Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 26 de marzo de 2025 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00087-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Temas: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – responsabilidad extracontractual del Estado por acto administrativo revocado – ausencia de daño Síntesis del caso: las demandantes realizaron un proyecto inmobiliario en un predio que fue gravado con efecto plusvalía y se realizó la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria, luego, el acto administrativo que determinó y gravó el inmueble fue revocado directamente por la entidad.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 20 de abril de 2022, proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la falta de legitimación de uno de los demandantes y negó las pretensiones de la demanda. Contenido: 1. Antecedentes – 2.

Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Trámite relevante en primera instancia – 1.4. Sentencia recurrida – 1.5. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 12 de febrero de 2019, Construcciones e Inversiones Proyectar Innova S.A.S. (en adelante Proyectar S.A.S.) y Acción Sociedad Fiduciaria (en adelante Fiduciaria), presentaron una demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del Distrito Capital de Bogotá y la Unidad Radicación: 25000-23-36-000-2019-000-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica Sentencia y condena en costas __________________________________________________________________________ 2 de 9 Administrativa Especial de Catastro Distrital1 (en adelante Catastro Distrital), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “2.1.

Sírvase declarar administrativamente y solidariamente responsables a la NACIÓN, representada por la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL, de la totalidad de los daños y perjuicios, causados a mis poderdantes CONSTRUCCIONES E INVERSIONES PROYECTAR S.A.S., identificada con Nit.

No. 900329805-0, (en adelante INNOVA) y ACCIÓN SOCIEDAD FIDUCIARIA S.A., identificada con Nit. No. 800155413-6, como consecuencia de la expedición y vigencia de la Resolución No. 1154 de 2016, emitida por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, mediante la cual se determinó y gravó con el efecto plusvalía al predio ubicado en la Kr. 10 – 93 – 43 de Bogotá, identificado con número de matrícula inmobiliaria 50C-641618 y CHIP AAA0095RLMS. 2.2.

Como consecuencia de lo anterior, solicito se condena a la NACIÓN – representada por la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL, a indemnizar a los demandantes los siguientes perjuicios: 2.2.1. DAÑO EMERGENTE. Se estima en un valor de MIL QUINIENTOS VEINTICUATRO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO pesos moneda corriente ($1.524.586.474,oo), tal como se sustenta con los documentos aportados. 2.2.2.

LUCRO CESANTE. Se estima en un valor de MIL DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE (1.200.000.000).” 2. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) Los demandantes solicitaron una licencia de construcción de obra nueva el 16 de mayo de 2013, para el predio ubicado en la carrera 10 No. 93- 43, ante el curador urbano 1 de Bogotá. El 27 de diciembre de 2013 se expidió la licencia No. 13-1-0629, con fecha de ejecutoria el 4 de febrero de 2014. 4. 2) Catastro Distrital expidió la Resolución No. 1696 de 24 de julio de 2015, en la que determinó el monto de la participación en plusvalía por capacidad predial para los inmuebles de la zona en la que se encontraba el predio del proyecto inmobiliario, que fue notificado a los demandantes el 12 de agosto de 2015. 5. 3) Los demandantes presentaron solicitud de modificación de licencia de construcción vigente el 13 de noviembre de 2015, la cual fue aceptada y expedida el 20 de junio de 2016, con fecha de ejecutoria el 23 de junio de 2016. 1 Aunque la demanda se dirigió contra “La Nación – Alcaldía Mayor de Bogotá, Distrito Capital – Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital”, en el auto admisorio de la demanda de 26 de abril de 2019 (índice 02), se corrigió y admitió en contra de Distrito Capital de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, pero solo ordenó notificar a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-000-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica Sentencia y condena en costas __________________________________________________________________________ 3 de 9 6. 4) El 25 de febrero de 2016 se realizó la anotación “liquidación de efecto plusvalía” en el folio de matrícula inmobiliaria del predio y, el 30 de junio de ese año, Catastro Distrital expidió la Resolución 1154, en la que determinó y gravó con el efecto plusvalía el predio objeto de este proceso; por lo anterior, el 30 de mayo de 2017, el representante legal de la Fiduciaria solicitó la revocatoria directa parcial de este acto administrativo, petición que se decidió mediante Resolución No. 1499 de 15 de septiembre de 2017, en la que se revocó parcialmente la Resolución 1154 de 2016, en lo relacionado con el predio en el que se desarrolló el proyecto inmobiliario, con fundamento en la causal tercera del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. 7. 5) Por lo anterior, los demandantes afirmaron que, con el gravamen de plusvalía no pudieron realizar las escrituras de transferencia del dominio sobre los apartamentos construidos en el predio, lo que les causó los perjuicios solicitados.

A juicio de la parte demandante, el daño consistió en la (se trascribe) “lesión patrimonial … generado por la falla del servicio (título de imputación) por acción de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital al gravar con participación en Plusvalía al Predio localizado en la carrera 10 N. 93-43 de Bogotá a través de la Resolución 1154 de 2016 sin que el predio y las actuaciones realizadas en él cumplieran los requisitos para ser gravadas”. 1.2.

Posición de la parte demandada 8. La demandada contestó la demanda2 y se opuso a las pretensiones. Aceptó los hechos de la demanda, salvo el relativo a la notificación de la Resolución No. 1696 de 2015 y, el último, según el cual la actuación de Catastro Distrital le causó un daño. Como razones de su defensa destacó que la anotación se levantó. Sin embargo, negó la existencia de nexo causal respecto del daño alegado ya que aun después de levantada la inscripción e, incluso, luego de la presentación de la demanda, los predios que conforman el proyecto inmobiliario seguían en cabeza de los demandantes; además, hizo énfasis en que el motivo de la revocatoria directa fue que se causó un agravio injustificado, por lo que, debía concluirse que el acto administrativo era legal. 9.

Finalmente, propuso las excepciones que denominó “caducidad”, “falta de legitimación en la causa por activa”, “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control”, “inexistencia del nexo causal entre el supuesto daño y hecho generador – culpa exclusiva de la víctima”, y “excepciones oficiosas”. 2 Índice 02, Samai, Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-000-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica Sentencia y condena en costas __________________________________________________________________________ 4 de 9 1.3. Trámite relevante en primera instancia 10.

En Auto de 12 de febrero de 20213, se negaron las excepciones de caducidad e ineptitud de la demanda, se ordenó diferir la decisión sobre la excepción de falta de legitimación y decretó e incorporó las pruebas documentales aportadas con la demanda y la contestación; por último, ordenó que, una vez en firme esa decisión, debía correrse el traslado para alegar de conclusión, por estar presentes los requisitos para dictar sentencia anticipada. 11.

La decisión fue recurrida por Catastro Distrital y se resolvió en Auto de 6 de septiembre de 20214, en el que rechazó por improcedente el recurso de apelación y por extemporáneo el recurso de reposición, motivo por el cual confirmó el auto de 12 de febrero de 2021. En Auto de 19 de abril de 20215 se corrió traslado para alegar de conclusión y se ordenó que, una vez vencido, el expediente debía entrar al despacho para dictar sentencia anticipada. 1.4.

Sentencia recurrida 12. El 20 de abril de 2022, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la Sentencia de primera instancia6, en la que resolvió declarar la falta de legitimación activa de Proyectar S.AS., negar las pretensiones de la demanda y no condenar en costas. 13. Lo anterior, porque, luego de analizar las pruebas del expediente, particularmente, el folio de matrícula inmobiliaria del predio concluyó que Construcciones e Inversiones Proyectar S.A.S., no era propietaria del inmueble, por lo que no estaba legitimada. 14.

En relación con el fondo del asunto, consideró que no se acreditó el daño, ya que “la sola inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del efecto plusvalía, no impide el ejercicio libre de los derechos asociados a la propiedad privada, caso de la enajenación por venta”, pues, aunque el registro estaba sujeto al pago del gravamen, su costo podía ser asumido por el vendedor o por el comprador.

Destacó que, una cosa es la obligación de pagar y, otra, el momento en el que es exigible, por lo que era “posible que se autorice la inscripción de actos de transferencia de dominio en el Folio de Matrícula Inmobiliaria … cuando la obligación de pagar la liquidación del efecto plusvalía, no se ha hecho aún exigible”. 3 Índice 02, Samai, Consejo de Estado. 4 Índice 02, Samai, Consejo de Estado. 5 Índice 02, Samai, Consejo de Estado. 6 Índice 02, Samai, Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-000-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica Sentencia y condena en costas __________________________________________________________________________ 5 de 9 1.5. Recurso de apelación 15.

La parte demandante presentó recurso de apelación7 en contra de la Sentencia de primera instancia. 16. En el recurso atacó la decisión de declarar la falta de legitimación de Proyectar S.A.S., con fundamento en que el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 legitima a “la persona interesada”, en ese sentido, no se exigía ser propietario del predio, sino ser “afectada” por la acción u omisión y, que en este caso se acreditó con la licencia de construcción de la que era titular.

En relación con la ausencia de daño, el apoderado consideró que en el caso (se trascribe) “se manifiesta el daño especial” y, desarrolló algunas características de este, que denominó (se trascribe) “a. que se desarrolle una actividad legítima de la administración … b. La actividad puede tener consecuencias el menoscabo del derecho de una persona … c. El perjuicio del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de igualdad frente a la ley a las cargas públicas … d. el rompimiento de esa igualdad causa un daño grave y especial … e. debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado…”. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y presupuestos procesales – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia y presupuestos procesales 17. La Sala modificará la Sentencia para revocar la falta de legitimación activa en la causa declarada por el Tribunal, pues se acreditó el interés de Proyectar S.A.S. en el proceso de reparación directa.

Confirmará la decisión de negar las pretensiones de la demanda, porque los demandantes no desvirtuaron el argumento del Tribunal, según el cual, inclusive con la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria, el negocio jurídico podía realizarse. Además, modificará lo resuelto sobre las costas y condenará a la parte demandante. 18.

En la demanda se solicitó la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado por la “lesión patrimonial … generado por la falla del servicio (título de imputación) por acción de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital al gravar con participación en Plusvalía al Predio localizado en la carrera 10 N. 93-43 de Bogotá a través de la Resolución 1154 de 2016 sin que el predio y las actuaciones realizadas en él cumplieran los 7 Índice 02, Samai, Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-000-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica Sentencia y condena en costas __________________________________________________________________________ 6 de 9 requisitos para ser gravadas”; afirmó que el daño fue evidente, toda vez que, esa decisión fue revocada directamente por la entidad. 19.

Para reclamar los perjuicios derivados de este daño, esto es, la lesión patrimonial que le produjo el acto administrativo que fue revocado directamente, el medio de control procedente es la acción de reparación directa, como lo ha manifestado la jurisprudencia de esta corporación “(…) cuando lo que se pretende es la reparación del daño producto de (a) un acto administrativo, cuya legalidad no se cuestiona, o (b) un acto administrativo que fue revocado directamente por la administración o declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) ha avalado la posibilidad de solicitar la reparación de perjuicios a través del medio de control de reparación directa”8. 20.

Además, el medio de control se presentó de manera oportuna, se acreditó que, mediante Resolución 1154 de 30 de junio de 2016, Catastro Distrital determinó y gravó con el efecto plusvalía el inmueble y que, el 15 de septiembre de 2017, mediante Resolución No. 1499, la entidad revocó parcialmente ese acto administrativo, en lo relativo al inmueble objeto de este proceso9, decisión que fue notificada el 20 de septiembre de 201710.

Ahora, los demandantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el 11 de julio de 2018, que fue declarada fallida el 14 de septiembre de 201811 y la demanda de reparación directa se presentó el 12 de febrero de 201912, por lo cual, fue interpuesta dentro del término de 2 años para el ejercicio del medio de control de reparación directa. 2.2.

Análisis sustantivo 21. La sentencia de primera instancia resolvió declarar la falta de legitimación activa de Proyectar S.A.S., porque no era propietario ni poseedor del predio que fue gravado con el efecto plusvalía. En el recurso de apelación se atacó esa decisión con fundamento en que el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 legitima a la “persona interesada” y, afirmó que se probó el interés de esa sociedad con la licencia de construcción que le fue otorgada. 22.

En efecto, la norma citada establece que (se trascribe) “En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto del 9 de marzo de 2021, Exp. 63.999;

Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 31 de agosto de 2020, Exp. 65.722; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 4 de junio de 2019, Exp. 43.758. 9 Samai del Consejo de Estado, índice 02. 10 Samai del Consejo de Estado, índice 02. 11 Samai del Consejo de Estado, índice 02. 12 Samai del Consejo de Estado, índice 02.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-000-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica Sentencia y condena en costas __________________________________________________________________________ 7 de 9 omisión de los agentes del Estado” (subrayas por fuera del texto), es decir, no establece una cualificación, como la de propietario o poseedor, para interponer el medio de control de reparación directa, más allá de la prueba del “interés”. 23.

En ese sentido, se observa que en la licencia de construcción No. 13-1- 062913 se resolvió (se trascribe) “otorgar licencia de construcción … Titulares: construcciones a inversiones Proyectar Innova S.A.S. NIT./C.C.: 900329805-0 re. Legal: Julio Alfonso Pinedo Mejía …”. Así, como el daño que se alegó fue una lesión patrimonial por gravar con plusvalía el inmueble en el que se desarrolló el proyecto inmobiliario y la supuesta imposibilidad de “escriturar” los apartamentos, no la afectación al derecho de propiedad, la sociedad Proyectar Innova S.A.S. acreditó su interés en este proceso y, en ese sentido, le asiste razón al apoderado de los demandantes en el recurso de apelación. 24.

En relación con el fondo del asunto, la sentencia apelada negó las pretensiones porque consideró que no se acreditó el daño; frente a lo cual, el apoderado en el recurso de apelación afirmó que se trató de un “daño especial” y realizó algunas consideraciones sobre los elementos de ese título de imputación. En ese sentido, los argumentos del recurso no resultan procedentes para desvirtuar el argumento de la sentencia según el cual la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria no les causó un daño, pues el fundamento de la decisión de primera instancia fue que los inmuebles sí podían ser vendidos y de ninguna manera los argumentos se encaminan a atacar esa afirmación. Así, el recurso de apelación no se encaminó a atacar y menos a desvirtuar el fundamento de la decisión de declarar la ausencia de daño. 25.

Adicionalmente, los demandantes no acreditaron el carácter de antijurídico del daño alegado puesto que el acto administrativo que luego fue revocado parcialmente no era contrario al ordenamiento jurídico y, en ese sentido, sus efectos, mientras estuvo vigente, son jurídicos. Al respecto, en el expediente se probó que mediante Resolución 1499 de 15 de septiembre de 201714, Catastro Distrital revocó parcialmente la Resolución No. 1154 de 2016, en lo relacionado con el predio ubicado en la carrera 10 No. 93-43, con fundamento en lo siguiente (se trascribe): “… observa este despacho que se configura la causal de revocatoria directa establecida en el numeral 3 de artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, pues aun cuando se cumplían con las condiciones establecidas por el artículo 4 del Decreto Distrital nº 079 de 2016, al haberse reportado la información del proceso de licenciamiento por el Curador Urbano nº 1 a la Secretaría Distrital de Planeación …” (subrayas fuera del texto) 13 Samai del Consejo de Estado, índice 02. 14 Samai del Consejo de Estado, índice 02.

Anexos de la demanda, folios 23 – 36. Radicación: 25000-23-36-000-2019-000-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica Sentencia y condena en costas __________________________________________________________________________ 8 de 9 26.

En ese sentido, el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, que establece las causales de revocatoria directa de los actos administrativos, son (se trascribe): “Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1.

Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.” (subrayas fuera del texto) 27. Esto quiere decir que, en el caso concreto se revocó parcialmente la decisión por causar un agravio injustificado a una persona, es decir, la legalidad y constitucionalidad del acto administrativo que impuso una carga en cabeza de los demandantes no fue desvirtuada de ninguna manera.

Así, aunque el acto fue revocado, su validez mientras existió en el ordenamiento jurídico no fue alterada, en ese sentido, la Sala considera que los efectos de este, desde su expedición hasta su revocación, fueron una carga que los demandantes debieron asumir, atendiendo a la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

Por lo anterior, los demandantes no acreditaron la existencia de un daño antijurídico. 28. Por lo expuesto, la Sala al encontrar que no procede el argumento del recurso de apelación relacionado con el fundamento de la sentencia de primera instancia para negar las pretensiones, como se explicó, confirma la decisión de negar las pretensiones de la demanda. 2.3.

Condena en costas 29. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante, en la medida en que fue la parte vencida en el proceso15. De acuerdo con el artículo 361 del CGP las costas se conforman por la totalidad de expensas y gastos sufragados en el proceso y por las agencias en derecho.

La fijación del valor de las agencias en derecho se hará de manera concentrada por el Tribunal de origen. De existir costas en virtud de expensas y gastos sufragados durante el proceso, se procederán a liquidar por Secretaría de ese Tribunal en el caso de que se hubieren causado. 15 Para la fijación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo 2 del Acuerdo ACUERDO No. PSAA16-10554 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de prestación de la demanda.

Respecto de su valor, el artículo 5 estableció que, para la segunda instancia, pueden ser fijadas “Entre 1 y 6 S.M.L.M.V.”. Radicación: 25000-23-36-000-2019-000-01 (68997) Demandantes: Acción Sociedad Fiduciaria S.A.S y otro Demandados: Distrito Capital de Bogotá y otro Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica Sentencia y condena en costas __________________________________________________________________________ 9 de 9 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

MODIFICAR la Sentencia de 20 de abril de 2022, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que quedará así:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por Secretaría en el caso de que se hubieren causado.

TERCERO: Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado Con aclaración de voto