11001031500020240381701 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: NIDIA ELOÍSA LÓPEZ MOLANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de anular acto administrativo que negó el reconocimiento de una pensión gracia. Desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 30 de agosto de 2024, dictada por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo por carecer del requisito de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES 1. Hechos La señora Nidia Eloísa López Molano relató que tiene 70 años de edad, por lo que es un sujeto de especial protección constitucional. Refirió que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo que agregó que el Tribunal Administrativo del Cauca en sentencia del 20 de mayo de 2014, negó las pretensiones de la demanda por cuanto el tiempo de servicios era inferior a 20 años.

Indicó que en el referido fallo el Tribunal reconoció la vinculación que tenía desde el 14 de enero de 1980, pues contabilizó 16 años, 2 meses y 24 días de prestación de servicios, por lo que solo le hacían falta 3 años, 9 meses y 6 días para acceder a la prestación económica. Mencionó que continuó laborando sin solución de continuidad y el 17 de abril de 2017 solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada por medio de la Resolución RDP 034411 del 21 de agosto de 2015 y confirmada en la Resolución No. 051351 del 3 de diciembre de 2015.

Por lo anterior, aseveró que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los referidos actos administrativos y, en consecuencia, se accediera al reconocimiento y pago de la mencionada prestación económica. Expresó que el asunto correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, que por sentencia del 16 de julio de 2019 accedió a las Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pretensiones de la demanda.

Agregó que conforme con el fallo del 20 de mayo de 2014 del Tribunal Administrativo del Cauca, al 31 de octubre de 2010 la actora acreditó 16 años, 2 meses y 24 días de prestación de servicios, por lo que el 2 de marzo de 2015 se completaron los 20 años de vinculación territorial. Por último, manifestó que contra la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca en sentencia del 18 de enero de 2024, en el sentido de revocarla y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al considerar que el tiempo de servicio prestado por la demandante entre el 30 de agosto de 1994 y el 2 de marzo de 2015 -fecha de la última certificación expedida por el departamento de Cauca-, fue del orden nacional, por lo que concluyó que no es válido para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 2.

Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela en defensa del derecho fundamental al debido proceso, así como a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, supuestamente vulnerados con la sentencia del 18 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que revocó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia para, en su lugar, negarlas y revocar la prestación económica reconocida por el a quo.

Hizo referencia a los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela y afirmó que las decisiones acusadas incurrieron en i) defecto sustantivo, por aplicar de manera retroactiva la sentencia de unificación del Consejo de Estado CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, toda vez que no estaba vigente en el momento de la vinculación y de la prestación del servicio.

Precisó que la sentencia acusada fue proferida por el mismo magistrado ponente del fallo de 20 de mayo de 2014, por lo que, en su concepto, se presentó una incorrecta interpretación y aplicación de las normas relativas a la pensión gracia, así como también incoherencia en las decisiones judiciales. Así mismo, indicó que la providencia cuestionada adolece de ii) desconocimiento del precedente judicial, particularmente la sentencia de unificación CE-SUJ-011- S2 del 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en lo que hace relación con los casos resueltos en los que hubiera operado la cosa juzgada, pues insistió que la autoridad judicial accionada “no podía alterar la situación jurídica consolidada de la demandante, que había sido reconocida por el mismo tribunal en una decisión anterior, esta es el periodo de 1980 y 1994 a 2010”.

Adujo que, en virtud del principio de cosa juzgada, no era factible volver a estudiar la naturaleza territorial del tiempo de prestación de servicios reconocido por el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia del 20 de mayo de 2014. Finalmente, aseveró que también se incurrió en iii) violación directa de la Constitución, porque el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la decisión favorable de primera instancia “basándose en supuestos cambios jurisprudenciales retroactivos, afecta la previsibilidad y estabilidad del derecho, generando incertidumbre en la demandante y vulnerando su confianza legítima en el sistema judicial”. 3.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 “1. Tutelar el derecho fundamental al debido proceso que fuere conculcado por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, con ocasión de la expedición de la sentencia No. 003 del 18 de enero de 2024; acotando que de encontrarse que son otros los derechos fundamentales a amparar, o por unas razones diferentes a las expuestas, se proceda de conformidad según las posibilidades de fallar extra y ultra petita que rigen en sede de tutela. 2.

