REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: INSTITUTO DE VIVIENDA GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL - INDEV Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
CONTRATO REALIDAD. SI SE DEMUESTRAN LOS ELEMENTOS DE UN CONTRATO LABORAL HAY LUGAR A DECLARAR SU EXISTENCIA. ANÁLISIS DEL DEFECTO FÁCTICO. SE REVOCA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE EL AMPARO Y, EN SU LUGAR, SE NIEGA. Síntesis del caso: la autoridad demandante reprochó la providencia judicial que declaró la existencia de una relación laboral entre el Instituto de Desarrollo Urbano y Rural de Yopal IDURY, ahora Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal -INDEV, y el señor Luis Antonio Vianchá Corredor, con ocasión de unos contratos de prestación de servicios, pues, a su juicio, no se acreditó el elemento de la subordinación. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 9 de mayo de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal 2020- INDEV, contra el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo a la Corte Constitucional para su eventual revisión.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas y mayúsculas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 1 de marzo de 2022 el Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal -INDEV presentó acción de tutela en contra de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: “PRIMERA: DECLARAR que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE vulneraron los derechos fundamentales de mi mandante INSTITUTO DE VIVIENDA, GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL 2020 – INDEV al acceso a la justicia, seguridad jurídica y debido proceso, con ocasión a la expedición de la sentencia de segunda instancia de fecha 21 de octubre de 2021, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto el señor LUIS ANTONIO VIANCHÁ, contra la providencia proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, mediante el cual negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso referenciado en los hechos.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la decisión de segundo grado, proferida el 21 de octubre de 2021 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE. TERCERA: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que como consecuencia de lo anterior REVISE NUEVAMENTE la decisión proferida el 21 de octubre de 2021 por medio del cual se resolvió el recurso de apelación presentado por el señor LUIS ANTONIO VIANCHÁ, contra la providencia proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, mediante el cual negó las pretensiones de la demanda.
CUARTA: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que como consecuencia de lo anterior PROFIERA NUEVA DECISIÓN dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 85001-3333-002-2016- 00311-00, adelantado el señor LUIS ANTONIO VIANCHÁ y en contra de mi mandante INSTITUTO DE VIVIENDA, GESTIÓN URBANA Y RURAL DE YOPAL 2020 – INDEV, en el sentido de revocar la sentencia de segunda instancia de fecha 21 de octubre de 2021, proferida por dicha corporación, y en su lugar se mantenga la decisión adoptada por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, mediante el cual negó las pretensiones de la demanda.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas y mayúsculas del original). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo 2. Hechos Como fundamento fáctico de la acción ejercida, la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Luis Antonio Vianchá Corredor, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, presentó demanda en contra del Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal con el fin de cuestionar el acto administrativo mediante el cual dicha autoridad le negó la solicitud de pago de las prestaciones sociales surgidas de la relación laboral que existió entre estos. 2) El Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal mediante sentencia de 27 de julio de 2020 negó las pretensiones de la demanda. 3) El recurso de apelación presentado por la parte demandante1 fue desatado por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante fallo del 21 de octubre de 20212, en el cual revocó la decisión y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda por encontrar acreditada una verdadera relación laboral. 3.
El fundamento de la vulneración La parte actora señaló que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión del fallo proferido el 21 de octubre de 2021, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial.
Frente al defecto fáctico señaló que no se realizó una adecuada valoración de las pruebas tanto documentales como testimoniales que se recaudaron dentro del proceso, las cuales daban cuenta que la vinculación entre el señor Luis Antonio Vianchá y el INDEV fue netamente contractual, pues la naturaleza de los servicios contratados requería para su 1 Sostuvo que el a quo se equivocó al restarle valor probatorio a los testimonios, con lo cual se desconoció el principio de la buena fe y la objetividad en el estudio de la prueba, los cuales fueron enfáticos en señalar que el demandante desempeñaba funciones de carácter permanente y no transitorias, pues estas se extendieron en el tiempo y persisten en la actualidad. 2 Sentencia notificada el 25 de octubre de 2021. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo efectiva prestación unas directrices o instrucciones que no pueden ser vistas como un elemento subordinante.
El establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica necesariamente que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. De haberse valorado en debida forma las pruebas la autoridad judicial accionada hubiese podido advertir que no existió una relación subordinada, toda vez que el cumplimiento de las actividades contractuales se ejecutó de forma coordinada entre contratante y contratista y, además, las actividades se ejecutaron dentro del margen del contrato de prestación de servicios bajo la supervisión de la entidad, sin que ello sea sinónimo de subordinación. En cuanto a la decisión sin motivación indicó que el tribunal desconoció que los documentos obrantes en el proceso relativos a los contratos de prestación de servicios, hoja de vida del demandante, manual de funciones y expedientes contractuales, no probaban la existencia de una relación laboral subordinada.
En sus declaraciones los señores Alexander Cortes Medina y Zulma Beatriz Ibarra Angarita resaltaron que el accionado no se encontraba subordinado, no cumplía horario ni estaba en la misma situación de los empleados de planta de la entidad. Finalmente, sostuvo que el tribunal desconoció el precedente judicial contenido en la sentencia del 9 de septiembre de 2021 (SUJ-025-CE-S2-2021), proferida por el Consejo de Estado, porque el cumplimiento de un horario no acreditaba por sí solo la existencia de una relación laboral subordinada. 4.
Actuación de primer grado Mediante auto de 4 de abril de 2022 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso admitir el proceso de acción de tutela y notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare y al señor Luis Antonio Vianchá Corredor, quien actuó como demandante en el proceso ordinario, con el fin de que allegaran un informe 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 9 de mayo de 2022 declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Advirtió que, si bien la decisión adoptada por la autoridad accionada desató el asunto en forma contraria a los intereses del INDEV, no por ello podía entenderse que le vulneró derecho fundamental alguno, mucho menos cuando esa autoridad en la acción de tutela se limitó, de manera muy puntual, a señalar que las pruebas aportadas al expediente daban cuenta que no se acreditó el requisito de la “subordinación”, pero sin consideración adicional acerca de los argumentos. 6.
Impugnación La parte demandante impugnó el fallo de primera instancia, recurso que fue concedido en auto de 14 de junio de 2022. Reiteró que existe una indebida valoración y apreciación de las pruebas que se practicaron dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, especialmente de las declaraciones de los señores Alexander Cortes Medina y Zulma Beatriz Ibarra Angarita, quienes manifestaron que el señor Antonio Vianchá no se encontraba subordinado, no cumplía horario ni estaba en la misma situación de los empleados de planta de la entidad.
Los documentos obrantes en el proceso relativos a los contratos de prestación de servicios, hoja de vida del demandante, manual de funciones y expedientes contractuales no probaban la existencia de una relación laboral subordinada. Del acervo probatorio era posible advertir que la vinculación suscrita entre el señor Luis Antonio Vianchá y el INDEV fue netamente contractual, pues, en efecto, la naturaleza de 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo los servicios contratados requería para su efectiva prestación unas directrices o instrucciones, sin que estas pudieran ser vistas como un elemento subordinante.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Casanare con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión del fallo proferido el 21 de octubre de 2021, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo En la sentencia de primera instancia la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En el escrito de impugnación la parte demandante reiteró los argumentos de la demanda, relacionados con la indebida valoración y apreciación de las pruebas que se practicaron dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, especialmente de las declaraciones de los señores Alexander Cortés Medina y Zulma Beatriz Ibarra Angarita, las cuales daban cuenta que no se encontraba configurado el elemento de la subordinación laboral.
Como cuestión previa se advierte que, si bien en el proceso de acción de tutela se alegaron los defectos fáctico, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente, lo cierto es que de la lectura integral del escrito de tutela se tiene que los reparos efectuados tienen relación directa con la indebida valoración y apreciación de las pruebas que se practicaron dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; por consiguiente, se procederá a realizar el análisis únicamente frente al defecto fáctico pues los argumentos relacionados con los otros dos defectos en realidad están estrechamente relacionados con este pues se dirigieron a demostrar que en este caso no se observaron los medios probatorios que daban cuenta de la inexistencia de una subordinación laboral.
En cuanto al desconocimiento del precedente, la Sala observa que, a pesar de que el demandante indicó que se desconoció la sentencia del 9 de septiembre de 2021 (SUJ- 025-CE-S2-2021), proferida por el Consejo de Estado, se limitó a esbozar argumentos relacionados con la falta de valoración de las pruebas que, presuntamente, daban cuenta que el simple cumplimiento de un horario no acreditaba por sí solo la existencia de una relación laboral subordinada, sin explicar a grandes rasgos cuáles eran las reglas o preceptos que no se habían observado de dicho fallo.
