Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Demandante: FRANCISO JAVIER ARAÚJO MORELOS Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025 Temas: Adecúa demanda de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad.
Acto de contenido electoral. Admisión de la demanda. AUTO Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda presentada por la ciudadana María Fernanda Cabal Molina. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Francisco Javier Araújo Morelos1, actuando en nombre propio, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 a través del cual el presidente de la República, con firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y se dictan otras disposiciones; en la que formuló la siguiente pretensión: 1.
Que se declare la nulidad absoluta e inmediata del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, por vulnerar normas constitucionales, estatutarias y administrativas. 2. Que se ordene a la Registraduría Nacional abstenerse de continuar cualquier tipo de actuación relacionada con la consulta convocada mediante dicho acto. 1 En escrito radicado el 13 de junio de 2025 complementado a través de memorial del 19 de junio siguiente.
Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Que se decrete, de manera urgente, la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 0639, conforme al artículo 231 del CPACA, por configurarse violación evidente de normas superiores y peligro de ejecución irreversible. 4.
Que se oficie a la Procuraduría General de la Nación para que evalúe la posible configuración de faltas disciplinarias por parte de los ministros firmantes. 1.2. Los hechos Señaló que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 639 del 11 de junio de 2025 mediante el cual se convoca al pueblo colombiano a una consulta popular nacional.
Indicó que el referido decreto fue expedido sin que se hubiera obtenido concepto previo y favorable del Senado de la República en los términos de los artículos 104 de la Constitución Política y 33 de la Ley 1757 de 2015. Manifestó que el Senado, en sesión del 14 de mayo de 2025, negó el aval para dicha consulta; no obstante, el primer mandatario, desacató dicha decisión y, bajo el argumento de que hubo presuntas irregularidades, invocó la excepción de inconstitucionalidad para desconocer la decisión del legislativo.
Sostuvo que el decreto demandado no solo desnaturaliza los mecanismos de participación, sino que, además, genera consecuencias jurídicas, políticas y presupuestales irreversibles, al ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil empezar con la planificación logística de una consulta carente de sustento normativo. 1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación La demandante invocó como desconocidos los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 29, 40, 103, 113, 114, 121, 150 y 237 de la Constitución Política; 31, 33, 34 y 35 de la Ley 1757 de 2015 y la Ley 5 de 1992; con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación: Afirmó que el Decreto 639 de 2025 vulnera el principio de separación de poderes por cuanto, el presidente de la República desconoció el control legislativo de la consulta popular.
Agregó que, además, desconoce el principio de reserva de ley estatutaria al pretender reformar vía decreto una norma con control previo de la Corte Constitucional. Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Señaló que el presidente de la República también se atribuyó una competencia del poder judicial al inaplicar la decisión del Senado sobre la materia.
Adujo que la convocatoria hecha por el primer mandatario es un acto autoritario que desconoce los límites democráticos y le principio de juridicidad. A través de memorial del 19 de junio de 20252, «complementó» su demanda, en el sentido de precisar que la Corte Constitucional3 ha reiterado que los procedimientos previstos para mecanismos de participación ciudadana deben respetarse de manera estricta y que, su omisión, genera inconstitucionalidad directa.
Reiteró que, como el Senado de la República negó el concepto previo de la consulta, se hace jurídicamente imposible que se convoque por decreto por parte del ejecutivo. 1.4. Solicitud de suspensión provisional Adicionalmente, solicitó la suspensión provisional del acto demandado, con base en los mismos argumentos expuestos en la demanda. 1.5 Actuación procesal La demanda fue inicialmente radicada ante la Sección Primera de la Corporación, el 13 de junio de 2025; sin embargo, fue remitida por competencia a esta sección a través de auto del 16 de junio siguiente4.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para proveer sobre la admisión de la demanda promovida en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», conforme a lo dispuesto en los artículos 2 Anotación 9 del expediente visible en Samai 3 Sentencias C-180 de 1994 y C-141 de 2010. 4 Anotación 5 del expediente visible en Samai Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 125.35, 149.16 y 1847 del CPACA.
Esta facultad se ejerce en concordancia con lo previsto en el artículo 138 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, dictado por la Sala Plena de esta Corporación. En consecuencia, hay lugar a avocar el conocimiento del presente asunto. 2.2. Requisitos formales de la demanda De acuerdo con los artículos 184 y 135 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 162, 163 y 166 de la misma regulación es obligación de la parte actora: i) designar las partes y sus representantes; ii) expresar con precisión y claridad lo pretendido; iii) determinar los hechos y omisiones que soportan las pretensiones; iv) indicar los fundamentos de derecho o las normas constitucionales violadas y explicar el concepto de la transgresión alegada; v) solicitar la práctica de pruebas, si a bien lo tiene; vi) indicar el lugar y dirección de notificaciones de las partes y vii) acompañar la demanda con los anexos correspondientes, entre otros aspectos.
Valga recordar que algunos de estos requisitos fueron objeto de modificación, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
En este orden, en lo que tiene que ver con los requisitos de forma de la demanda, se dispuso: Artículo 35. Modifíquese el numeral 7 y adiciónese un numeral al artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: 5 De la expedición de las providencias. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 6 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: (…) 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad.
La sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados de la Sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento: 8 DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) 2.
Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones.
(Negrilla fuera del texto). Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 7. Mod. art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.
Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. Adic. art. 35 Ley 2080 de 2021. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Conforme a lo anterior, se tiene que son varios los aspectos que fueron modificados, a saber: i) se contempla el deber de indicar el canal digital donde se notificarán las partes y el apoderado de quien demanda, con lo cual se modificó el carácter facultativo inicialmente previsto en el artículo 162, numeral, 7º del CPACA9, ii) se impone al demandante que, simultáneamente con la presentación de la demanda envíe copia de ella y sus anexos por «medio electrónico» a los demandados, excepto en el caso en que se soliciten medidas cautelares o se desconozca el lugar en donde estos recibirán notificaciones; lo anterior, sin perjuicio de su envío físico cuando no se conozca el canal digital correspondiente, so pena de inadmisión iii) esta misma obligación se estableció para el actor cuando allegue escrito de subsanación de la demanda iv) el envío de la demanda y sus anexos a través de «mensaje de datos» y v) no será necesario acompañar copias físicas, ni electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado. 2.3.
Los presupuestos materiales o sustanciales Al tratarse de un medio de control especial, el mismo marco procesal normativo dispone que además de los requisitos de forma, el operador judicial debe analizar los siguientes supuestos: i) el carácter general del acto; ii) la autoría; iii) el aspecto relacional directo del fundamento origen del acto impugnado, el cual debe provenir de la Constitución Política y, iv) que no se trate de norma que sea del conocimiento y juzgamiento de la Corte Constitucional. 9 Artículo 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 7. Mod. art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.4.
Análisis de la demanda y su adecuación Visto el contenido del decreto demandado, el Despacho encuentra que este no es susceptible de ser judicializado a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contemplado en el artículo 135 del CPACA, sino por vía de la nulidad del artículo 137 del citado precepto, por las razones que a continuación se esbozan.
En efecto, conforme al citado artículo 135 del CPACA, la competencia jurisdiccional atribuida a esta corporación tiene como objeto el enjuiciamiento de decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional –inciso primero–, o también, actos de carácter general que, por expresa disposición constitucional, sean dictados por entidades u organismos distintos a aquel, pero que no tengan carácter material de ley –inciso segundo–.
Ha de recordarse que este mecanismo se instituyó para el control constitucional de los decretos o actos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional u otra autoridad administrativa, siempre que devengan directamente la Constitución Política, sin que en el medio exista una ley o norma con carácter de tal. Así lo dijo la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación al hacer énfasis en los presupuestos del medio de control en comento: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. De conformidad con lo anterior, la nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 confrontación se realice de forma exclusiva con la Constitución Política y no medie desarrollo legal que interfiera en dicho juicio, y cuya revisión no esté atribuida a la Corte Constitucional.
Esta interpretación fue avalada por la Corte Constitucional10 en sentencia C-060 de 2023 en la que señaló que aquella se ajusta a los principios de distribución funcional de competencias y supremacía constitucional. En este orden, el despacho encuentra que el Decreto 0639 de 2025 no es un acto general que desarrolle directamente la Constitución Política.