Consecuencia de lo anterior, dejar sin efecto la sentencia No. 003 del 18 de enero de 2024 -emanada del TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA; lo que implica que consecuentemente quede incólume la sentencia dictada en sede de Primera Instancia por el JUZGADO PRIMERO ADMINISRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN del 16 junio de 2019”. 4.

Oposición 4.1. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán El titular del despacho rindió informe en el que indicó que la acción de tutela es improcedente porque no se desconocieron derechos fundamentales, en tanto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho aplicó de manera estricta los precedentes legales y jurisprudenciales vigentes, en aras de impartir una verdadera justicia, acompañada de verdad y equidad, respetando el debido proceso y el acceso a la administración constitucional. 4.2.

Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- La subdirectora de Defensa Judicial Pensional -en encargo-, rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto la decisión objeto de reproche constitucional no incurrió en los defectos alegados toda vez que se ajustaron al ordenamiento legal y jurisprudencial que regulan el reconocimiento y pago de la pensión gracia, aunado al hecho de que la accionante pretende utilizar el amparo constitucional como una tercera instancia del proceso ordinario para revisar las decisiones del juez competente.

Sostuvo que lo pretendido en la solicitud se torna improcedente teniendo en cuenta que la actora busca sustituir las decisiones judiciales respecto de las cuales se configuró la cosa juzgada, por lo que la acción de tutela no es la vía ni el mecanismo para controvertirlas, máxime cuando no se le ha vulnerado derecho alguno. Expuso que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se encontró probado que la demandante no reunía los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, específicamente, los 20 años de servicio en la docencia en la modalidad de vinculación de orden departamental, municipal o distrital, por lo que es inviable revocar la sentencia controvertida.

Finalmente, refirió que la demandante no demostró un perjuicio irremediable o la afectación al mínimo vital, en tanto se encuentra percibiendo mesada pensional por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag-. 5. Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado mediante sentencia del 30 de agosto de 2024, declaró improcedente la acción de tutela, por carecer del requisito de relevancia constitucional, en tanto encontró probado que la actora acude al mecanismo constitucional como una instancia adicional para reabrir un debate resuelto por el juez natural, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó y manifestó que la sentencia de primera instancia vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y seguridad social, así como los principios de cosa juzgada y confianza legítima, al no tener en cuenta que con una sentencia judicial anterior se había consolidado su derecho a la pensión gracia. Reiteró los hechos expuestos en la demanda para indicar insistir que se desconoció el precedente judicial al no dar aplicación a la sentencia del 20 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en la que que si bien no se accedió al reconocimiento y pago de la prestación económica solicitada, lo cierto es que encontró acreditada la condición de docente territorial por el término de 16 años, 2 meses y 24 días, por lo que, a su juicio, operó la cosa juzgada respecto de este aspecto.

Por último, afirmó que la autoridad judicial demandada modificó una sentencia previa sin justificación alguna, por lo que se desconoció el precedente judicial, a lo que agregó que el juez de tutela no tuvo en cuenta su situación de vulnerabilidad por edad, “lo cual afecta gravemente mi mínimo vital al impedirme acceder a la pensión gracia, que por derecho me corresponde”. 7.

