CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2023-00169-001 Actor: Vladimir Salazar Arévalo Demandados: Magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Vladimir Salazar Arévalo contra los señores magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Vladimir Salazar Arévalo, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado. Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 7 de julio de 2022, mediante el cual el Consejo de Estado (sección quinta) confirmó el de 17 de febrero de esa anualidad, con el que el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta de decisión) negó las pretensiones de la acción de cumplimiento promovida contra la Contraloría General de la República (expediente 41001-23-33-000-2022-00008-00); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva providencia en la que accedan a las súplicas formuladas en el aludido asunto constitucional. 1.2 Hechos.
Relata el accionante que, en virtud de las normas proferidas durante la actual pandemia, la Contraloría General de la República notifica las 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 2 decisiones emitidas en los procedimientos de responsabilidad fiscal a través de «estados en línea», para cuyo propósito envía un enlace virtual, sin embargo, en él no están publicadas las providencias, las cuales tampoco se remiten a los correos electrónicos de «las partes».
Que el 16 de diciembre de 2021 pidió del mencionado organismo efectuar las notificaciones por estado en la forma consagrada en los artículos 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 9º del Decreto 806 de 2020, esto es, con inserción de la determinación en el respectivo estado virtual, sin obtener respuesta alguna, motivo por el cual el 15 de enero de 2022 incoó acción de cumplimiento (expediente 41001-23-33-000-2022-00008-00), encaminada a que se ordenara atender los citados preceptos.
Dice que en la demanda explicó que el artículo 106 de la Ley 1474 de 2011 prevé que en los procedimientos de responsabilidad fiscal solo se informan personalmente los autos de apertura de las diligencias y de imputación y el fallo de primera o única instancia, por ende, las demás decisiones han de comunicarse por estado, y como la Ley 610 de 2000 no dispone de qué manera se realiza este tipo de notificación, por remisión del artículo 66 ibidem, debe acudirse a los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020.
Que de la acción de cumplimiento conoció el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta de decisión), que el 17 de febrero de 2022 desestimó sus pretensiones, al considerar que si bien la Ley 610 de 2000 no señala la forma como debe practicarse la notificación por estados «online», no es dable suplir ese vacío con los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020, porque estos se aplican en las actuaciones judiciales, mas no administrativas, condición que tienen los trámites de responsabilidad fiscal, por tanto, no era factible ordenar a la Contraloría General de la República que observaran esas disposiciones.
Sostiene que interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia, con el argumento de que, en aras de proteger el principio superior de publicidad, era indispensable adoptar en los procedimientos de responsabilidad fiscal los preceptos que regulan la notificación por estados en el ámbito judicial, alzada desatada el 7 de julio de 2022 por el Consejo de Estado (sección quinta), en el sentido de confirmar el fallo de primera instancia, habida cuenta de que no era procedente ordenar que en los referidos expedientes se acataran los artículos Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 3 201 del CPACA y 9 del Decreto 806 de 2020, dado que, se insiste, estos rigen las diligencias judiciales y aquellos tienen naturaleza administrativa.
Que el fallo cuestionado incurre en defecto sustantivo, toda vez que no tuvo en cuenta los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020, que consagran que la notificación por estado debe efectuarse con la inclusión de las determinaciones que se comunican, regla aplicable en los trámites de responsabilidad fiscal que adelanta la Contraloría General de la República, en virtud del artículo 66 de la Ley 610 de 2000, que establece que en caso de vacíos resulta necesario acudir al CPACA, disposición que, dicho sea de paso, no limita esa remisión a la parte primera del mencionado compendio normativo, como equívocamente lo adujeron las autoridades accionadas, con lo que, valga decir, desatendieron el principio de la hermenéutica jurídica, consistente en que «donde el legislador no distingue, no es dable que el intérprete lo haga».