Esta consideración se deriva de la misma redacción del acto en cuestión, pues desde su epígrafe se evidencia que, aunque invoca como fundamento los artículos 4, 104, 188 y 192 de la Constitución Política, no es desarrollo inmediato de esos preceptos, pues en su contenido se indica que se profiere de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 52 de la Ley 134 de 1994 y 1, 3, 31, 32 y 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 y sus normas concordantes.
Así las cosas, el decreto enjuiciado carece de la estructura y contenido propios de una norma autónoma derivada de una potestad normativa contenida en el texto de la Constitución Política. Por consiguiente, comoquiera que el acto acusado no tiene origen o desarrollo directo constitucional, no puede ser analizado por el juez natural de la causa, a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad que trata el artículo 135 del CPACA.
Por el contrario, el decreto en mención desarrolla una facultad legal prevista en una regulación estatutaria preexistente, lo cual impide considerar que se trate de un reglamento de naturaleza constitucional y, por ende, excluye su control por la vía de la nulidad por inconstitucionalidad ante esta jurisdicción. Ahora bien, resulta del caso precisar que la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no se determina únicamente por la invocación de normas constitucionales en la demanda, sino por la naturaleza del acto impugnado11.
Para que ese control sea viable, es indispensable, se insiste, que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida condición no se satisface. Además, aunque la parte actora sostiene que el acto vulnera directamente los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política, dicho juicio de validez no puede realizarse de forma directa y exclusiva frente a esas disposiciones 10 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-060 del 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 25 de enero de 2021. Rad.: 11001-03-24-000-2020-00343-00. M.P. Rocío Araujo Oñate. Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 constitucionales.
Lo anterior, por cuanto el contenido normativo relacionado con la convocatoria a consulta popular ha sido objeto de desarrollo por parte del legislador estatutario mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales regulan de manera integral el procedimiento, los requisitos y los efectos jurídicos del concepto previo emitido por el Senado de la República.
En consecuencia, el examen de constitucionalidad del decreto demandado necesariamente debe pasar por la evaluación de su conformidad con las leyes estatutarias que desarrollan la consulta popular de carácter nacional, lo cual convierte el juicio en uno de legalidad y no de inconstitucionalidad, en sentido estricto. Tal circunstancia, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, excluye la viabilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.12 Todas estas razones, llevan al despacho a la conclusión de que el Decreto 0639 de 2025 no es susceptible de ser juzgado bajo la lupa del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.
Pese a lo anterior, el Despacho, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, debe dar aplicación a lo contemplado en el artículo 171 del CPACA, en cuanto impone al juez darle a la demanda «el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada». En este orden de días, en razón a que el decreto ya conocido es de naturaleza general, impersonal o abstracto, conforme a la descripción que ya se efectuó del mismo en líneas anteriores, desprovisto del carácter de reglamento autónomo, se concluye que el medio de control procedente para discutir su legalidad es el medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
En tales condiciones, la demanda presentada en contra del Decreto 0639 de 2025 por el presunto desconocimiento de los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 29, 40, 103, 113, 114, 121, 150 y 237 de la Constitución Política; 31, 33, 34 y 35 de la Ley 1757 de 2015 y la Ley 5 de 1992, se tramitará bajo la égida del citado mecanismo judicial. Precisado lo anterior, corresponde establecer si el escrito de demanda reúne los requisitos formales para ser admitida.
Según se tiene, el actor designó a las partes, los hechos, las pretensiones, los fundamentos de derecho y enunció las pruebas que pretende hacer valer; sin embargo, no indicó la dirección donde el demandado recibirá las notificaciones personales en los términos del numeral 7 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Expediente: 11001- 03-28-000-2025-00079-00. Providencia del 19 de junio de 2025. M.P. Dr. Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandante: Francisco Javier Araújo Morelos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00237-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De manera que, hay lugar a inadmitir la demanda con el fin de que el actor subsane el defecto formal anteriormente señalado so pena de rechazo, en los términos del artículo 170 del CPACA. En virtud de lo anterior, el Despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del asunto de la referencia.
SEGUNDO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por el señor Francisco Javier Araújo Morales en contra del Decreto 639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» al trámite del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
TERCERO: INADMITIR la demanda de nulidad formulada por el señor Araújo Morales en los términos expuestos en la parte motiva de esa providencia.
CUARTO: CONCEDER al demandante el término de diez (10) días para que subsane los defectos advertidos, conforme con lo establecido en el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, so pena del rechazo de la demanda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx