CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treintaiuno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA – Daños causados a los particulares por obra pública / ELEMENTOS PARA LA PROCEDENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO CON BASE EN EL TÍTULO OBJETIVO DE IMPUTACIÓN – No se acreditó la configuración del daño alegado.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se solicita la declaratoria de responsabilidad por la afectación económica de un establecimiento de comercio, con ocasión de la ejecución de una obra pública en el municipio de Bucaramanga.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 17 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual decidió la demanda presentada el 9 de abril de 2018 por la Empresa Unipersonal La Puerta del Sol, contra el departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga, con el fin de que se les declare administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios causados con la ejecución de las obras para la ampliación del corredor vial primario Bucaramanga - Floridablanca, sector Puerta del Sol - Puente de Provenza del municipio de Bucaramanga. 2.

Bajo la demanda se solicitó la indemnización de perjuicios materiales por la disminución de las ventas durante los años 2015 y 2016, así como las utilidades dejadas de percibir durante estos mismos años, y el valor de los intereses por créditos1. 3. Como fundamento fáctico de las pretensiones, se narró que el 30 de septiembre de 2014 el departamento de Santander y el Consorcio Vial Puerta del Sol suscribieron el contrato de obra pública 27382, cuyo objeto era la “Ampliación del 1 Las pretensiones de la demanda son del siguiente tenor: “SEGUNDA: … se ordene a las entidades demandadas, pagar los daños y perjuicios materiales, ocasionados a la Empresa Puerta del Sol E.U., daños que se discriminan de las siguiente manera: a)- Por las pérdidas ocasionas (sic) debido a la disminución en las ventas, durante los años 2015 y 2016, las cuales suman el valor de … ($473.526.762,oo) b)- Por los daños ocasionados debido a los costos financieros que debe pagar, por valor de los intereses que generan los créditos a los que tuvo que recurrir para poder seguir funcionando, valor que asciende a …($435.128.302,oo) c)- Por los daños ocasionados, consistente (sic) en la utilidad que dejó de percibir para los años 2015 y 2016, el cual asciende a una valor de … ($76.234.922,oo)”. 2 Previamente, el departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga celebraron el convenio interadministrativo 5130 del 7 de noviembre de 2013, cuyo objeto era “aunar esfuerzos para la ejecución del proyecto denominado ‘ampliación del corredor vial primario Bucaramanga-Floridablanca sector Puerta del Sol – puente de Provenza del municipio de Bucaramanga’”.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 2 Corredor Vial Primario Bucaramanga- Floridablanca - Sector Puerta del Sol - Puente de Provenza del municipio de Bucaramanga”. 4. Manifestó que en el sitio denominado Puerta del Sol del municipio de Bucaramanga, específicamente en la carrera 30 # 65-08, está ubicada la Empresa Unipersonal La Puerta del Sol -conocida por el público como Restaurante La Puerta del Sol-3, la cual presta el servicio de bar y de restaurante. 5.

Indicó que la actividad comercial del establecimiento de comercio se vio afectada por la construcción de la obra pública mencionada, dado que: i) la carrera 30, entre las calles 65 y 67, permaneció cerrada durante 14 meses y 15 días4, ii) al frente del lugar donde está ubicado el negocio se intervino la vía para ampliar la autopista en un tercer carril, y iii) se presentaron constantes cierres viales en sentido norte sur por la carrera 27 y diagonal 15 (vías de acceso al restaurante)5. 6.

Sostuvo que las ventas se redujeron de manera significativa durante los años 2015 y 2016, en comparación con el año 2014, circunstancia que conllevó a que el establecimiento de comercio padeciera unas pérdidas económicas importantes y que incurriera en costos financieros, con ocasión de los créditos que solicitó6, para asegurar su funcionamiento y cumplir con el pago de empleados y proveedores7.

La defensa 7. El municipio de Bucaramanga se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual adujo que la responsabilidad derivada de la ejecución de las obras atañe a las partes que suscribieron el contrato de obra 2738 de 2014, esto es, al departamento de Santander y al Consorcio Vial Puerta del Sol. Con fundamento en ello, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva. 8.

Indicó que se configuró la causal de exoneración de responsabilidad denominada “hecho de la víctima”, toda vez que durante el tiempo que permaneció cerrada la vía, y respecto del cual se deprecó la disminución de las ventas, se tomaron decisiones inadecuadas en el ejercicio de la administración del establecimiento de comercio La Puerta del Sol y se adquirieron créditos bancarios8. 9.

El Departamento de Santander contestó la demanda extemporáneamente9. 3 Cuya representante legal y propietaria es la señora Mercedes Ardila de Serrano. 4 El representante legal del Consorcio Vial Puerta del Sol certificó que la vía fue abierta el 20 de agosto de 2016 en un solo carril. El 14 de abril de 2017 se habilitó en sentido norte-oriente. 5 Se indicó en la demanda que, con ocasión de los cierres viales, algunos clientes pensaron que el restaurante había cerrado, por lo que la empresa tuvo que poner avisos de cómo se podía ingresar al restaurante.

Además, las personas dejaron de asistir por las incomodidades que generaba la construcción de las obras, entre ellas, el ruido y el polvo. 6 Por la suma de $820.596.000. 7 Índice 72 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander, cuaderno 1 principal, archivo “0002 demanda”. 8 Índice 72 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander, cuaderno 2 principal, archivo “0023 contesta demanda propone excepciones”. 9 Índice 72 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander, cuaderno 2 principal, archivo “0029 contestación demanda departamento de Santander”.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 3 10. Surtido el debate probatorio10, en la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandante insistió en las razones de su demanda11. El municipio de Bucaramanga sostuvo que el establecimiento de comercio permaneció abierto al público y se podía acceder a él de varias formas (dada su ubicación) y sin ninguna dificultad12.

A su vez, el departamento de Santander señaló que las pérdidas económicas alegadas fueron consecuencia de la desaceleración económica que se presentó en el país durante los años 2015 y 2016. Agregó que el contratista desplegó las acciones pertinentes para equilibrar las cargas de los “influenciados” por la obra pública, entre ellas, permitir el acceso de los clientes del establecimiento de comercio La Puerta del Sol por un costado de la calle13.

La decisión recurrida 11. El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó una disminución de las ventas durante los años 2015 a 2017, a tal punto que constituyera un daño anormal o grave. 12. Sostuvo que no existía prueba que demostrara que los créditos bancarios hubieran sido adquiridos para solventar los costos y gastos de la gestión operacional de los años 2015 y 2016, y que, por inferencia (indicio), tampoco podía acreditarse ese hecho, pues el restaurante siguió reportando ingresos. 13.

Precisó que no había concordancia entre los datos reportados en el estado financiero y en la declaración de renta de la empresa, lo que podría ser porque los gastos no tenían relación con las ventas. Además, contrastado el estado financiero, observó que se incluyeron unas casillas denominadas “construcciones y edificaciones” y “equipo del restaurante” por las sumas de $205.414.000 y $30.756.652, respectivamente, lo que permitía afirmar que tales inversiones pudieron afectar los estados financieros. 14.

Advirtió que con el dictamen pericial aportado no era posible establecer que la reducción de la utilidad reportada en los años 2015 a 2017 se haya debido a la perturbación temporal de la vía de acceso al restaurante La Puerta del Sol, dado que no se hizo ningún análisis para determinar los efectos de la disminución de los ingresos, ni se expusieron las razones que conllevaron a concluir que hubo una aminoración patrimonial. 10 Al proceso se incorporaron, entre otras, las siguientes pruebas relevantes para el objeto de discusión: certificado de existencia y representación legal de la empresa unipersonal La Puerta del Sol E.U, convenio interadministrativo 5130 del 7 de noviembre de 2013 -celebrado entre el departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga-, contrato de obra pública 2738 del 30 de septiembre de 2014, suscrito entre el departamento de Santander y el Consorcio Vial Puerta del Sol, sus adicionales y el acta de inicio, oficio del 30 de junio de 2017, suscrito por el representante legal del Consorcio Vial Puerta del Sol, informe del supervisor del contrato 2738 de 2014 de fecha 3 de marzo de 2022, estados financieros del establecimiento de comercio La Puerta del Sol E.U., declaraciones de renta de la Empresa Unipersonal demandante (años 2010 a 2017), documento denominado “comparativo mensual y anual de ventas brutas, conteo de turnos, número de clientes y de empleados año 2014, 2015, 2016, 2017”, dictamen pericial sobre la situación Económica y Financiera del restaurante La Puerta del Sol del 6 de septiembre de 2017, suscrito por la contadora Olga Beltrán Ruiz, fotografías de la ubicación negocio y de la construcción de las obras, publicaciones del periódico Vanguardia Liberal, constancia suscrita por el Secretario de Infraestructura de la Gobernación de Santander, informes de gestión realizados por la representante legal del establecimiento de comercio y testimonio del señor Ramón Uribe Contreras.