Escrito allegado por la UGPP La UGPP, por intermedio del subdirector de Defensa Judicial Pensional en encargo de la entidad, solicitó que se confirme el fallo de primera instancia, por cuanto el asunto carece de relevancia constitucional. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación presentado por la parte actora, si revoca la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por desatender el requisito de relevancia constitucional, y de encontrar cumplidos los restantes presupuestos generales de procedencia, si el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia del 18 de enero de 2024 incurrió en i) defecto sustantivo por aplicar de manera retroactiva la sentencia de unificación del Consejo de Estado CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018, porque no estaba vigente en el momento de la vinculación y de la prestación del servicio; ii) desconocimiento del precedente judicial, en tanto en virtud del principio de cosa juzgada, no era factible volver a estudiar la naturaleza territorial del tiempo de prestación de servicios reconocido por el Tribunal administrativo del Cauca en la sentencia de 20 de mayo de 2014 y iii) violación directa de la Constitución, porque el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la decisión favorable de primera instancia “basándose en supuestos cambios jurisprudenciales retroactivos, [lo que] afecta la previsibilidad y estabilidad del derecho, generando incertidumbre en la demandante y vulnerando su confianza legítima en el sistema judicial”.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La Sala anticipa que revocará la sentencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de amparo porque cumple el requisito de relevancia constitucional y los demás generales de procedencia, y negará las pretensiones de la demanda de tutela, por cuanto los defectos alegados por la parte actora no se configuran. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;

(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 motivación11;

(vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución 13. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Contrario a lo sostenido por el a quo, el asunto bajo examen cumple el requisito de relevancia constitucional y los restantes generales de procedencia La Sección Tercera, Subsección “C” de Consejo de Estado en sentencia del 30 de agosto de 2024, declaró improcedente la solicitud por falta del requisito de relevancia constitucional, por cuanto, señaló, la accionante pretende reabrir el debate zanjado en el proceso ordinario.

Contrario a lo sostenido por el a quo, para la Sala (i) la acción de tutela cumple el presupuesto de la relevancia constitucional, pues debe definirse si se vulneró el derecho fundamental de la accionante al debido proceso, y si se desconocieron los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, con la sentencia del 18 de enero de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca revocó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia para, en su lugar, negarlas, por lo no se observa que la solicitud de amparo se presente como una instancia adicional, ni con la intención de reabrir el debate de naturaleza legal.

De igual forma, se observa que en el caso no se propone un debate de estricta legalidad, sino que la discusión se orienta a determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 judicial y violación directa de la Constitución, lo que conllevaría, de encontrarse acreditados, la vulneración de garantías iusfundamentales. (ii) La accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues en el caso se agotó el recurso de apelación contra la sentencia del 16 de julio de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, y se observa que no se configura ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia objetada fue notificada mediante correo electrónico enviado el 23 de enero de 2024 por lo que se entiende notificada el 25 del mismo mes y año16 y la acción de tutela se presentó el 24 de julio de 2024, esto es, cinco (5) meses y veintinueve (29) días después, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional 17;

(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia que declaró la improcedencia de la acción de tutela y procederá a efectuar el estudio de fondo del asunto. 4.2. La providencia objetada no incurrió en los defectos endilgados 4.2.1.

La señora Nidia Eloísa López Molano, quien actúa en nombre propio, promovió acción de tutela con el fin de que se proteja el derecho fundamental al debido proceso, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cauca con la sentencia del 18 de enero de 2024 que revocó el fallo de 16 de julio de 2019, dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, que había accedido al reconocimiento y pago de la pensión gracia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la UGPP y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

En el escrito de impugnación, la demandante solicitó que se revocara el fallo de primera instancia, porque, a su juicio, no se tuvo en cuenta que es un sujeto de especial protección constitucional por la edad, a lo que agregó que se desconoció el precedente judicial, en tanto pasó por alto que en una sentencia judicial anterior se había consolidado su derecho a la pensión gracia. 4.2.2.

De conformidad con el escrito de tutela, como se indicó en precedencia, la demandante invoca los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. Sin embargo, sustentó los cargos de manera similar, pues reiteró el presunto desconocimiento e indebida aplicación la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado CE-SUJ- 011-S2 de 21 de junio de 2018, así como la sentencia de 20 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en lo relacionado con el tiempo de servicio de orden territorial, razón por cual se estudiarán bajo la caracterización del desconocimiento del precedente judicial. 4.2.3.

La Sala observa que la demandante, en ejercicio del medio de control de 16 ARTÍCULO 205. NOTIFICACIÓN POR MEDIOS ELECTRÓNICOS. <Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: 1. La providencia a ser notificada se remitirá por el Secretario al canal digital registrado y para su envío se deberán utilizar los mecanismos que garanticen la autenticidad e integridad del mensaje. 2.

La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.

El Secretario hará constar este hecho en el expediente. De las notificaciones realizadas electrónicamente se conservarán los registros para consulta permanente en línea por cualquier interesado. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera.

M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra la UGPP en la que pidió que se declarara la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y que, en consecuencia, se ordenara a la entidad demandada reconocer y pagar la mencionada prestación. En primera instancia, por medio de sentencia del 16 de julio de 2019, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. En consecuencia, ordenó a la UGPP “reconocer y pagar Ia pensión vitalicia de jubilación gracia a favor de la señora NIDIA ELOÍSA LÓPEZ MOLANO, (…) en el equivalente al 75% del promedio mensual de la totalidad de factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus, es decir entre el 06 de junio de 2013 a 06 de junio de 2014”.

En la precitada decisión se consideró que la demandante cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en tanto se acreditó la edad y un tiempo de servicio superior a 20 años ya que conforme con la sentencia del 20 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo del Cauca realizó el estudio de fondo de la prestación económica de la demandante, concluyendo que al 31 de octubre de 2010 “laboró un tiempo de servicios de 16 años, 2 meses y 24 días y su vinculación fue para un ente territorial y no nacional como lo afirma la entidad demandada”, a lo que agregó que la Resolución RDP 034411 del 21 de agosto de 2014 determinó que la actora había prestado sus servicios desde 1994 hasta el 2 de marzo de 2015, por lo que computó esos tiempos y determinó que se completaron los años de servicio el 6 de junio de 2014.

Contra la sentencia de primera instancia, la UGPP presentó recurso de apelación (resumido en la providencia de segunda instancia), en el que alegó “que el tiempo de servicios a partir del 1994 era del orden nacional, por lo que dicho tiempo no debió contabilizarse a efectos del reconocimiento pensional, ni tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, que le permitiera ser beneficiaria del tránsito legislativo de la Ley 91 de 1989”.

En segunda instancia, por medio de sentencia del 18 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la decisión recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al encontrar probado que la demandante no cumplió el requisito de 20 años de servicios en la docencia oficial territorial o nacionalizado, conforme con las pruebas aportadas al expediente.

En el fallo objeto de tutela, la autoridad judicial accionada, en primer lugar, precisó que no se configuró la cosa juzgada respecto del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho que la accionante interpuso contra Cajanal en liquidación, el cual fue decidido en la sentencia del 20 de mayo de 2014 que negó las pretensiones de la demanda, porque “si bien el fenómeno de la cosa juzgada asegura la inmutabilidad, inimpugnabilidad y obligatoriedad de la providencia frente a todo eventual proceso futuro que pueda iniciarse sobre el mismo objeto, ello no significa que no sea posible reabrir el debate jurídico, siempre y cuando se traten de nuevos hechos suscitados con posterioridad a la sentencia proferida”.

Luego de analizar el material probatorio allegado al proceso, concluyó que la señora Nidia Eloísa López Molano no reunía la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, comoquiera que si bien en una primera oportunidad se había señalado que la vinculación a la Institución Carlos M. M. Simmonds era de orden territorial, lo cierto es que fue del carácter nacional, por lo que el “tiempo de servicio prestado por la demandante entre el 30 de agosto de 1994 al 02 de marzo de 2015 (fecha de la última certificación expedida Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 por el departamento de Cauca), no resulta válido para concederle el reconocimiento de la pensión gracia, ya que fue del orden nacional”. 4.2.4.

Descendiendo al asunto bajo examen, la accionante señala que la providencia objetada incurrió en los defectos, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, sin embargo, como se indicó se estudiaran bajo la caracterización del desconocimiento del precedente judicial. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que18: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.

El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.

Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas19: 1.

El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció20. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.

Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.

El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto21. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 18 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 20 La Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 21 M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicado No. 05001-23-26-000-1992-01147-01(19276) Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 4.2.5.

La Sala observa que el Tribunal Administrativo del Cauca para revocar la decisión favorable de primera instancia y negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se basó en el material probatorio allegado al proceso, aplicó las reglas de la sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y se apoyó en la sentencia del 23 de octubre de 2023 22, en la que la Sección Segunda de esta Corporación se pronunció en similares términos, para concluir que la demandante no cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia, porque la la vinculación a la Institución Carlos M. Simmonds era de carácter nacional.

La accionante adujo que se desconoció la citada sentencia de unificación en lo que atañe a los casos resueltos en los que operó la cosa juzgada, en tanto la autoridad judicial accionada “no podía alterar la situación jurídica consolidada de la demandante, que había sido reconocida por el mismo tribunal en una decisión anterior, esta es el periodo de 1980 y 1994 a 2010”.

Contrario a lo expuesto por la señora Nidia Eloísa, la decisión del Tribunal Administrativo del Cauca del 20 de mayo de 2014, no hacía tránsito a cosa juzgada respecto a la mención realizada sobre la vinculación en la Institución Carlos M. Simmonds, en concreto, si era del orden territorial o nacional, pues como lo sostuvo la autoridad judicial accionada, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se inició con posterioridad, se presentaron hechos nuevos, por lo que tal afirmación no era una regla jurídica o la ratio decidendi de ese caso.

Al respecto, sostuvo: “Por Resolución No. 600-0224-94, el gobernador del departamento del Cauca, como presidente de la Junta Administradora FER, incorporó en la plaza docente de tiempo completo al personal vinculado temporalmente, incluida, entre otros, la demandante, a quien se le nombró en la Institución Educativa Carlos M. Simmonds, para lo que tomó posesión el 30 de agosto de 1994.

(…). Frente a la vinculación a la Institución Carlos M. Simmonds, esta Corporación ya había señalado que era del orden territorial y no nacional, sin embargo, tal afirmación no constituye la razón de la decisión pues no se trata de una regla jurídica, que es lo que, en esencia, constituye precedente, sino en una expresión, cuando menos accidental y que, por tanto, carece de fuerza vinculante.

En otras palabras, si bien en decisión anterior se había indicado que tal vinculación tenía el carácter de territorial, ello no puede tener fuerza persuasiva tal que determine la solución del caso que aquí se analiza, pues para ello, deben estudiarse los elementos probatorios acreditados en este proceso, según la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado (…).

En este punto, cobra especial relevancia la certificación de la autoridad nominadora, a saber, la Secretaría de Educación del departamento del Cauca, en la que se indica que la vinculación en la Institución Carlos M. Simmonds fue del orden nacional (…). Vale la pena poner de presente respecto a la carga de la prueba, que conforme con el artículo 167 del Código General del Proceso, se prevé que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, y para el caso que hoy nos ocupa, no cabe duda de que la parte demandante tenía la obligación de acompañar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara el cumplimiento de los requisitos que la ley impuso para ser beneficiario de una pensión gracia. Todo lo anterior, quiere decir que el tiempo de servicio prestado por la demandante entre el 30 de agosto de 1994 al 02 de marzo de 2015 (fecha de la última certificación expedida por el departamento de Cauca), no resulta válido para concederle el reconocimiento de la pensión gracia, ya que fue del orden nacional. 22 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección “A”, radicado 15001-23-33-000-2018-00590-01 (0523- 2021), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Si bien es cierto a través del decreto emitido por el gobernador del Cauca en 1994, incorporó a la demandante a la planta de personal, se echa de menos prueba alguna que dé cuenta que, anterior a ella, la docente tuviera una vinculación de orden estatal; comoquiera que, según los documentos relacionados, el origen de los recursos con los que venía siendo pagada provenían “de la comunidad”, según la certificación emitida por el presidente de la Asociación de Padres de Familia, el tesorero y la directora de la Escuela Urbana Carlos M. Simmonds.

Se insiste, aunque anteriormente esta Corporación había señalado que la vinculación era del orden departamental, según la posición jurisprudencial vigente y que resulta de obligatorio cumplimiento, corresponde a la parte acreditar de manera fehaciente el origen de los recursos y la calidad de la plaza a ocupar, lo cual no ocurrió”. (Negrillas por fuera del texto original).

En ese sentido, la autoridad judicial accionada no desconoció el precedente judicial, pues teniendo en cuenta que era un proceso con hechos nuevos y con un contexto de valoración jurisprudencial diferente, le correspondía realizar un análisis probatorio con los elementos suasorios aportados al proceso, como en efecto lo realizó, para concluir que la accionante no cumplió con los 20 años de labor como docente territorial o nacionalizado, el cual es requisito indispensable para ser beneficiaria de la pensión gracia. En efecto, el Tribunal Administrativo del Cauca explicó que conforme con la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, a la demandante le correspondía probar que el servicio como educadora fue de orden territorial, sin embargo, conforme con el Decreto No. 600-0224-94, expedido por el gobernador del departamento del Cauca y el certificado de la Secretaría de Educación del Cauca, encontró probado que la vinculación en la Institución Carlos M. Simmond era de carácter nacional, por lo que el tiempo de servicios con esa entidad no podía ser válido para obtener la pensión gracia, conclusión que no se advierte contraevidente.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-292 de 200623 estableció los criterios de identificación de la ratio decidendi y el carácter vinculante de una sentencia, en los siguientes términos: “(…) ¿debe entenderse por precedente cualquier antecedente que se haya fijado en la materia, con anterioridad al caso en estudio? La respuesta a esta inquietud es negativa por varias razones.

La primera, es que no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como se ha visto (vgr. la ratio es diferente al obiter dicta). La segunda, es que aunque se identifique adecuadamente la ratio decidendi de una sentencia, resulta perentorio establecer para su aplicabilidad, tanto en las sentencias de constitucionalidad como en las de tutela, qué es aquello que controla la sentencia, o sea cual es el contenido específico de la ratio.

En otras palabras, si aplica tal ratio decidendi para la resolución del problema jurídico en estudio o no. En este sentido, en el análisis de un caso deben confluir los siguientes elementos para establecer hasta que punto el precedente es relevante o no: i. En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente[80]. ii.

La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante. iii. Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”.

En ese orden de ideas, la sentencia del 20 de mayo de 2014 del Tribunal Administración del Cauca no era vinculante en la medida que no constituyó un precedente judicial aplicable al caso concreto, por lo que el cargo no prospera. 23 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03817-01 Demandante: Nidia Eloísa López Molano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Finalmente, en relación con el argumento de indebida aplicación de la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, porque no estaba vigente para el momento de los hechos, la Sala precisa que la mencionada decisión definió que las reglas de unificación consignadas debían ser aplicadas de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de resolución, en sede administrativa y judicial24, razón por la cual su aplicación era imperativa en el presente caso, toda vez que el reconocimiento de la pensión gracia aún se encontraba en discusión. Así las cosas, para la Sala los defectos alegados no se configuran, habida cuenta de que en la sentencia objeto de tutela se analizaron las pruebas conforme con la normativa y la jurisprudencia vigente que resultaba aplicable para el caso concreto, por lo que concluyó que la demandante no cumplió con los 20 años de labor como docente territorial nacionalizado, para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia del 30 de agosto de 2024, dictada por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, en la que declaró improcedente la solicitud por carecer del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, denegará las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la accionante contra el Tribunal Administrativo del Cauca.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- REVOCAR la sentencia del 30 de agosto de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. En su lugar, Segundo.- DENEGAR las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Nidia Eloísa López Molano, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones aquí expuestas.

Tercero.- NOTIFICAR esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLICAR esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA 24 “Efectos de la sentencia. Las reglas de unificación consignadas en esta providencia se deben aplicar de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de resolución, tanto en sede administrativa como en judicial, de conformidad con los lineamientos señalado”.