En todo caso, en gracia de discusión, no se observa que se haya desconocido la sentencia invocada, pues las pruebas recaudadas en el expediente dieron cuenta no solo del cumplimiento de un horario, sino también que se encontraban configurados los 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo elementos propios de la existencia de una relación laboral, tales como, prestación personal del servicio, remuneración como contraprestación del servicio y subordinación o dependencia de la administración, lo cual condujo a que se accediera a las pretensiones de la demanda.
En ese orden de ideas, la Sala se limitará a estudiar el defecto fáctico invocado por la parte demandante. No sobra recordar que dicho estudio procederá, si y solo si, se supera el examen de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala revocará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, negará el amparo invocado, por las razones que procederán a exponerse: Contrario a lo señalado por la primera instancia, sí se cumplieron los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada3; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron; v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente; vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional por cuanto se alegó la indebida valoración de las pruebas que, presuntamente, daban cuenta que no se encontraba configurado el elemento de la subordinación laboral, argumento que no pudo invocarse en el proceso 3 La notificación de la sentencia se surtió el 25 de octubre de 2021 y la tutela se presentó el 1 de marzo del presente año. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo ordinario y que, por ende no constituye una reiteración de lo discutido en el proceso ordinario.
En consecuencia, procede el análisis de fondo del defecto fáctico invocado por la parte demandante. 1. Análisis del defecto fáctico 1.1 Para el caso concreto, según lo expresó la parte demandante, en la providencia judicial atacada se incurrió en un defecto fáctico, por cuanto no valoró en debida forma los documentos y algunos de los testimonios practicados, especialmente las declaraciones de los señores Alexander Cortes Medina y Zulma Beatriz Ibarra Angarita, los cuales daban cuenta que la prestación personal del servicio no había sido subordinada y, por lo tanto, no se encubrió una relación laboral bajo las formas propias de los contratos de prestación de servicios profesionales. 1.2 Asimismo, la autoridad tutelante manifestó que los documentos que se recaudaron en el proceso relativos a los contratos de prestación de servicios, la hoja de vida del demandante, el manual de funciones y los expedientes contractuales no probaban la existencia de una relación laboral subordinada. 1.3 Así las cosas, la Sala procederá a hacer un estudio de la providencia atacada con el fin de establecer si la autoridad judicial accionada valoró de manera indebida el acervo probatorio a que hace referencia la parte demandante. 1.4 En la sentencia objeto de tutela el Tribunal Administrativo de Casanare valoró los siguientes medios de prueba: “✓ El demandante estuvo vinculado a Instituto de Desarrollo Urbano y Rural de Yopal IDURY, ahora Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV en el área de espacio público a través de diferentes órdenes de prestación de servicios desde el 16 de julio de 2008 hasta el 14 de noviembre de 2013 de la siguiente manera (Consecutivo 14): (…) 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo ✓ Se evidencia en los contratos antes relacionados, que se pactaron las siguientes actividades: a) Brindar información a los ciudadanos que se presenten a solicitar permisos temporales y transitorios para la ocupación del espacio púbico b) Incluir en la base de datos todas las ocupaciones de espacio público identificadas mediante censo o cualquier otro mecanismo implementado por el instituto. c) Mantener actualizada la base de datos de ocupación del espacio público, con novedades relacionadas con pagos liquidación y apertura de establecimientos, restricciones y revisiones con los debidos soportes. d) Información de la estadística del área total afectada con ocupaciones susceptibles de legalizar por modalidad. e) Elaborar y entregar mensualmente informe estadístico al inspector de policía y gerencia sobre incumplimientos en acuerdos de pago y ocupaciones que se consideren infracciones por no ser susceptibles de legalización. f) Disminuir la cartera morosa por ocupación del espacio público, aplicando el procedimiento para la recuperación de cartera, conformar los expedientes de cobro coactivo, proyectar las comunicaciones y actos administrativos, así como los mandamientos de pago y su correspondiente notificación. (…) ✓ En los diferentes informes entregados por el demandante, se relacionan las actividades desarrolladas por él. En el avance del contrato por actividad, se indica que i) se brindó la orientación a las personas que solicitaron información con respecto a la liquidación de establecimientos de comercio, ii) se ha realizado la actualización de base de datos de espacio público, mediante los requerimientos realizados por parte de los inspectores, de los cuales se toma como base la ocupación y se determina el valor a liquidar; iii) se realizó la jornada la actualización de la base de datos de espacio público; iv) se realizó la jornada de recaudo en el parque Ramón Nonato Pérez el 31 de mayo de 2013; v) se realizaron las liquidaciones por concepto de ocupación del espacio público de los establecimientos de comercio formales e informales, archivados en carpetas; vi) se realizaron acuerdos de pago correspondientes al segundo trimestre de 2013; vii) se realizó la revisión de los estados de cuenta de los arrendatarios del parque comercial La Herradura; viii) Se presentó el registro de los ingresos de espacio público, transferencias del municipio del mes mayo de 2013, con el fin de que los informes a presentar a los entes de control se realicen oportunamente, etc.
Dichos informes fueron firmados con visto bueno de la interventora y coordinador del contrato y también por el gerente del IDURY: (…) ✓ Mediante derecho de petición del 4 de marzo de 2016, el señor Vianchá Corredor, presentó al IDURY reclamación del pago de prestaciones sociales derivadas del vínculo laboral desde el 16 de junio de 2008 hasta el 15 de junio de 2014, mediante contratos de prestación de servicios profesionales (pág. 11 a 13, consecutivo 01) ✓ A través de oficio 8580 del 30 de marzo de 2016, el IDURY dio respuesta a la solicitud antes mencionada, señalando que revisados los archivos se 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo encontró que la entidad celebró contratos de prestación de servicios con el señor Vianchá Corredor de los cuales no se deduce la subordinación o dependencia, por tanto, no acede a sus peticiones.
Así mismo indicó que el 7 de octubre de 2013 el señor Luis Antonio Vianchá Corredor fue vinculado al Instituto bajo la denominación de libre nombramiento y remoción al cargo profesional especializado, Código 222, grado 19, denominado coordinador de la Unidad Administrativa y Financiera mediante Resolución 200.30.1021 de 2013 y a través de Resolución 200.12.0488 del 16 de junio de 2014 se le ordenó el pago de las prestaciones sociales a que tenía derecho (pág. 15, consecutivo 001).
(…) ✓ En el manual de funciones se relaciona el cargo de profesional especializado código 222, Grado 22, el cual tiene el propósito de “Organizar y fortalecer con instrumentos metodológicos la planeación y la gestión, dirigidos a la consecución de recursos ante las diversas instancias gubernamentales y no gubernamentales, así como brindar soporte técnico a la Gerencia, en relación con las obras de infraestructura que se desarrollen por intermedio del Instituto” y tiene entre otras, las siguientes funciones: - Establecer los planes, programas y procedimientos encaminados a garantizar la sostenibilidad del espacio público de la ciudad. - Propender por la recuperación y mantenimiento de las plazoletas y monumentos que se encuentran ubicados en el espacio público para la movilidad.
(…) ✓ A través de oficio del 11 de julio de 2018, el gerente del IDURY señala que las prestaciones sociales que se reconocen a los trabajadores están constituidas por cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, de navidad, de servicios y bonificación por recreación. Igualmente indica que el factor salarial está conformado por el sueldo básico, horas extras, auxilio de transporte y auxilio de alimentación, precisando que los funcionarios del IDURY no tienen derechos convencionales (Consecutivo 03, cuaderno de pruebas).”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI). 1.5 De igual manera, el tribunal valoró los testimonios decretados y practicados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento, así: “✓ El señor Reyes Emilio Guanaro Vargas, manifiesta que trabajó para el IDURY entre el 2008 y el 2012 por OPS en Inspección, Vigilancia y Control del espacio público en el municipio de Yopal, época para la cual el señor Alexander Cortés Medina era el gerente del IDURY.
Relata que el señor Luis Antonio Vianchá ingresó por OPS y dentro de sus funciones tenía la de liquidar las tarifas por ocupación del espacio público; él era contador público. Señala que el IDURY no tenía funcionario de planta que desarrollara dichas actividades y Luis Antonio Vianchá era quien realizaba ese trabajo por espacio público.
La mencionada entidad les hacía cumplir horario y en la recepción los hacían firmar planillas en la recepción de la entidad. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo Manifiesta que el señor Luis Antonio rendía informes mensuales sobre la actividad que ejercía para el pago y los recursos para los contratos por OPS.
Relata que en muchas ocasiones se desplazaron en compañía de la Secretaría de Gobierno y de la Personería municipal, en ocasiones con cámara de comercio a verificar en los establecimientos de comercio el pago por espacio público. Señala que, al igual que él, el señor Vianchá debía cumplir horario asignado por el instituto y refiere que el mencionado señor debía permanecer en su escritorio para realizar las liquidaciones; hacía uso de un computador de escritorio y de la impresora para realizar dicho procedimiento; no se podía ausentar de su lugar de trabajo porque no había quien ejerciera tal actividad.
Resalta que si no cumplían el horario no les renovaban el contrato y que en su caso, el señor Jefferson Julián Peña lo requirió por no cumplir horario. Indica que Luis Vianchá debía acompañar visitas técnicas en reiteradas ocasiones se desplazaba en horas nocturnas y en jornadas para hacer el control. Rendía informe a gerencia y el funcionario administrativo que estaba en su momento fungía como supervisor del contrato.
Resalta que en ocasiones le daba órdenes el arquitecto Julián Peña, de gerencia, del Subgerente Administrativo y Financiero. (…) ✓ En su declaración el señor Alexander Cortés Medina señala que fue el gerente del IDURY desde el año 2012 hasta el 6 de abril de 2015, conoce a Luis Antonio Vianchá Corredor porque fue contratado por OPS y después estuvo al frente del área administrativa del IDURY por 6 meses.
Señala que existían unas planillas que solo debían firmar los empleados de planta. Los demás no firmaban la planilla porque no cumplían horario. Manifiesta que los contratistas desarrollaban unas actividades conforme a una planeación y cumplimiento de metas. Indica que la razón para contratar por OPS era por la necesidad del servicios principalmente y que a Luis Vianchá se le contrató para que cumpliera unas tareas atinentes a la actualización de unas bases de datos en la elaboración de consolidación de un censo, actividades que aduce no le demandaban cumplimiento de horario y permanencia dentro de las instalaciones del IDURY, actividad que desarrollaba en campo; la formación de los ingresos del IDURY estaba estructurada por unos recursos de trasferencias que hacía la administración municipal en participación del 0.5% en los ingresos corrientes del IDURY y también con el ingreso de recaudo de tasas por ocupación del espacio público y la financiación de proyectos estratégicos conforme a los ejes misionales de la entidad, como espacio público, desarrollar una serie de obras, planear intervenciones y en vivienda a través de proyectos viabilizados por la oficina asesora de Planeación a través del banco de proyectos.
Indica que el señor Vianchá Corredor no realizaba visitas a los establecimientos de comercio y no cumplía horario. Relata que en algún momento consideró que se necesitaba un funcionario de planta para recaudar los dineros por concepto de espacio público; sin embargo, era necesario adelantar un proceso de reestructuración de la planta de personal.
Posteriormente se hizo el trámite en el año 2015. Afirma que en ningún momento dio la orden de exigir cumplimiento de horario para las personas vinculadas por OPS. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo Refiere que había unas actividades que hacían parte de las obligaciones que debía cumplir el mencionado señor como contratista, él tenía que ayudar a consolidar unas bases de datos y hacer la actualización de unos censos; el algún momento había que coordinar el desarrollo de los planes de intervención en espacio público, pero era para verificar cumplimiento de metas.
Indica que las personas que actuaban en espacio público debían tener una identificación. Precisa que el señor Vianchá no tenía la función de recaudo, solo debía tener la base de datos actualizada. El área administrativa ejercía funciones de supervisión y tenía una coordinación de tareas de la Inspección Público; para liquidar la autorización del desarrollo de actividades en espacio público del comercio formal e informal existía un Inspector de espacio público y el citado señor informaba el valor que debía cancelar el interesado.
Manifiesta que no existía ningún horario establecido para atención al público y era la auxiliar administrativa la que elaboraba las resoluciones de permiso de uso de espacio público, la cual era validada por el inspector para la respectiva firma. No recuerda quien lo reemplazó cuando terminó su vínculo contractual el señor Luis Antonio Vianchá Corredor.
Refiere que a través de los medios de comunicación increpaban a la comunidad para que se acercaran en forma masiva a realizar los pagos por espacio público, recursos que resultan necesarios e importantes para el tema de recuperación y restitución, protección, vigilancia y conservación del espacio público, para contratar el personal que desarrolla dichas actividades. ✓ En su relato la señora Zulma Beatriz Ibarra Angarita señala que laboró con el IDURI con contrato de prestación de servicios para el área administrativa y financiera y posteriormente fue vinculada y se desempeñó con administrativa y financiera, durante los años 2012 a 2014.
Conoce a Luis Vianchá, él prestaba sus servicios profesionales bajo un contrato de meta de producto, dependía del área financiera, le correspondía hacer recaudo, hacerle seguimiento al tema financiero derivado de zonas azules; él debía rendir informes mensuales como requisito previo para realizar el pago de los honorarios. Manifiesta que ella fue supervisora del mencionado señor.
Ella verificaba en general que cumpliera con el objeto contractual y afirma que él no debía cumplir un horario, que no era necesario, solo que dispusiera de cierto tiempo para hacer la verificación de ciertos aspectos que contemplaba el contrato. Manifiesta que cuando él se ausentaba no debía pedir permiso y que no conoce las planillas que se debían firmar para ingreso a la entidad.
Disponía de sus equipos propios y algunos de la entidad. Relata que cuando la entidad requiere los servicios que requiere, llama a las personas que ya conoce, en general se le da continuidad que venía haciendo ese aporte a la entidad y que tenga la disponibilidad para realizar la actividad; indica que dentro de los procesos contractuales el proponente debe presentar propuesta y si se ajusta se viabiliza.
Considera que el señor Vianchá fue direccionado y acompañado en sus actividades. Afirma que la entidad tiene su estructura organizacional y las labores administrativas estaban asignadas a los empleados de planta y que la contratación del señor Vianchá fue para darle eficiencia a los procesos y por eso no era necesario que el mencionado señor cumpliera un horario para ejecutar su contrato.
Señala que el horario habitual establecido para que las personas se acercaran a pagar era de 7:00 a.m. a 1 pm y de 2:00 a 5:00 pm; Indica que la señora Soberana era la que realizaba las actividades eventualmente se hacían jornadas de recaudo en ciertos puntos de la ciudad donde iba todo el personal que estaba en capacidad de liquidar a acompañar el proceso; las liquidaciones 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo las realizaba la persona que estuviera a dispuesta a ir, normalmente la señora Soberana y lo podía realizar cualquier instructor que tuviera el conocimiento, pero quien estaba pendiente era Soberana, pero no el doctor Luis Vianchá. Refiere que cuando lo necesitaban, sabía que se podía contar con él, cuando disponía de tiempo, a manera de asesoría profesional.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI –mayúsculas del original). 1.6 Así pues, a partir de las pruebas documentales y de los testimonios decretados y practicados en el proceso ordinario el tribunal hizo el siguiente análisis: “Revisado el expediente, la Sala considera que contrario a lo expuesto por el a quo en el presente asunto se acredita el elemento de la subordinación, como quiera que las actividades desempeñadas por el señor Vianchá Corredor descritas en los contratos de prestación de servicios, le exigían la permanencia y disponibilidad en las instalaciones del IDURY, ahora INDEV, para desarrollar actividades propias de la misión de la entidad relacionada con el espacio público y su recuperación, tales como la liquidación de 87 solicitudes, clasificación de deudores morosos, conformación de 114 expedientes que contienen títulos valores, como se puede corroborar en el informe del 16 de agosto de 2008, dentro del que se puede evidenciar que además de las actividades derivadas del contrato de prestación de servicios, realizó jornada de embellecimiento y ornato en el parque central de Yopal (página 70, Contrato 058 de 2008, consecutivo 40.
Lo anterior se acompasa con lo declarado por los testigos, pues Ruth Corredor Martínez secretaria de gerencia, señaló que ella era la encargada de coordinar la firma de las planillas por parte de los empleados y contratistas que ingresaban a la entidad, relatando que hacía dicho trámite por orden del gerente y quien además manifestó que le constaba la permanencia en el sitio de trabajo del señor Vianchá Corredor, quien tenía que estar todo el tiempo atendiendo a las personas que necesitaban la liquidación para solicitar el permiso de espacio público y recibía órdenes del gerente.
En el mismo sentido el señor Reyes Emilio Guanaro Vargas indicó que también trabajó en espacio público por OPS, que firmaba planillas al igual que el demandante y que con él realizaban jornadas nocturnas para hacer el control de espacio público, resaltando que debían cumplir horario de trabajo. Así lo señala también la señora Soberana Colorado Villalba, quien en su relato indicó que el señor Luis Antonio Vianchá era el encargado de realizar las liquidaciones que no había quien hiciera ese trámite y que cuando tenía todos los documentos recopilados se los entregaba a ella para que elaborara el acto administrativo.
Afirma que no había un cargo que desempeñara las mismas funciones y que solo las realizaba el demandante. Ahora bien, en las declaraciones del señor Alexander Cortés Medina y Zulma Beatriz Ibarra afirman que el señor Vianchá Corredor no cumplía un horario de trabajo, ni recibía órdenes; afirman que él tenía total autonomía pues solo debía actualizar la base de datos y hacerle el seguimiento financiero a las zonas azules y aducen que el demandante no atendía a los ciudadanos; sin embargo, lo manifestado por ellos entra en contradicción con los informes entregados mensualmente en cada contrato, pues en ellos se reporta la atención de usuarios, elaboración de liquidaciones, jornadas de espacio público en establecimientos de comercio.
Adicionalmente la señora Ibarra Angarita manifiesta que las liquidaciones las 15 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo elaborada (sic) la señora Soberana; sin embargo, la mencionada señora en su declaración afirma lo contrario, pues indica que dicha tarea la elaboraba el señor Luis Antoni Vianchá Corredor, resaltando que él era el único que sabía liquidar.
Por consiguiente, se colige que las labores realizadas por el señor Vianchá Corredor no se limitaba a efectuar el recaudo financiero de zonas azules, ni a la actualización de la base de datos, pues el demandante según se reporta en los informes brindó orientación a los ciudadanos que requerían información en aspectos relacionados con permisos temporales para ocupación del espacio público, realizó las liquidaciones correspondientes a los establecimientos de comercio y de las tarifas de cobro por permisos según área de ocupación y estrato, registrar las consignaciones en el software contable, realizó la causación de acuerdos de pago, apoyó la labor de cobro coactivo, proyectando el auto de mandamiento de pago con sus notificaciones, organizar los expedientes, realizó el recaudo de zonas azules, actividades que tiene relación con la misión y funciones de la Unidad de Espacio Público del INDEV, en especial cuando según lo señala el testigo Alexander Cortés Medina, en algún momento se consideró que se necesitaba un empleado de planta para recaudar los dineros por concepto de espacio público, pero para ello era necesario adelantar un proceso de restructuración. De tal manera que las actividades realizadas por el demandante, se enmarcaban en aquellas que corresponden a la misión, visión y funciones de la entidad demandada, pues todas se desarrollan con el fin de recuperar y respetar el espacio público, desvirtuándose lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y según lo señalado en la primera regla de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el contrato de prestación de servicios se suscribe por un término estrictamente indispensable y no con el ánimo de permanencia como ocurrió en el presente asunto.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI –negrillas del original). 1.7 En virtud de lo anterior, el tribunal revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda debido a que no solo se encontraba demostrada la prestación del servicio en forma personal y la remuneración percibida por el contratista, sino también el elemento de la subordinación, así: “En ese orden de ideas y con fundamento en la jurisprudencia previamente referida, se concluye que sí se configura el elemento de subordinación, pues las actividades realizadas por el demandante, estaban encaminadas a brindar orientación a los ciudadanos cuando solicitaban permiso de ocupación del espacio público, efectuaba las liquidaciones, debía mantener actualizada la base de datos de ocupación del espacio público y las novedades relacionadas con los pagos de apertura de establecimientos de comercio, restricciones y revisión. También tenía a su cargo el cobro de la cartera morosa por ocupación del espacio público, conformar los expedientes y proyectar los actos administrativos con su correspondiente trámite de notificación, actividades que exigían la permanencia del demandante en las instalaciones del IDURY, cumplir horario, pues no había una persona que hiciera la liquidación. Por tanto, las labores desarrolladas por el demandante no fueron realizadas de manera autónoma, sino que requerían la orden de su superior inmediato que hacía las veces de Supervisor, el coordinador o el 16 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo gerente.
Se acredita igualmente que cumplió horario de trabajo y que las labores desempeñadas se enmarcan dentro del giro ordinario de las actividades que presta el ahora INDEV. En efecto, según se evidencia en el manual de funciones, dentro de la misión de la entidad se encuentra la del espacio público, realizar jornadas para recuperar el espacio público, garantizar su sostenibilidad, iniciar procesos de cobro coactivo, organizar los expedientes, todo con fines de vigilancia, coordinación y control del espacio público, el inicio, trámite y culminación de los procesos administrativos que garanticen la integridad del espacio público y su destinación al uso común, misión que tiene identidad con las obligaciones establecidas en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el IDURY y el demandante, pues debía brindar a los ciudadanos información para solicitar permisos temporales de ocupación del espacio público, incluir en la base de datos las ocupaciones de espacio público, mantener actualizada la base de datos, con novedades relacionadas con el pago de liquidación y apertura de establecimientos, disminución de la cartera morosa y conformar los expedientes de cobro coactivos entre otras, actividades que no se enmarcan dentro del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pues no se soporta en un contrato con carácter temporal, pues el mismo se extendió de manear permanente, hasta cuando fue nombrado en el cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 18, Coordinador de la Unidad Administrativa y Financiera del IDURY, el cual entre otras, tiene dentro de sus funciones las mismas que desempeñaba el demandante cuando estuvo vinculado mediante contrato de prestación de servicios.
De conformidad con lo anterior, se colige que los contratos de prestación de servicios celebrados entre el demandante y el IDURY fueron mecanismos para disfrazar una verdadera relación laboral y por ende la Sala deberá analizar la continuidad en el desempeño de estas funciones en aras de establecer si ha operado el fenómeno de prescripción.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI –negrillas del original). 1.8 Así las cosas, una vez examinado el material probatorio que obra al interior del proceso ordinario, así como la providencia tutelada, se observa que la autoridad judicial demandada hizo una valoración de cada uno de los contratos de prestación de servicios celebrados entre el INDEV y el señor Luis Antonio Vianchá; así como de los testimonios practicados en el proceso ordinario, entre ellos, el de los señores Alexander Cortes Medina y Zulma Beatriz Ibarra Angarita, lo cual le llevó a concluir que la actividad desempeñada por el demandante tenía el carácter de permanente y, por lo tanto, no podía ser contratada con personas naturales o jurídicas, sumado a que se logró acreditar el elemento de la subordinación que conllevaba a la declaratoria de la existencia de una relación laboral escondida dentro del contrato de prestación de servicios. 1.9 Por consiguiente, observa la Sala que los medios de prueba obrantes en el expediente llevaron a la convicción a la autoridad judicial accionada de que había lugar a declarar la existencia de una relación laboral entre el Instituto de Desarrollo Urbano y 17 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo Rural de Yopal IDURY, ahora Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV, y el señor Luis Antonio Vianchá Corredor y, por ende, a reconocer el pago de salarios y prestaciones sociales en la medida en que se acreditó que se trataba de una relación laboral y no de una relación coordinada entre la entidad y el contratista, necesaria para la efectividad del objeto contractual, cuya ejecución se hubiese dado de manera independiente y autónoma. 1.10 Así pues, la Sala advierte que los planteamientos realizados por la parte actora en el presente asunto obedecen a un desacuerdo con el análisis y con la decisión que adoptó la autoridad judicial demandada y, en ese sentido, se evidencia el descontento con la providencia objeto de censura que fue desfavorable a sus intereses, pero no se advierte que la decisión fue arbitraria o irracional; por el contrario, la actividad intelectual que realizó el juez natural del proceso hizo parte de la independencia que tienen los jueces de la República. 1.11 En ese orden de ideas, se concluye que la providencia emitida por la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte demandante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya un defecto fáctico y que amerite la intervención del juez de tutela. 1.12 En consecuencia, para esta Sala no hay lugar a declarar la presencia de un defecto fáctico en la providencia atacada. 1.13 En este contexto, se revocará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, se negará el amparo invocado, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 18 Expediente: 11001-03-15-000-2022-01974-01 Demandante: Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV Acción de tutela – Impugnación fallo F A L L A Revócase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En su lugar, se dispone: 1º) Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia de la misma. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.