Afirma que la sentencia atacada también comporta desconocimiento del precedente, porque inobservó que la Corte Suprema de Justicia2 y el Consejo de Estado3 han precisado que la precitada notificación supone la inserción de la decisión a anunciar en el respectivo estado, de acuerdo con el artículo 9º del Decreto 806 de 2020, regla a la que está sujeta la Contraloría General de la República en los procedimientos de responsabilidad fiscal, por cuanto salvaguarda el principio de publicidad.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 19 de enero de 2023, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la sección quinta de esta Corporación y dispuso vincular al señor Contralor General de la República, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado, por conducto del ponente del fallo cuestionado, piden negar la tutela, comoquiera 2 Sala de casación civil, sentencia de tutela de 2 de diciembre de 2020, M. P. Octavio Augusto Tejeiro Duque, expediente 11001-02-03-000-2020-03227-00. 3 Sección primera, sentencia de tutela de 1º de julio de 2022, C. P. Oswaldo Giraldo López, expediente 11001-03-15-000-2022-01328-00.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 4 que explicaron de manera suficiente que los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020 no son aplicables en los procedimientos de responsabilidad fiscal, dado que regulan la notificación por estado de decisiones judiciales y aquellos trámites son de carácter administrativo, conclusión que atiende el ordenamiento jurídico, lo que impide atribuirles trasgresión de derechos constitucionales fundamentales. 2.1.2 El señor Contralor General de la República guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 7 de julio de 2022, por cuyo conducto el Consejo de Estado (sección quinta) confirmó la de 17 de febrero de esa anualidad, con la que el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta de decisión) negó las pretensiones de la acción de cumplimiento promovida por el tutelante contra la Contraloría General de la República (expediente 41001-23-33-000-2022-00008-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 5 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 6 para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 7 adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales4, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20125, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos6. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del accionante;
(ii) contra el fallo 4 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 6 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 8 acusado no procede recurso alguno, toda vez que se emitió en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, comoquiera que la determinación judicial atacada7 quedó ejecutoriada el 21 de julio de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 17 de enero de 2023, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 26 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala examinará el fondo del asunto, conforme a las causales específicas denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. 3.5.1 Defecto sustantivo. El artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones conforme a las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional8 ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica «[…] la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales»9. 7 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 13 de julio de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 15 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 8 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 9 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 9 En el sub lite, en atención al escrito inicial y a las pruebas adosadas al presente expediente constitucional, la Sala evidencia que el 16 de diciembre de 2021 el actor pidió de la Contraloría General de la República comunicar las determinaciones emitidas en los procedimientos de responsabilidad fiscal, que no estuvieran sujetas a la notificación personal, en la forma señalada en los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020, esto es, con inserción de las respectivas decisiones en los estados electrónicos, frente a lo que no recibió respuesta.
El 15 de enero de 2022 el demandante incoó acción de cumplimiento contra la Contraloría General de la República (expediente 41001-23-33-000-2022- 00008-00), con el propósito de que se declarara que incurrió en desatención de las disposiciones aludidas en el párrafo precedente y se le ordenara acatarlas, asunto del que conoció el Tribunal Administrativo del Huila (sala sexta de decisión), que el 17 de febrero siguiente negó dichas pretensiones, al estimar que el ente estatal demandado era de naturaleza administrativa, por ende, sus actuaciones no estaban sujetas a las normas invocadas por el actor, las cuales atañen a procesos judiciales.
Que si bien el artículo 66 de la Ley 610 de 2000 hace remisión al CPACA, debe entenderse que se refiere solo a su parte primera, que regula las diligencias administrativas, y no a cuestiones judiciales, como la forma de efectuar la notificación por estado de providencias. Contra la anterior determinación judicial el accionante interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que el artículo 106 de la Ley 1474 de 2011 no prevé la manera como se realiza la notificación por estado en los trámites de responsabilidad fiscal, vacío que imponía acudir a los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020, en atención al 66 de la Ley 610 de 2000, que estipulan que la decisión a divulgar debe insertarse en el respectivo estado electrónico.
Además, aseveró que la última de las mencionadas disposiciones no indica que solo la primera parte del CPACA sea aplicable en esos asuntos, por consiguiente, no era factible afirmar ello. La precitada alzada fue desatada el 7 de julio de 2022 por el Consejo de Estado (sección quinta), en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que si bien el artículo 66 de la Ley 610 de 2000 remite al CPACA, ha de entenderse que se refiere a la primera parte de ese compendio normativo, que trata de actuaciones administrativas, por cuanto la segunda (dentro de la que está su artículo 201), se emplea únicamente en las Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 10 judiciales, condición que no tienen los procedimientos de responsabilidad fiscal que adelanta la Contraloría General de la República, puesto que son de naturaleza administrativa.
Que el artículo 9º del Decreto 806 de 2020, reproducido en el artículo 9º de la Ley 2213 de 2022, constituye una medida orientada a facilitar la implementación de las tecnologías de la información en la administración de justicia, en consecuencia, no tiene incidencia en sede administrativa, situación que impide ordenarle a la parte allí demandada acatarlo, pues no comporta un mandato de obligatoria observancia para ella.
En la solicitud de amparo el tutelante indica que la providencia censurada incurre en defecto sustantivo, porque desatendió los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020, que estipulan que la notificación por estado electrónico debe efectuarse con la inclusión de las decisiones a comunicar, lo que resulta imperioso adoptar en los trámites de responsabilidad fiscal que adelanta la Contraloría General de la República, en virtud del artículo 66 de la Ley 610 de 2000, que remite a otras normas para suplir sus vacíos, como el CPACA, el cual, dicho sea de paso, se aplica en esas diligencias de manera integral y no solo en su primera parte, como erradamente lo sostuvieron las autoridades accionadas, quienes desconocieron con ello el principio de la hermenéutica jurídica consistente en que «donde el legislador no distingue, no es dable que el intérprete lo haga».
Con la finalidad de determinar si el precitado reproche tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno señalar que el artículo 87 de la Constitución Política prevé que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».
El anterior precepto fue desarrollado por la Ley 393 de 199710, que instituyó la acción de cumplimiento, cuya finalidad es asegurar que se acaten los mandatos que el ordenamiento jurídico impone, tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, con lo que se 10 «Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 11 obtiene la eficacia material de las normas, puesto que garantiza que sean obedecidas por quienes deben aplicarlas11. Una de las exigencias para que haya lugar a ordenar el acatamiento del sistema normativo en una acción de dicha naturaleza, es que la presunta decisión desatendida contenga una orden de obligatoria observancia, es decir, inobjetable, puesto que, de no satisfacerse esta condición, no es dable disponer cumplimiento alguno. Sobre el particular, esta Corporación12 indicó: […] para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: […] ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento […].
Por otra parte, cabe aclarar que la Contraloría General de la República es el ente encargado de efectuar control fiscal, de acuerdo con el artículo 26713 de la Constitución Política, entendido como la «[…] la función pública de fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos»14.
La naturaleza jurídica de ese organismo fue definida en el artículo 2º del Decreto 267 de 200015, que lo cataloga como «[…] un órgano de control del Estado de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal […]». Dentro de las competencias que le asigna el ordenamiento jurídico a la 11 Consejo de Estado, sección quinta, auto de 7 de abril de 2016, C. P. Rocío Araújo Oñate, expediente 25000-23-41-000-2015-02429-01. 12 Sección quinta, sentencia de 4 de febrero de 2021, C. P. Luis Alberto Álvarez Parra, expediente 25000-23- 41-000-2020-00769-01. 13 «El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación […]». 14 El artículo 2º del Decreto 403 de 2020 («Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal») preceptúa: «Para los efectos de la vigilancia y el control fiscal se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: […] Control fiscal: Es la función pública de fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa […]». 15 «Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 12 Contraloría General de la República, se destaca la estipulada en el numeral 5 del artículo 26816 superior, esto es, la de adelantar procedimientos de responsabilidad fiscal, definidos por el artículo 1º de la Ley 610 de 200017 como «[…] el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado».
Al respecto, la jurisprudencia constitucional18 ha sostenido que los trámites de responsabilidad fiscal surtidos por la Contraloría General de la República son de naturaleza administrativa, por cuanto involucra el ejercicio del control fiscal (función pública) y las decisiones que allí se emitan tienen la condición de actos administrativos, por cuanto son pasibles de ser demandadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En relación con las notificaciones, debe anotarse que son actos por medio de los cuales las autoridades administrativas o judiciales comunican sus decisiones, con la finalidad de que sean conocidas, controvertidas y cumplidas por los interesados, lo que garantiza el derecho fundamental al debido proceso de estos y el principio constitucional de publicidad, catalogado por la jurisprudencia como un elemento intrínseco de la democracia participativa y la administración pública19.
Ahora bien, las normas procesales prevén diferentes tipos de notificación, es decir, varias formas de informar las determinaciones emitidas al interior de un asunto administrativo o un proceso (dentro de las que se encuentran por edicto, personal, estrados, estado, aviso, conducta concluyente y electrónica), y son esas disposiciones las que contemplan la procedencia de cada una de ellas.
En lo que atañe a los procedimientos de responsabilidad fiscal, el artículo 16 «El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: […] 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación […]». 17 «Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías». 18 Corte Constitucional, sentencias (i) C-189 de 1998, M. P. Alejandro Martínez Caballero; y (ii) T-297 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 19 Corte Constitucional, sentencia C-641 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 13 10620 de la Ley 1474 de 201121 consagra que las únicas decisiones que deben notificarse personalmente son los autos de apertura del trámite y el de imputación y el fallo de primera o única instancia, por lo que las demás han de comunicarse por estado, sin embargo, no establece de qué modo esta se hace, omisión que impone acudir al CPACA, al Código General del Proceso (CGP) o al Código de Procedimiento Penal (CPP), conforme al artículo 6622 de la Ley 610 de 2000.
Cabe advertir que en los referidos asuntos adelantados por la Contraloría General de la República solo se acoge la primera parte del CPACA, en virtud de su artículo 3423, dado su carácter administrativo, pero como aquella no estipula la manera de ejecutar la notificación por estado, resulta necesario recurrir al CGP, que preceptúa ese tipo de notificación en su artículo 29524.
Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el caso sub examine la Sala constata que en la providencia cuestionada se concluyó que los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020 (ahora 9º de la Ley 2213 de 202225) no eran aplicables en los procedimientos de responsabilidad fiscal, por cuanto estos tienen una naturaleza administrativa y dichas disposiciones regulan actuaciones judiciales, conclusión que para el actor comporta defecto 20 «En los procesos de responsabilidad fiscal que se tramiten en su integridad por lo dispuesto en la Ley 610 de 2000 únicamente deberán notificarse personalmente las siguientes providencias: el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, el auto de imputación de responsabilidad fiscal y el fallo de primera o única instancia; para estas providencias se aplicará el sistema de notificación personal y por aviso previsto para las actuaciones administrativas en la Ley 1437 de 2011.
Las demás decisiones que se profieran dentro del proceso serán notificadas por estado». 21 «Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública». 22 «En los aspectos no previstos en la presente ley se aplicarán, en su orden, las disposiciones del Código Contencioso Administrativo [derogado por el CPACA], el Código de Procedimiento Civil [derogado por el Código General del Proceso] y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal.
En materia de policía judicial, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Penal». 23 «Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 24 «Las notificaciones de autos y sentencias que no deban hacerse de otra manera se cumplirán por medio de anotación en estados que elaborará el Secretario.
La inserción en el estado se hará al día siguiente a la fecha de la providencia, y en él deberá constar: 1. La determinación de cada proceso por su clase. 2. La indicación de los nombres del demandante y el demandado, o de las personas interesadas en el proceso o diligencia. Si varias personas integran una parte bastará la designación de la primera de ellas añadiendo la expresión “y otros”. 3.
La fecha de la providencia. 4. La fecha del estado y la firma del Secretario […]». 25 «Por medio de la cual se establece la vigencia permanente del Decreto Legislativo 806 de 2020 y se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia y se dictan otras disposiciones».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 14 sustantivo, porque desconoce esas normas. El accionante asevera que la notificación por estado en los mencionados trámites debe surtirse conforme al artículo 201 del CPACA, esto es, con inserción de la respectiva providencia en el estado virtual, disposición que resulta de obligatoria observancia por remisión del artículo 66 de la Ley 610 de 2000, el cual no señala que aquel compendio normativo se aplique en esas diligencias solo en su parte primera, por lo que una interpretación en ese sentido contraría el principio de la hermenéutica según el cual «donde el legislador no distingue, no es dable que el intérprete lo haga».
No obstante, la Sala considera que la postura del tutelante carece de asidero jurídico, porque, como lo advirtieron las autoridades accionadas, no es factible acoger disposiciones que rigen procesos judiciales (como el artículo 201 del CPACA, que integra su parte segunda, esto es, la «organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva») en los procedimientos de responsabilidad fiscal, en razón a su naturaleza disímil, pues el primero involucra actividades jurisdiccionales, que no son propias de los segundos, por ser de carácter administrativo.
De igual modo, no se evidencia trasgresión del principio de la hermenéutica jurídica al que hace alusión el accionante, dado que el artículo 66 de la Ley 610 de 2000 (que remite a otras normas para suplir sus vacíos) debe interpretarse sistemáticamente26, es decir, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, incluida la postura jurisprudencial de la Corte Constitucional, que indica que los trámites de responsabilidad fiscal son de talante administrativo27.
