de la referencia, en razón a ello, ordenó el sorteo de conjueces para adelantar el proceso.
El 19 de noviembre de 2021, se celebró la diligencia ordenada entre los conjueces de la Sección Quinta de esta Corporación y se extrajeron al azar, en presencia de todos los intervinientes, cuatro números correspondientes a los doctores Rodrigo Noguera Calderón, Jesús Vall de Rutén Ruiz, José Rodrigo Vargas del Campo y Alejandro Vanegas Franco.
Seguidamente, se introdujo nuevamente en el sobre las cuatro balotas y extrajo al azar a quien actúa como conjuez ponente en el presente auto. Con auto del 6 de julio de 2023 la Sala de conjueces declaró fundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por los magistrados que integran la Sección Quinta, al encontrar configuradas las causales invocadas.
Jaime Devia Díaz Con escrito presentado el 5 de febrero de 2022, el demandante en la acción de cumplimiento señaló que el apoderado del ministerio actor pretende inducir a error al despacho judicial de segunda instancia, solicitando temerariamente vía tutela, que se admita la notificación por conducta concluyente con la fecha del 08 de febrero del 2021, contestando la acción de cumplimiento el 01 de marzo del 2021.
Reiteró que se vulnera el debido proceso ordinario establecido en la Ley 393 de 1997 por iniciar recursos improcedentes y, en el presente proceso de tutela, por no cumplir con la subsidiariedad, ya que tenía el incidente de nulidad al auto admisorio y el recurso de impugnación al fallo de primera instancia en el proceso de acción de cumplimiento, adelantándose al ejercicio temerario de una acción de tutela.
De otra parte, efectuó consideraciones contra las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en la acción de cumplimiento, específicamente, destacó que la: «acción de nulidad que nos recomienda el Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia de la acción de cumplimiento busca excluir del ordenamiento jurídico, lo que la demanda pretende es que se compele a la autoridad administrativa al cumplimiento, se contrae en la búsqueda de la protección del ordenamiento jurídico, la efectividad e inclusión de la Ley 170 de 1994 y Ley 1787 de 2016 así como de los actos administrativos Decreto 1595 de 2015 y Decreto 1609 de 2015 (…) el cual tiene como finalidad dar las directrices generales de técnica normativa previstas en presente título tienen como finalidad racionalizar la expedición de decretos y resoluciones, dotar de seguridad jurídica a los destinatarios de norma, evitar la dispersión y proliferación normativa, así como optimizar los recursos físicos y humanos utilizados en esta actividad, con el propósito de construir un ordenamiento jurídico eficaz coherente y estructurado a partir de preceptos normativos correctamente formulados, para que el Decreto 613 de 2017 y sus posteriores reglamentaciones, modificaciones o adhesiones (actualmente decreto 811 de 2021), se armonicen al cumplir con los acuerdos supranacionales vigentes los cuales TODOS incluyen lo referente a Obstáculos técnicos al comercio, esto a fin de evitar un perjuicio irremediable a las empresas del sector, tal como lo advierten los conceptos de abogacía de la SIC».
Destacó que la acción de cumplimiento surgió en el marco de las mesas técnicas para modificar el Decreto 613 de 2017, en las que la veeduría ciudadana a través de su vocero ha participado activamente, dejando claro que el objetivo es que se cumpla «con los lineamientos para la evaluación de la conformidad ante la OMC y de los 17 Tratados Internacionales descritos en libelo introductorio.
Así las cosas, de manera respetuoso conjuez ¿será que en verdad puede demostrarse que por ser funcionario público se puede establecer requisitos que no son de ley, y abusar de esa manera sin cumplir una ley exequible, y además desconocer 17 tratados internacionales, no cumplir un decreto único regulatorio modificado por el decreto 1595 de 2015 como si nada?».
El señor Devia Diaz presentó, entre otras, las siguientes pretensiones en su escrito de complementación a la impugnación presentada:
PRIMERO: Por favor DEJAR SIN EFECTOS el fallo de primera instancia del proceso de tutela de la referencia por las razones expuestas en el escrito de impugnación allegado el 09 de agosto de 2021. Especialmente por la falta de requisitos de procedibilidad, en lo que refiere a la subsidiariedad. Toda vez que MINSALUD no interpuso incidente de nulidad ni la impugnación al fallo, pero sí interpuso acción de tutela en forma temeraria, abusando del mecanismo de protección de derechos humanos fundamentales para subsanar un yerro procedimental.
SEGUNDO: Por favor ANULAR las sentencias de primera y segunda instancia en el proceso de acción de cumplimiento 2500002341000202100062-01. Proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sección primera subsección A del 10 de septiembre de 2021 y Consejo de Estado sección quinta del 27 de octubre de 2021 respectivamente. En virtud de lo ordenado por el Consejo de Estado, puesto que la impugnación de la tutela en referencia al ser concedida, sus efectos vinculantes suspenden el proceso de la acción de cumplimiento y no es de recibo dichas sentencias mientras no se resuelva por parte de su despacho la impugnación que reposa desde el mes de mayo de 2021, contra la temeraria acción de tutela expediente 11001-03-15-000-2021- 01820-01.
(…) El 19 de julio de 2023 el señor Devia Diaz envió un correo electrónico en el que manifestó estar de acuerdo con la aceptación de los impedimentos presentados por los miembros de la Sección Quinta. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia 19 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 19 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de la cual se amparó el derecho al debido proceso, para lo cual se deberá resolver el siguiente interrogante: ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A el derecho fundamental al debido proceso por haber incurrido en indebida notificación del auto admisorio? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial y iii) caso en concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema y declaró su procedencia. Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.3. Caso en concreto Mediante el ejercicio de la presente acción, el apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social consideró vulnerado su derecho al debido proceso porque, no se efectuó la notificación del auto admisorio de la demanda en cabal forma, esto por cuanto, no se verificó el recibo de la comunicación y en razón a ello no pudo ejercer su derecho de contradicción y defensa.
En el curso de esta acción constitucional se profirió decisión de primera instancia en la que se accedió al amparo deprecado y en consecuencia se declaró la nulidad de todo lo actuado desde la notificación del auto admisorio, debiéndose realizar nuevamente, todo el trámite de cumplimiento que finalizó con la sentencia del 27 de octubre de 2021, que confirmó la improcedencia del medio de control al existir otras herramientas a través de las cuales se podría obtener las pretensiones que invocaba.
Así, esta Sala de Conjueces encuentra que el amparo ordenado en primera instancia debe ser confirmado, en atención a que como lo indicó el a quo constitucional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A desconoció que la notificación del auto admisorio de la demanda, es el punto de partida para garantizar el derecho de contradicción y defensa como elementos integrantes del debido proceso.
Se destaca que las notificaciones de las providencias judiciales juegan un rol fundamental para el ejercicio pleno del debido proceso y la defensa, pues equivalen al medio legal por la cual las partes en un proceso judicial conocen formalmente de las providencias dictadas por el juez, este medio de comunicación permite el ejercicio del derecho de defensa, como lo impone el artículo 29 de la Carta Política.
De forma tal, que con la notificación del auto admisorio se asegura que la persona contra la que se adelanta un trámite judicial efectivamente se entere de su contenido, para que, de estimarlo necesario, pueda hacer uso de los instrumentos de defensa y/o de los recursos judiciales le sea dado combatir las pretensiones y/o controvertir las decisiones que no le sean favorables o que contradigan el ordenamiento jurídico.
Como se pudo advertir en el caso concreto, la autoridad judicial reconoció que el mensaje de datos no llegó a su destinatario debido al gran tamaño, pero no le dio relevancia a dicho asunto, dando prevalencia a la formalidad, sin que se verificara el cumplimiento del fin sustancial de las notificaciones. En tal medida pudo subsanar el yerro cometido al acceder a la solicitud de nulidad, sin embargo, confirmó su decisión original, lo que constituye un quebranto al derecho fundamental invocado que ameritó la intervención del juez constitucional.
En consecuencia, el actuar de la autoridad judicial accionada, incurrió en un exceso de ritual manifiesto al limitarse a constatar el rechazo del correo y no buscar otros mecanismos informales que le permitieran notificar la decisión judicial. Como se advirtió en precedencia el proceso se encuentra finalizado y, en cumplimiento de la orden de tutela, se retrotrajeron sus actuaciones para realizar la notificación a los demandados siguiendo los parámetros legales establecidos para el efecto, lo que evidenció que la falta de notificación o, en este caso, las deficiencias debidamente acreditadas, disminuyeron las posibilidades de defensa del ministerio accionante, alterando su curso normal; el cual debió ser ajustado por el juez de tutela para garantizar el debido proceso judicial y que se cumpliera con las exigencias procedimentales, propias del trámite de la acción de cumplimiento.
Por último, en cuanto a las solicitudes del señor Jaime Devia Díaz, demandante en la acción de cumplimiento, en las que cuestiona las sentencias de primera y segunda instancia que resolvieron dicho trámite constitucional, esta Sala de Conjueces advierte que no resulta procedente su estudio por cuanto el objeto de la controversia estaba limitado a la indebida notificación del auto admisorio de la demanda, por lo que los reparos que pueda tener frente a los fallos que resolvieron el fondo del asunto escapan de la orbita de competencia del juez de tutela.
De igual manera, ocurre con los reparos que formula frente al cumplimiento del fallo de primera instancia que debe recordarse es de obligatorio e inmediato cumplimiento, en ese orden de ideas, a este juez constitucional no le corresponde verificar el cumplimiento o no del fallo judicial, pues dicha competencia la ostenta el juez del desacato, quien deberá determinar si resultó o no excesivo el acatamiento de la sentencia. Así, los artículos 27, 23 y 52 del Decreto 2591 de 1991 regulan lo ateniente al trámite incidental y establecen que el objetivo del desacato es verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas para la protección de los derechos fundamentales hasta que estén completamente restablecidos y, si es del caso, volver las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación. Igualmente, se indica que el competente para conocer del trámite de cumplimiento y del incidente de desacato es el juez de primera instancia, como lo ha considerado la Corte Constitucional al realizar una interpretación de las mencionadas normas. 2.8.
Conclusión: Por todo lo anterior, esta Sala de Decisión confirmará el amparo otorgado por el a quo, al evidenciarse que se configuró un desconocimiento del derecho al debido proceso en el caso concreto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 19 de mayo de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que amparó el derecho fundamental al debido proceso del Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991 TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ALEJANDRO VENEGAS FRANCO Conjuez Ponente (Firmado electrónicamente) RODRIGO NOGUERA CALDERÓN Conjuez (Firmado electrónicamente) JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ Conjuez (Firmado electrónicamente) JOSÉ RODRIGO VARGAS DEL CAMPO Conjuez Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.