Dichos medios de prueba fueron decretados como tal por el Tribunal Administrativo de Santander mediante auto del 4 de agosto de 2020, y recepcionados en la audiencia de pruebas celebrada el 8 de marzo de 2022. 11 Índice 72 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander, cuaderno 2 principal, archivo “0147 alegatos demandante”. 12 Índice 72 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander, cuaderno 2 principal, archivo “0143 alegato conclusión Ddo”. 13 Índice 72 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander, cuaderno 2 principal, archivo “0149 alegatos dpto de Santander”.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 4 15. Manifestó que en el comparativo de los años 2014 y 2015 se podía observar que las ventas netas variaron en un porcentaje del -9%, cifra que no consideró desproporcionada, confrontada con los costos de ventas y de producción y con los gastos de administración y de ventas. 16.

Expuso que si bien el testimonio del señor Ramón Uribe Contreras -empleado de la empresa demandante-, dio cuenta de la disminución de los clientes que acudían al restaurante La Puerta del Sol, éste siguió funcionando y prestando sus servicios a través de domicilios, a pesar del desarrollo de la obra. 17. Sin perjuicio de lo anterior, también consideró que no había nexo de causalidad entre la disminución de las ventas, la pérdida de utilidades, la ejecución de las obras, y los cierres parciales de la vía de acceso al mismo14, por cuanto el negocio continuó en funcionamiento y su ingreso no fue bloqueado o restringido15.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 18. En su recurso de apelación la parte demandante manifestó que no se valoraron íntegramente todas las pruebas aportadas, pues, en su criterio, con el documento denominado “Comparativo Anual Ventas Brutas, Conteo de Turnos, No de Clientes, No de Empleados Año 2014, 2015, 2016, 2017”, los estados financieros y el dictamen pericial, se acreditó la disminución de las ventas y de los ingresos. 19.

Afirmó que no se tuvieron en cuenta los informes de gestión de la representante legal del establecimiento de comercio, en donde se indicó que para los años 2015 y 2016 se produjo una disminución de la utilidad y del flujo de clientes, como consecuencia de la construcción de la vía. Añadió que no hubo discordancia entre los estados financieros y la declaración de renta, en tanto las casillas de “edificaciones y construcciones no afectaron el estado de resultados, porque como se puede observar fue llevado al Balance General o Estado de la Situación Financiera.

Además, la DIAN no permite llevarlo al gasto”. 20. Afirmó que las noticias publicadas en el periódico Vanguardia Liberal, así como las fotografías allegadas, daban cuenta de las afectaciones que causaba la construcción de la obra pública a la comunidad. Así, destacó que dada la cercanía de las obras al restaurante La Puerta del Sol, sus clientes estaban expuestos a varias incomodidades, razón por la que se produjo la disminución de las ventas. 21.

Consideró que el hecho de que el restaurante siguiera funcionando y prestara el servicio de domicilio, no permitía concluir que la obra pública no causó un daño anormal y superior. 22. Aseveró que el a quo no tuvo en cuenta que la construcción de la obra debía culminar el 30 de diciembre de 2015, pero que las pruebas demostraban que aún después del año 2017 ello no había finalizado.

Por tanto, adujo que existieron fallas en la planeación y en la ejecución de la obra (falla en el servicio), lo cual la perjudicó en mayor medida16. 14 Indicó el a quo que la supuesta afectación económica del establecimiento de comercio no se podía demostrar con las fotografías allegadas, pues solo daban cuenta del acceso vehicular al lugar. 15 Índice 72 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander, cuaderno 2 principal, archivo “0151 sentencia primera instancia”. 16 Índice 72 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander, cuaderno 2 principal, archivo “0154 apelación demandante”.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 5 III. CONSIDERACIONES 23. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado.

Objeto de la apelación 24. Los argumentos de alzada gravitan en torno a una supuesta falta de valoración del material probatorio frente al daño patrimonial sufrido por la parte demandante, esto es, la disminución de las ventas y, por ende, de los ingresos del establecimiento de comercio La Puerta del Sol. 25. Vale precisar que en el recurso de apelación se hizo referencia a la existencia de fallas en la planeación y ejecución de la obra, circunstancia que, según se alegó, perjudicó en mayor medida al establecimiento de comercio.

Régimen de responsabilidad 26. En asuntos en los que el origen o la causa del daño deviene como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha sentado el criterio según el cual el régimen de responsabilidad aplicable es el objetivo de daño especial, lo que conlleva la declaratoria de responsabilidad cuando el demandante acredite un rompimiento en el equilibrio de las cargas públicas.

En esos casos, el daño no reside en la simple restricción de derechos con proyección en las variadas esferas en que se desarrollan los asociados, sino en su análisis en comparación con las cargas que soportan o están llamadas a soportar quienes de forma actual o potencial se someten a la acción del Estado de cara a los beneficios que se esperan recibir por vivir en sociedad bajo el gobierno y autoridades que proveen bienes, obras y servicios para el bienestar y desarrollo social y económico. 27.

Se trata, entonces, de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento únicamente la afectación o restricción de los derechos, pues por regla general, en un Estado de derecho el ejercicio, goce y disfrute de los derechos y prerrogativas que de ellos se derivan, implica la asunción de limitaciones, condiciones y restricciones, que justamente son las que permiten la realización de los derechos de la totalidad de asociados.

Así, solo las alteraciones extraordinarias, excepcionales y especiales, podrán estar en la base de una aspiración resarcitoria como mejor forma de restablecer el orden justo, equitativo e igualitario de oportunidades. 28. Conviene reiterar que en casos como el sub lite, todos los habitantes del territorio nacional deben soportar la ejecución de trabajos públicos, los cuales, como resulta apenas natural, repercuten en beneficio de la sociedad en general y del particular inicialmente afectado; de ahí que no existe un derecho a que no se adelanten tales obras como menos aún para que se indemnicen las afectaciones que en la ejecución de las obras que demandan el progreso general, se llegaren a causar. 29.

Bajo esta línea conceptual, el daño que se indemniza solo será aquel que represente un exceso en la asunción de cargas públicas; por ello, no solo se habla de un daño sino de un daño especial. De aquí que la ejecución de trabajos públicos y las afectaciones que de ellas se deriva, no constituye per se un daño especial, en Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 6 la medida en que las obras públicas no son susceptibles de calificarse como excepcionales o singulares frente a las cargas que deben asumir los particulares como contraposición a la competencia que el ordenamiento jurídico le ha radicado a las autoridades para ejecutar obras públicas en beneficio de la sociedad en general. 30.

Así, en la generalidad de los casos la acción del Estado en la ejecución de las obras que demanda el desarrollo puede afectar el ejercicio de los derechos; sin embargo, tratándose de afectaciones temporales o transitorias por la ejecución de obras públicas, atendiendo a los fines de la propiedad -artículo 58 constitucional-, tales afectaciones no siempre se proyectan como una afectación sustancial o excepcional en las condiciones de ejercicio de dicho derecho real, en la medida en que no se suprime el desarrollo económico del derecho, sino que lo limita temporalmente para el beneficio posterior del particular inicialmente afectado. 31.

De cualquier manera, para efectos de acreditar la excepcionalidad del daño y su antijuridicidad, en cada caso concreto corresponde a la parte interesada probar que la ejecución de la obra pública implicó la supresión o desaparición de la explotación económica de su predio, así como que se trató de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social y ecológica del derecho de propiedad.

Ausencia de daño especial en el presente asunto 32. La Sala anticipa que se confirmará la sentencia de instancia, dado que no se acreditó que se hubiera causado un daño especial que excediera las cargas públicas que los particulares normalmente deben soportar, tal como pasa a explicarse. 33. Se encuentra acreditado que la Empresa Unipersonal La Puerta del Sol está ubicada en la carrera 30 # 65 - 08 del municipio de Bucaramanga y que su actividad comercial consiste en la prestación del servicio de bar y de restaurante, especializado en la venta de comida típica santandereana17. 34.

La ubicación de ese establecimiento de comercio hace parte de uno de los sectores en los que se ejecutó el contrato 2738 del 30 de septiembre de 2014, suscrito entre el departamento de Santander y el Consorcio Vial Puerta del Sol, cuyas obras iniciaron el 1 de octubre de 201418. 35. El objeto del referido contrato 2738 de 2014 consistió en la ampliación del corredor vial primario Bucaramanga - Floridablanca, sector Puerta del Sol – Puente Provenza del municipio de Bucaramanga, con un plazo total estimado de 15 meses contados desde la fecha del acta de inicio.

La ejecución de las actividades de dicho contrato estaba dividida en cinco sectores, entre ellos, “A. Puerta del Sol – Puente K33 (K00+000+K00+600): La ampliación se realiza en ambos costados, afectando tanto el talud de conucos como el muro de contención del parque las hormigas, en dicho sector el separador central debe relocalizarse puesto que la ampliación no es simétrica en ambos costados” e involucraba dos puentes. 17 De acuerdo con el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bucaramanga el 9 de marzo de 2018. 18 Según el acta de inicio del contrato 2738 de 2014 Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 7 36.

El 10 de septiembre de 2021, se suscribió el adicional 15 al contrato 2738 de 201419, con el propósito de prorrogar su plazo en 6 días, para un total de 60 meses y 16 días. Así, el término de ejecución del contrato venció el 3 de marzo de 2022, según constancia suscrita por el Secretario de Infraestructura de la Gobernación de Santander20. 37.

Para el desarrollo de las obras, se efectuaron distintos cierres viales, entre ellos, el de la carrera 30 entre calles 65 y 67, carrera que, según da cuenta el oficio del 30 de junio de 2017, suscrito por el representante legal del Consorcio Vial Puerta del Sol, permaneció cerrada durante 14 meses y 15 días. Se indicó en ese documento, además, que el 20 de agosto de 2016 se dio apertura a la carrera 30 entre calles 65 y 67, “en donde se habilitó para la circulación de los vehículos un solo carril con el movimiento de flujo vehicular hacia el costado occidental de la ciudad.

El movimiento de flujo vehicular sentido norte oriente se habilitó el día 14 de abril de 2017”. 38. De acuerdo con lo anterior, aun cuando las obras iniciaron el 1 de octubre de 2014, la supuesta afectación que soportó el restaurante La Puerta del Sol comenzó aproximadamente desde el 5 de junio de 2015 cuando se cerró el tramo vial de la carrera 30 entre calles 65 y 67, colindante a su ubicación. 39.

Con ocasión de ello, tal como lo manifestó el señor Ramón Uribe Contreras, en su calidad de ex tesorero del restaurante La Puerta del Sol, éste quedó sin ninguna vía de entrada directa, pero que al mismo se podía acceder por otras vías. 40. La situación que se describe no permite establecer la anormalidad de la carga que habría sufrido el establecimiento de comercio denominado La Puerta del Sol, puesto que no acredita la restricción total o absoluta de acceso al mismo, ni permite mostrar una excepcionalidad en la carga de soportar la intervención de las vías públicas para el beneficio de la comunidad. 41.

La Sala no soslaya que se pudo ver alterada la vía de ingreso directo al restaurante en mención como consecuencia de los cierres viales y, adicionalmente, se generaron incomodidades por la construcción de las obras, como ruido y polvo, pero en cualquier caso esas circunstancias no pueden considerarse como afectaciones graves y anormales, en tanto se trata de los inconvenientes inherentes a los trabajos públicos de construcción de las vías, más no de una imposibilidad absoluta en el ejercicio de actos de comercio. 42.

A pesar de las molestias que hubiesen podido causar los desvíos y el hecho de haber tenido que señalizar para sus clientes cuáles eran las vías alternas de acceso, el restaurante La Puerta del Sol siempre tuvo ingreso permanente y pudo continuar su actividad comercial durante el desarrollo de los trabajos públicos. 43. Tampoco se acreditó que la empresa demandante hubiera puesto en conocimiento del contratista o del departamento de Santander dificultades concretas relativas a bloqueos o restricciones desproporcionadas o a situaciones generadoras de incomodidades intolerables, que no hayan recibido respuesta, o 19 De conformidad con el informe de supervisión suscrito el 3 de marzo de 2022, en los adicionales al contrato 2738 de 2014 número 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 se prorrogó el plazo de éste en 12 meses, 4 meses, 1 mes, 2 meses, 2 meses, 3 meses, 4 meses, 6 meses, 4 meses y 20 días, 1 mes y 20 días, 117 días y 33 días, respectivamente.