En cuanto al artículo 9º del Decreto 806 de 202028 (hoy 9º de la Ley 2213 de 2022) se precisa que ese compendio normativo fue proferido con la finalidad 26 VALENCIA ZEA, Arturo. Derecho Civil Parte General y Personas. Décimo Quinta Edición. Editorial Temis. 2004. Bogotá. P. 126 «[…] el sentido de las palabras y proposiciones de un determinado texto legal debe relacionarse con la institución de que hacen parte y con el propio sistema jurídico». 27 Consejo de Estado, sección tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2018, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2007-00136-00: «[…] la jurisprudencia se convirtió en una fuente formal del derecho, que es reconocida como tal por el derecho mismo, y de la cual derivan su validez distintas reglas de rango jurisprudencial.
En ese orden, la jurisprudencia entra a complementar el concierto de fuentes del derecho y, en consecuencia, se le reconoce fuerza vinculante que irradia sus efectos a todas las autoridades que tienen la obligación de observarla». 28 «Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 15 de adoptar medidas orientadas a garantizar el uso de las tecnologías de la información en los procesos judiciales durante la actual pandemia, dentro de la que se encuentra la de insertar la providencia a notificar en el correspondiente estado electrónico, mandato que no fue instituido para los procedimientos administrativos.
En ese orden de ideas, se estima que el fallo atacado tampoco desconoce la norma aludida en el párrafo precedente, porque la forma allí consagrada para surtir la notificación por estados fue concebida, se reitera, para actuaciones judiciales y no administrativas, por ende, no comprende los trámites de responsabilidad fiscal adelantados por la Contraloría General de la República.
Así las cosas, se advierte que los artículos 201 del CPACA y 9º del Decreto 806 de 2020 no son aplicables en los asuntos de responsabilidad fiscal, situación por la que no media un mandato incontrovertible de que la Contraloría General de la Nación deba efectuar las notificaciones por estados conforme lo estipulan esos preceptos, en consecuencia, se imponía negar las pretensiones de la acción de cumplimiento 41001-23-33-000-2022-00008-00, porque, valga decir, para accederse a ellas se debía constatar una norma «imperativa e inobjetable»29 que hubiere sido inobservada, presupuesto que, se insiste, no se colmó en ese expediente.
En conclusión, para la Sala la sentencia cuestionada no involucra defecto sustantivo, por cuanto las normas en las que el demandante funda esta causal específica no resultan de obligatorio acatamiento en los procedimientos de responsabilidad fiscal. 3.5.2 Desconocimiento del precedente. El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.
La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia30, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad 29 Consejo de Estado, sección quinta, sentencia de 4 de febrero de 2021, C. P. Luis Alberto Álvarez Parra, expediente 25000-23-41-000-2020-00769-01. 30 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 16 jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo31 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe32.
En el caso sub judice el tutelante sostiene que la determinación judicial reprochada involucra desconocimiento del precedente, puesto que desatendió el criterio jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia33 y del Consejo de Estado34, según el cual la notificación debe entenderse realizada cuando se garantiza que el destinatario conozca de manera integral la decisión, lo que acontece con la inserción de ella en el correspondiente estado virtual.
Al analizar los precitados pronunciamientos, la Sala observa que tanto el dictado por la Corte Suprema de Justicia como el emitido por el Consejo de Estado fueron proferidos en el marco de acciones de tutela, por tanto, carecen de fuerza vinculante, dado que los efectos de las sentencias que deciden esos asuntos constitucionales son inter partes, de acuerdo con el artículo 48 (numeral 235) de la Ley 270 de 199636.
Además, las controversias desatadas mediante los fallos que invoca el accionante decidieron cuestiones atañederas a procesos judiciales y no a trámites administrativos, como lo son los procedimientos de responsabilidad fiscal, situación por la que, sumado a lo ya precisado, las autoridades accionadas no estaban en la obligación de atender aquellos, circunstancias que imponen concluir que la sentencia atacada no incurre en desconocimiento del precedente. condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 31 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 32 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 33 Sala de casación civil, providencia de 2 de diciembre de 2020, M. P. Octavio Augusto Tejeiro Duque, expediente 11001-02-03-000-2020-03227-00. 34 Sección primera, sentencia de 1º de julio de 2022, C. P. Oswaldo Giraldo López, expediente 11001-03-15- 000-2022-01328-00. 35 «Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: […] 2.
Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. […]». 36 «Estatutaria de la administración de justicia». Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00169-00 Actor: Vladimir Salazar Arévalo 17 A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala negará el amparo deprecado, en razón a que la decisión judicial censurada no involucra defecto sustantivo ni desconocimiento del precedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por el señor Vladimir Salazar Arévalo, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.
Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS