CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 4 de agosto de 2022. Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020210064800. No. Interno: 3233-2021. Actor: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP.
Demandado: Rosario de Fátima López Pabón. Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el fallo proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto de fecha 24 de octubre de 20142 que ordenó reliquidar y pagar la pensión de la señora Rosario de Fátima López Pabón en cuantía equivalente al «75% deI salario promedio en el cual se incluirá la prima de alimentación, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, prima de vacaciones y prima de navidad devengados por la prenombrada entre el 10 de septiembre de 2007 y 10 de septiembre do 2008 y tomando este valor deberá reliquidar las mesadas posteriores (…)»3 dentro del proceso con radicación 52001333300820130009300. 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 5 de julio de 2022, conforme consta en el aplicativo SAMAI. 2 Ver fallo que obra en el aplicativo Samai a folios 209 a 2017. 3Transcripción literal del ordinal cuarto de la parte resolutiva del fallo objeto de la presente providencia que obra a folio 23 del mismo.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 2 De la acción de revisión4. 2. La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP invocó como causales de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: «ARTÍCULO 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicable» Negrillas fuera de texto. 3.
Como sustento de las causales invocadas la entidad accionante sostiene que el fallo controvertido vulnera su derecho al debido proceso y trasgrede el principio de supremacía constitucional, en la medida que la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionada con base en todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, bajo los términos de la sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, desconoce los precedentes jurisprudenciales obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional5 sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia6. 4.
Adujo igualmente, que la sentencia cuestionada comporta un abuso del derecho, por cuanto la reliquidación en ella ordenada, excede lo debido, en contravía de la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme a la interpretación dada al régimen de transición por el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, afectando negativamente en las finanzas del fondo común que constituye el régimen de prima media con prestación definida, administrado por la UGPP, como quiera que la mesada reconocida es superior a la que en derecho le corresponde a la 4 Folios 2 a 13 del expediente. 5 Corte Constitucional: C-168 de 1995;
C-258 de 2013; SU-918 DE 2013; SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016. 6 Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 3 accionada, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en sus últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Contestación de la acción extraordinaria de revisión. 5. La apoderada de la señora Rosario de Fátima López Pabón7 considera improcedentes las causales invocadas por la UGPP atendiendo a que su situación concreta fue definida por vía ordinaria teniendo en cuenta las normas y criterios jurisprudenciales vigentes para la época, sin que sea posible volver a reabrir el debate judicial ya zanjado.
A más de lo anterior, señaló que dentro del plenario no existen pruebas suficientes que conlleven a colegir que la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto el 24 de octubre de 2014 adolezca de alguna irregularidad tanto normativa o jurídica que conlleve a su revocatoria, máxime si se tiene en cuenta que fue emanada respetando todas las garantías constitucionales y la situación fáctica de su poderdante. 6.
Finalmente, propone como excepción la que denominó: improcedencia del recurso extraordinario de revisión, la cual sustentó señalando que respecto de la sentencia controvertida no se encuentra probada ninguna de las causales establecidas por el legislador para su ejercicio y que contrario a ello, lo que se demostró es que dicha entidad no apeló la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto el 24 de octubre de 2014 dentro del proceso 2013- 00093 a partir de lo cual, esa decisión cobró firmeza y se reliquidó el derecho pensional de la hoy accionada con la totalidad de factores devengados durante su último año de labores.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 7. La demanda en ejercicio de la acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta8 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 7 Conforme a lo expuesto en el memorial de contestación de la demanda obrante en el aplicativo SAMAI. 8 En fecha 1° de octubre de 2021, tal como se observa en el aplicativo SAMAI.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 4 ibídem9. Así como también, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda es competente para conocer del presente mecanismo extraordinario al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 200310 y el Acuerdo 080 de 201911.
Problema jurídico. 8. Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 24 de octubre de 2014 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto que accedió a las pretensiones de la accionada para obtener la reliquidación de su derecho pensional, se encuentra incursa en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si el reconocimiento de la pensión de la señora Rosario de Fátima López Pabón, en su calidad de beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, desconoce los precedentes de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas amparadas por el régimen de transición, comporta el pago de una mesada pensional desproporcionada que vulnera el debido proceso y excede lo debido de acuerdo con la ley afectando el sistema financiero pensional. 9.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio referido a las causales invocadas, para posteriormente, resolver el caso concreto. 9 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 10 «Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones.
Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 11 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 5 Análisis de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 10. La entidad actora fundó el recurso de revisión en las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».12 11.
Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado que indicó lo siguiente: «Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.
Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».13 12. Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las cuales se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad administrativa de reconocimiento pensional y para enfrentar y afrontar la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en cuanto, el pago de las pensiones se nutre de 12 Énfasis de la Sala. 13 Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP.
Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 6 los recursos del erario, ya de por sí limitados y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema de seguridad social en materia pensional. 13.
Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber. Unos generales que devienen del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento». 14.
Por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado14, ha señalado que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Además, la acción extraordinaria en cita consagró dos requisitos procesales. De una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional15, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen. 15.
En cuanto a la utilización de las causales en materia de la acción de revisión, es pertinente traer a colación lo dispuesto en reiteradas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral, al limitar su procedencia para aquellos casos en que la sentencia acusada resulte groseramente evidente y plenamente 14 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz. 15 Esto teniendo en cuenta lo regulado con antelación a la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, disposición ésta última que no es aplicable al presente asunto.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 7 manifiesta la violación al debido proceso, el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida, atendiendo el siguiente derrotero: «[…] la utilización de estas causales por los legitimados para ello debe ejercitarse dentro de un estricto y responsable marco de autorregulación dentro del cual se armonicen plenamente los intereses públicos y los del demandado, de tal manera que este recurso extraordinario no se distorsione e hipertrofie en casos que no lo ameriten realmente, distrayendo a la Administración de Justicia de su trascendental función, sino que el uso del mismo se ha de limitar a sentencias en las cuales la violación al debido proceso y el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida judicialmente resulten groseramente evidentes y plenamente manifiestos, estructurando sin lugar a mayores inferencias conceptuales las dos nuevas causales»16.
Negrillas fuera de texto. 16. Dilucidado lo concerniente a las características de las causales previstas en la Ley 797 de 2003 referidas a la acción de revisión, corresponde a continuación examinar de manera independiente, si la providencia acusada se encuadra en las causales a) y b) del artículo 20 de la ley en comento, así: Caso en concreto: 17.
Previo a resolver la cuestión litigiosa, atendiendo los argumentos expuestos por la apoderada de la demandada en el escrito contentivo de la respuesta a la acción de revisión interpuesta y teniendo en cuenta que la UGPP invocó como causales las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a esta Sala analizar de manera independiente cada una de ellas, así: De la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación al debido proceso. 18.
La entidad previsional accionante adujo que la sentencia objeto de la acción de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación del derecho pensional de la accionada ordenada mediante el fallo controvertido se efectuó desatendiendo lo planteado por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-918 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional en cuantía superior a la debida conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 16 Ib, en la que se indicó que la posición planteada también se encontraba en “CSJ SL, 21 en. 2006, rad. 28263;
CSJ SL, 22 abr. 2008, rad. 30517; CSJ SL, 16 feb. 2010, rad. 31802; y CSJ SL, 13 mar. 2013, rad. 44157, entre otras.” Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 8 19. En ese orden de ideas, debe señalar la Sala que el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, es entendido por el máximo tribunal de lo constitucional como17: «[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas>>. 20.
Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, a que el proceso sea público y a que la decisión se profiera con independencia e imparcialidad. 21.
Puesto que la entidad previsional se limita a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia cuestionada, conformado –según su dicho– por un lapso inferior al previsto en la ley, con la inclusión de factores salariales que no debieron serle incluidos a la accionada, así como el periodo que se debe tener en cuenta para su conformación. Esto permite colegir que la sustentación referida se dirige a cuestionar la cuantía de la pensión ordenada en la sentencia controvertida, razón por la cual, la Sala despachará de manera 17 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 9 desfavorable el cargo por violación al debido proceso y procederá al análisis de la segunda causal invocada.
De la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 22. Al respecto, la UGPP pretende la revocatoria de la sentencia del 24 de octubre de 2014 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto que ordenó reliquidar la pensión reconocida a la accionada en cuantía del 75% y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en su último año de labores, para que en su lugar, ello se realice conforme las reglas jurisprudenciales fijadas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-918 de 2013, SU- 230 de 2015 y SU-427 de 2016 por la Corte Constitucional en materia de IBL en régimen de transición y se aplique un ingreso base de liquidación del 75%, teniendo como factores únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994. 23.
Al efecto, advierte la Sala que en el fallo controvertido se dejó consignado que para la fecha en que entró en vigencia el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, esto es, el 1° de abril de 1994, la señora Rosario de Fátima López Pabón contaba con más de 35 años de edad al haber nacido el 30 de octubre de 1950, razón por la cual forzoso resulta concluir, que es beneficiaria del régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Lo que significa que para el reconocimiento de su pensión se aplican las reglas previstas en la Ley 33 de 1985 pero únicamente en tres aspectos: la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y el monto, entendiéndose por este último el porcentaje o tasa de reemplazo, más su la base reguladora o los ingresos en que se fundamenta su liquidación, por no hacer parte esta última de la transición. 24.
Entonces, el régimen anterior al cual se encontraba afiliada en su calidad Ayudante de Oficina grado 07 código 5120 de la Institución Educativa Juanambu del Departamento de Nariño, es el consagrado en la Ley 33 del 29 de enero de 198518 y Ley 6219 de esa misma anualidad, compendios normativos que consagran los requisitos y condiciones necesarios para acceder al derecho pensional así: 18 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 19 "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985".
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 10 «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio…» 25.
Y en cuanto a la base de liquidación para la pensión, se tiene que el artículo 3º de la citada ley regula para los efectos allí previstos, los factores que han de tenerse en cuenta para la fijación de la pensión en los siguientes términos: «ARTÍCULO 3º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio." En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.» 26.
Conforme al cuerpo normativo reseñado, el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto al encontrar que la señora Rosario de Fátima López Pabón es beneficiaria del régimen de transición, arribó a la conclusión que debía aplicársele la ley anterior al sistema general de pensiones, esto es, la Ley 33 de 1985, que permite la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado.
En ese sentido, el fallo aquí cuestionado indicó lo siguiente20: «(…) Así las cosas, compete en primer lugar, establecer si la actora es beneficiaria del régimen de transición, punto que se corrobora al examinar los documentos que hacen parte del expediente administrativo, en tanto para el 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, había cumplido más de 35 años de edad al haber nacido el 30 de octubre de 1950 (fi. 35).
En consecuencia, sin pertenecer el actor (sic) a un régimen especial, le son aplicables las Leyes 33 y 62 de 1985. «(…) Así entonces, se concluye que al beneficiario del régimen ordinario, la pensión de jubilación le debe ser liquidada en un porcentaje del 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes DURANTE EL ULTIMO AÑO DE SERVICIOS.
Ello es así, por cuanto, se aplica en su totalidad al régimen anterior, por ello, no se puede hacer uso de la disposición o de la regla que sobre dicho ítem, establece el art. 36 de la Ley 100 de 1993, como tampoco las disposiciones 20 Ver folios 212 a 215 del fallo controvertido obrante en el expediente digital visible en el aplicativo SAMAI.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 11 previstas en la Ley 797 de 2003, sino que, por el contrario ha de acudirse a la legislación anterior en su totalidad, pues ese es el beneficio de hacer parte del régimen de transición (…)». «(…) Por otro lado, se acreditó que presentó solicitud de reliquidación de la pensión, el 19 de julio de 2012 (fl.116), mediante la cual, solicitó que se tenga en cuenta el último año de servicios y la inclusión de todos los factores salariales, solicitud resuelta mediante el primer acto atacado, luego confirmada a través de la segunda decisión objeto do impugnación. «(…) Al expediente se aportó copia del Decreto No. 0902 del 1° de septiembre de 2008, expedido por el Departamento de Nariño, por el cual, se acepta la renuncia de la actora a su cargo (fl.267).
En la constancia aportada referente a las nóminas y certificaciones de salarlos (fl.26), se observa que la demandante en el año comprendido entre el 1° de septiembre de 2007 y el 1° de septiembre de 2008, aparte del salario básico recibió: Prima de alimentación, Prima de servicios, Bono especial por recreación, Bonificación por servicios prestados, Prima de antigüedad, Prima de vacaciones y Prima de navidad (…)». «(…) Así las cosas, dado que, aquellos no fueron reconocidos en el acto administrativo demandado, deben agregarse en una reliquidación de conformidad con el precedente aplicable a este caso y bajo la consideración que el caso del demandante se regula por la ley 33 de 1985, salvo lo relacionado con el bono por recreación que no remunera la prestación del servicio como tal, según se explicó. Así entonces, la disertación efectuada, permitió establecer tanto a nivel normativo corno jurisprudencial que la pensión de jubilación, si se es beneficiario del régimen de transición, se liquida sobre el 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicios y debe incluirse la totalidad de los factores devengados durante ese lapso, en consecuencia, la entidad demandada al no proceder de conformidad conculcó los derechos prestacionales de la actora e incurrió en ilegalidad al emitir el acto administrativo cuestionado, En ese contexto, hay lugar a la anulación de aquél y a disponer, el restablecimiento del derecho.
Precisa el despacho que se incluirá la prima de vacaciones, por cuanto, en la sentencia de unificación que sirve de precedente, se establece que lo que no constituye factor salarial ni prestacional, es la indemnización por vacaciones, al corresponder a un descanso remunerado para el trabajador, así que su compensación monetaria, que se le otorga cuando no disfruta de sus vacaciones, no puede servir de base salarial para liquidar la pensión de jubilación, De igual manera, hace parte de la liquidación, el quinquenio, citado a manera de ejemplo por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación como uno de los factores que deben considerarse a efectos de la reliquidación solicitada (…)». 27.
Lo anterior constituye el fundamento por el cual se accedió a las pretensiones presentadas por la señora Rosario de Fátima López Pabón en la sentencia controvertida dentro del sub examine, que en sus ordinales primero a tercero dispuso lo siguiente: «(…) PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de la Resolución N°RDP16156 del 20 de noviembre de 2012, mediante el cual, se negó la reliquidación de la pensión de la actora y de la Resolución N°RDP7813 del 20 de febrero de 2013, mediante el Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP.
Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 12 cual, se confirmó la Resolución N°RDP16156, proferidas por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL. SEGUNDO.- Como consecuencia de la anterior declaración ORDENAR a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL, a título de restablecimiento, reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la Sra. ROSARIO DE FATIMA LOPEZ PABON, a partir del 30 de octubre de 2005, que se liquidará con e) 75% deI salario promedio en el cual se Incluirá la prima de alimentación, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, prima de vacaciones y prima de navidad devengados por la prenombrada entre el 10 de septiembre de 2007 y 10 de septiembre do 2008 y tomando este valor deberá reliquidar las mesadas posteriores.
TERCERO. - DECLARAR que las sumas anteriores al 19 de julio de 2008, se encuentran PRESCRITAS. En consecuencia, ORDENAR a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL que cancele a la actora las mesadas posteriores a esa fecha (…)». 28. Visto lo anterior, en lo concerniente al ingreso base de liquidación aplicado en el fallo controvertido, se obtiene que dispuso la reliquidación de la pensión de la accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, directrices que fueron acogidas por la entidad previsional mediante la Resolución RDP N°025200 del 7 de julio de 201621, en la que ordenó el siguiente reconocimiento pensional en favor de la señora López Pabón: «[…] «Que de conformidad con lo ordenado por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO–NARIÑO, es procedente efectuar la siguiente liquidación, así: AÑO FACTOR VALOR ACUMULADO VALOR IBL VALOR IBL ACTUALIZADO 2007 Asignación básica mes 10,978,980.00 3,629,163.00 3,629,163.00 2007 Auxilio de alimentación $426,144.00 140,864.00 140,864.00 2007 Prima de antigüedad 1,255,968.00 415,167.00 415,167.00 2007 Prima de navidad 1,194,839.00 394,961.00 394,961.00 2008 Asignación básica mes 8,088,996.00 8,088,996.00 8,088,996.00 2008 Auxilio de alimentación 272,740.00 272,740.00 272,740.00 2008 Bonificación servicios prestados 561,052.00 561,052.00 561,052.00 2008 Horas extras 589,104.00 589,104.00 589,104.00 2008 Prima de antigüedad 925,239.00 925,239.00 925,239.00 2008 Prima de navidad 872,679.00 872,679.00 872,679.00 2008 Prima de servicios 603,195.00 603,195.00 603,195.00 IBL: 1´374.430 x 75.0 = $1´030.823 SON: UN MILLON TREINTA MIL OCHOCIENTOS VEINTITRES PESOS M/CTE (…) 21 Obrante en los anexos visibles en el aplicativo SAMAI.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 13 Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP 13295 $1,030,823.00 […]» 29. A partir de lo analizado, se colige que en virtud de la sentencia cuestionada la asignación pensional de la señora Rosario de Fátima López Pabón quedó establecida en $1´030.823 suma que excede en tan solo $72.141 el valor indexado a 201622 de la mesada que le fue reconocida y reliquidada a través de las Resoluciones 35156 del 24 de julio de 2008, 9033 del 25 de febrero de 2009 y PAP 24233 del 29 de octubre de 2010 por el ente previsional23 en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 30.
Lo anterior, teniendo en cuenta que mediante Resolución 35156 del 18 de julio de 2006 la extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, reconoció a la accionada pensión mensual vitalicia de jubilación condicionada demostrar su retiro definitivo del servicio, para lo cual tuvo en cuenta el 75 % del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de sus últimos 10 años de labores, comprendidos entre el 1° de noviembre de 1995 y 30 de octubre de 2005 y los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad.
A través de la Resolución 09033 del 25 de febrero de 2009 la entidad previsional le reliquidó su derecho pensional por haber aportado nuevos tiempos de servicio, en la cual se reiteraron el tiempo y los factores señalados como base de la liquidación y finalmente, mediante la Resolución PAP 024233 del 29 de octubre de 2010 se ordenó la reliquidación de su mesada por retiro definitivo del servicio a partir del 1° de septiembre de 2008, quedando finalmente fijada en $718.562, valor que el ser indexado al año 2016 correspondió a $958.682.oo. 31.
Entonces y si bien es cierto conforme lo señala el ente previsional que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó el reconocimiento pensional de la accionada aplicando en su integridad el régimen anterior, esto es, la Ley 33 de 1985 con todos los factores devengados durante su último año de labores y 22Toda vez que el valor de la mesada pensional de la accionada inicialmente reconocida y reliquidada fue fijada en $718.562 que indexado a 2016 conforme al IPC aplicable corresponde a $958.682. 23 Folios 101 a 108 del cuaderno de antecedentes administrativos visible en el aplicativo SAMAI..
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 14 demás normas concordantes en contravía de la postura de la Corte Constitucional actualmente adoptada por esta Corporación, también lo es que el incremento de la mesada que le fue reconocido no arroja un valor que afecte la sostenibilidad fiscal del sistema pensional. 32.
Lo anterior, en consideración a que la UGPP no acreditó que la aplicación de cualquiera de los dos sistemas, eso es, el señalado por el a quo o el previsto en los artículos 21 y 36 la Ley 100 de 1993 afecte de manera cuantitativa el sistema financiero pensional. Máxime, si se tiene en cuenta que el valor indexado de la mesada de la accionada para el año 2016 correspondió a $958.682 y la reliquidación de su mesada a partir de lo ordenado en el acto administrativo que le dio cumplimiento al fallo controvertido quedó determinada en $1´030.823.oo 33.
Conforme a lo analizado y acudiendo al propósito por el cual el legislador creó este mecanismo extraordinario, se evidencia que fue establecido para fortalecer el principio de moralidad que guía la actividad administrativa de reconocimiento pensional, para enfrentar y combatir la corrupción que afecta en gran medida las finanzas públicas en actuaciones concernientes al reconocimiento de pensiones oficiales. 34.
Lo cual implica necesariamente que las autoridades habilitadas legalmente para su ejercicio, deben desplegar una ardua labor probatoria tendiente a demostrar precisamente la casual de revisión que invoquen, aportando las pruebas que acrediten los supuestos no solo de la demanda, sino particularmente de aquella, que para el caso concreto corresponde a la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, concerniente a que la cuantía de lo reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley aplicable y que éste último hubiese sido obtenido con abuso del derecho24. 35.
En ese sentido, el abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se configura cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios 24 Criterio que ha sido planteado y reiterado por esta Subsección en su jurisprudencia, conforme quedó señalado en las sentencias del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez y del 24 de septiembre de 2021 proferida por la Sala Especial de Decisión 2. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00 con ponencia del Doctor César Palomino Cortés. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 15 de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que «para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral».
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de la acción extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, se logra constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social.
No siendo esa la circunstancia acaecida en el caso bajo estudio, en la medida que la cuantía generada en virtud de la orden impartida en la sentencia objeto de revisión no denota un valor desproporcionado en consideración a la historia laboral de la señora López Pabón, quien durante toda su vida laboral se desempeñó como Ayudante de Oficina grado 07 código 5120 de la Institución Educativa Juanambu del Departamento de Nariño25 sin que su situación laboral conllevara encargos o provisionalidades en empleos de mayor jerarquía durante sus últimos años de servicio, para así obtener incrementos en sus salarios y prestaciones con incidencia en el promedio su ingreso base de liquidación pensional. 37.
Ahora bien, tampoco avizora la Sala que lo ordenado en la sentencia controvertida con fundamento en el criterio jurisprudencial vigente para la época en que la ahora accionada acudió a la jurisdicción para obtener la reliquidación de su derecho pensional constituya una decisión contraria a la Ley, puesto que se fundamentó en una interpretación que permitía la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios para la determinación del IBL pensional, la cual fue revaluada por esta corporación en sentencia de agosto de 2018, de suerte que, por el efecto vinculante de dichas posturas en tanto fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa no pueden considerarse contrarías a la ley en materia pensional, toda vez que contribuyeron a la interpretación y armonización del aspecto referido. 25 Conforme lo acreditan las certificaciones visibles a folios 18, 41 y 78 del expediente administrativo obrante en el aplicativo SAMAI que dan cuenta de que prestó sus servicios al Departamento de Nariño en el mismo empleo entre el 27 de septiembre de 1971 y el 30 de agosto de 2008.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 16 38. Al respecto, se tiene que la reliquidación del monto de la pensión de la señora Rosario de Fátima López Pabón en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado en cumplimiento del fallo objeto de revisión, tampoco conlleva un exceso de gran valor en el incremento que le favoreció y que por tanto, resulte desproporcionado al tiempo y al empleo por ella desempeñado durante toda su vida laboral como Ayudante de Oficina grado 07 código 5120 de la Institución Educativa Juanambu del Departamento de Nariño. 39.
Así mismo, en el presente asunto tampoco se configuró circunstancia alguna constitutiva de abuso del derecho, entendido este como aquellas situaciones en las cuales los servidores públicos beneficiarios de la transición obtienen en el último año de servicios un incremento significativo e injustificado de sus ingresos que no corresponden a la realidad de su vida laboral, requisito indispensable para acceder a la revisión de sentencias mediante el presente mecanismo extraordinario, conforme lo estableció la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta corporación. 40.
Máxime si se tiene en cuenta que en la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto se ordenó efectuar el descuento de los valores correspondientes a los aportes sobre los factores respecto de los cuales la accionada no realizó cotizaciones con destino al sistema de seguridad social en pensión, a partir de lo cual la UGPP en la Resolución RDP N°025200 del 7 de julio de 2016, dispuso que se le debía descontar la suma de $1´066.790 por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. 41.
Por consiguiente y dado que en el caso bajo estudio no se reunieron los requisitos necesarios para acceder a la revisión de la sentencia proferida el 24 de octubre de 2014 por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto, esta Sala declarará infundada la presente acción especial de revisión interpuesta por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 42.
Finalmente, en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Acción de Revisión Radicación: 11001032500020210064800 Interno: 3233-2021 Actor: UGPP. Demandada: Rosario de Fátima López Pabón. 17 Social - UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el ordinal 8° del artículo 365 del Código General Proceso, que específicamente establece que la sentencia dispondrá sobre este aspecto «salvo en los procesos que se ventile un interés público».
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el fallo proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto de fecha 24 de octubre de 2014, que accedió a las pretensiones formuladas por la señora Rosario de Fátima López Pabón para obtener la reliquidación de su derecho pensional dentro del proceso 52001333300820130009300.
SEGUNDO. - Sin codena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica (con salvamento de voto) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma Electrónica Firma Electrónica Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.