Los adicionales 2 y 8, se suscribieron en torno al valor. 20 De acuerdo con el informe del supervisor del contrato del 3 de marzo de 2022, se suscribieron 4 actas de suspensión y de reinicio, siendo las últimas las correspondientes al 13/09/2021 y 28/02/222, respectivamente. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 8 que la obra hubiera carecido de un plan de contingencia para el manejo de los accesos al establecimiento de comercio. 44.

Ya sobre la afectación por disminución de clientes ante las incomodidades que pudo ocasionar la obra21, la demandante trajo a juicio un documento denominado “Comparativo mensual y anual - Ventas Brutas, Conteo de Turnos, No de Clientes, No de Empleados año 2014, 2015, 2016, 2017”, en el que se detallan únicamente, por cifras, cada uno de esos ítems, pero en tal información no se expone razón alguna en cuanto a las causas que propiciaron la supuesta fluctuación de las ventas en los años 2015 y 2016, en comparación con el año 2014.

Dicha situación implica una carencia de fuerza demostrativa de lo que ahí se expresa, en tanto que la afectación comercial narrada no obedeció a una causa que la haya justificado. Unido a ello, la Sala destaca que tal documento carece de autenticidad, dado que no existe certeza sobre su autor (artículo 244 del CGP22). Esta circunstancia, entonces, impide que se constituya como plena prueba de lo que en él consta. 45.

Adicionalmente, se allegaron al expediente las declaraciones de renta de la empresa demandante de los años 2014, 2015 y 2016, las cuales resultan insuficientes para verificar la afectación económica que se predica del establecimiento de comercio La Puerta del Sol E.U., pues a partir de su contenido no es posible establecer una disminución concreta de las ventas.

Si bien en esos documentos se enlistan valores de patrimonio, ingresos, costos, deducciones y ganancias ocasionales por períodos anuales, dada su generalidad y temporalidad no tienen la potencialidad de acreditar que existió una aminoración patrimonial a causa de la obra pública reseñada. 46. Según la demandante, los informes de gestión de la representante legal del establecimiento de comercio La Puerta del Sol E.U., señora Mercedes Ardila Serrano, acreditan que, en los años 2015 y 2016, se produjo una disminución de las ventas como consecuencia de la construcción de las obras para la ampliación del corredor vial primario Bucaramanga - Floridablanca, sector Puerta del Sol - Puente de Provenza, específicamente por los cierres viales efectuados. 47.

Sin embargo, esa prueba documental no puede ser valorada, en la medida en que en los dictámenes suscritos por el revisor fiscal sobre los estados financieros de los años 2014 a 2016 -que fueron allegados con la demanda-, no incluyó su opinión sobre si entre éstos y los referidos informes de gestión, existía la debida concordancia, en la forma en que lo dispone el inciso 3 del artículo 38 de la Ley 222 de 199523. 48.

Respecto de las fotografías aportadas con el libelo, que se aduce dan cuenta de la ubicación del establecimiento de comercio y de la construcción de las obras, se aclara que carecen de mérito probatorio, pues no existe certeza acerca de quién fue la persona que las tomó y porque tampoco fueron ratificadas o reconocidas en el trámite del proceso, por lo que sólo constituyen prueba de que se registró una imagen.

Sin perjuicio de ello, tales fotografías no dan cuenta del daño alegado por 21 Sólo se hará referencia a los documentos señalados en el recurso de apelación, los que, a juicio de la recurrente, no se valoraron por parte del a quo. 22 “Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento”. 23 “Cuando los estados financieros se presenten conjuntamente con el informe de gestión de los administradores, el revisor fiscal o contador público independiente deberá incluir en su informe su opinión sobre si entre aquéllos y éstos existe la debida concordancia”.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 9 la parte demandante. 49. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación24, las informaciones de prensa son susceptibles de valoración probatoria, bajo el entendido de que resultan idóneas para acreditar la publicación de una noticia determinada, pero no para demostrar su veracidad, de ahí que para efectos de establecer si los hechos ocurrieron de la forma en la que en ellos se indica, la situación se debe valorar de forma racional, ponderada y en concordancia con todo el acervo probatorio. 50.

En ese sentido, si bien las noticias contenidas en el periódico Vanguardia Liberal25 dan cuenta de la construcción de las obras mencionadas en el municipio de Bucaramanga, de los cierres viales efectuados y de las afectaciones generadas a la comunidad, la Sala considera que la supuesta afectación económica del establecimiento de comercio de propiedad del demandante no se demuestra con esas noticias, pues ellas no dan cuenta de circunstancias concretas en relación con cada habitante del referido municipio, cómo se vieron individualmente afectados y en qué proporción. 51.

La empresa demandante también aportó los estados financieros de los años 2014 a 201626, documentos que están suscritos por la gerente general, la contadora pública y la revisora fiscal (salvo los anexos a los estados financieros de los años 2015 y 2016 que carecen de firmas) y, además, vienen acompañados de la opinión profesional del revisor fiscal -dictamen-27. 52.

En ese sentido y, de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 222 de 199528 esos estados financieros se presumen auténticos y, por tanto, constituyen plena prueba de lo que en ellos consta. 53. Revisado el contenido de los estados financieros aportados, en los cuales se refleja la situación económica y financiera de la empresa, se evidencia que, para lo que al caso interesa, entre los años 2015 y 2016 (tiempo respecto del cual se aduce hubo una disminución de las ventas en el establecimiento de comercio), se registraron las ventas netas por la suma de $2’630.816.917 y $2’346.542.225, respectivamente, y para el año 2014 de $2’875.788.41829. 54.

Además, se cuenta con el “dictamen pericial sobre la situación económica y financiera” del restaurante La Puerta del Sol del 6 de septiembre de 2017, suscrito por la contadora Olga Beltrán Ruiz. El dictamen, según la profesional contable, tuvo en cuenta, entre otros documentos, los informes de gestión (años 2015-2016) firmados por la representante legal de la empresa, los estados financieros de los 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, expediente 11001-03-15-000-2011-01378-00 (PI). 25 Publicadas los días 4 de julio, 16 de julio, 21 de julio de 2015, 19 de mayo y 29 de diciembre de 2016. 26 Aportó: Los balances generales comparativos, estados de resultados, estados de flujo de efectivo por el método indirecto, estados de cambios en la situación financiera y estados de cambios en el patrimonio y los respectivos anexos. 27 De conformidad con el artículo 37 de la Ley 222 de 1995, los estados financieros certificados corresponden a los elaborados por el contador público y el representante legal de la sociedad, en los cuales declaran o refrendan, ante los asociados o terceros, que la información allí contenida ha sido previamente verificada y que éstos son producto de los respectivos libros de contabilidad.

Por su parte, el artículo 38 ibídem determina que son dictaminados aquellos estados financieros certificados que se acompañen de la opinión profesional del revisor fiscal. 28 “Autenticidad de los estados financieros y de los dictámenes. Salvo prueba en contrario, los estados financieros certificados y los dictámenes correspondientes se presumen auténticos”. 29 Se destaca que en la opinión profesional del revisor fiscal -dictamen- sobre los estados financieros, no se hace referencia a que la causa de la disminución de las ventas haya sido, de manera exclusiva, la ejecución de las obras públicas.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 10 años 2012 a 2016 y a junio de 2017 (balance general, estado de resultados, estado de cambio de patrimonio, estado de cambio en la situación financiera, estado de flujo de efectivo, variación del capital de trabajo y notas a los estados financieros), las declaraciones de renta de los años 2015 y 2016, el comparativo mensual de las ventas brutas, conteo de turnos, número de clientes y de empleados por los años 2014 a 2017 y el análisis financiero de los periodos 2014 a 2016. 55.

Para elaborar su dictamen, la perito abordó las preguntas formuladas en la solicitud presentada por La Puerta del Sol E.U. y expuso que: i) existió una disminución en las ventas de ese establecimiento de comercio para los años 2015 y 2016, por un valor de $473.527.672. Ello, teniendo en cuenta los estados de resultados del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015 y del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016, ii) existió daño económico en la empresa con relación al costo financiero, razón por la cual acudió a préstamos para financiarse durante los años 2015 y 2016, iii) la empresa no contó con el flujo de dinero necesario para cubrir sus costos y gastos en la gestión operacional 2015-2016, viéndose obligada a recurrir a créditos, y iv) para cuantificar cuántos clientes dejaron de asistir al restaurante en los años 2015 y 2016, frente a los años 2013 y 2014, se basó en el comparativo mensual de ventas brutas, conteo de turnos, número de clientes y empleados 2014 a 201730.

Así, aseveró que, para el año 2015 frente al año 2014, hubo una disminución de 2.691 clientes, y para el año 2014 vs 2016 la disminución era de 6.140 clientes, evidenciándose la pérdida de la clientela. 56. A manera de conclusión, expuso que “la causa de la disminución de los ingresos para el año 2015 y 2016, se da por la disminución de los clientes y por ende la disminución de las ventas; como también los costos financieros que tuvo que afrontar”. 57.

Pero, como se observa, la perito no determina ni da una razón debidamente fundamentada sobre las causas de esa disminución de las ventas y de los clientes del restaurante que, expone como factor de la aminoración de los ingresos durante los años 2015 y 2016. Tampoco afirma que esos costos financieros hayan surgido como consecuencia de las obras adelantadas en el municipio de Bucaramanga y de las afectaciones que de la misma se derivan, y que hayan limitado de alguna manera el desarrollo de la actividad comercial. 58.

En ese sentido, dichos medios de prueba no son conducentes para establecer que la causa de la supuesta aminoración patrimonial hubiera obedecido exclusivamente a la ejecución de los trabajos públicos en esa zona, de lo cual se hubiera podido deducir una afectación cierta y concreta en perjuicio de la parte demandante. Y aunque la Sala podría asumir que esa disminución pudo estar asociada a factores como las obras, esta manifestación solo caería en el campo de lo hipotético, pues para acreditar esto se haría necesario un cúmulo de pruebas que van más allá de los resultados contables, soportados en estudios de mercado, afluencia de clientes, comportamiento de consumo y otros, aspectos que, por demás, deberían demostrar no solo una afectación sino su gravedad, fuere en términos cuantitativos o cualitativos por afectación de los inmateriales que definen la preferencia de consumo en el establecimiento de comercio. 59.

De modo que esas variaciones económicas descritas -tanto en los estados financieros como en el dictamen-, en cuanto a las ventas y la asistencia de clientes 30 Se reitera que este documento se allegó al expediente sin las respectivas firmas autógrafas. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 11 al establecimiento de comercio, pueden estar determinadas por numerosas, y en algunas ocasiones, imponderables variables que dependen de varios factores, determinados por el comportamiento del consumo, de los precios de los alimentos, de los hábitos guiados bajo las condiciones de movilidad del municipio, o por los ingresos de las familias, por sólo citar unos de muchos elementos que, sin duda, no permiten elaborar un juicio de atribución de responsabilidad como el que se reclama en este proceso, sin considerar, el real efecto que sobre la propiedad inmueble tienen las obras para el desarrollo de una ciudad o municipio, como sería el caso de la plusvalía. 60.

En ese orden de ideas, resulta forzoso concluir que, el sólo hecho de haberse adelantado trabajos públicos en inmediaciones del restaurante La Puerta del Sol no implica que se hubieran suprimido o restringido sus derechos a la explotación económica, como tampoco se probó que se tratara de una medida excesiva, especial o singular desde el punto de vista de la función social, económica y ecológica del derecho de propiedad, que diera lugar a una indemnización a favor de la parte demandante. 61.

Por tanto, dado que no se acreditó que efectivamente se hubiera causado un daño especial que excediera las cargas públicas, en los términos del artículo 90 de la carta política, se procederá a confirmar la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas 62. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.

En este orden de ideas, según lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas a la parte demandante, toda vez que se confirma la decisión de primera instancia. 63. En relación con las agencias en derecho, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere -numeral 4° del artículo 366 del CGP-.

La norma vigente en materia de tarifas de agencias en derecho para la fecha en que se presentó la demanda es el Acuerdo PSAA16-10554 del agosto 5 de 201631. 64. Por consiguiente, la Sala, en esta instancia, fijará las agencias en derecho a cargo de la parte demandante y a favor de la parte demandada, en partes iguales, en un (1) salario mínimo mensual legal vigente.

La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem32. 65. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 31 “Artículo 5.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. (…) En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. 32 Conforme con el cual: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00353-02 (69.823) Actor: Empresa Unipersonal La Puerta del Sol E.U. Demandado: Departamento de Santander y otro Referencia: Reparación directa 12 RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: CONDENAR en costas, por la segunda instancia, a la parte demandante, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) SMLMV, a favor de las entidades demandadas, en partes iguales. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, incorporarla al expediente digital y remitirla al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Aclara voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF