CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 66001-23-33-000-2016-00308-02 (0999-2019). Demandante: Juan Carlos Hincapié Mejía. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial.
Tema: Apelación sentencia – prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira, contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda– Sala de Conjueces del 14 de septiembre de 2018, mediante la cual se ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el demandante Juan Carlos Hincapié Mejía, a través de apoderado judicial, formuló las ocho pretensiones que a continuación se transcriben: Estarse a lo resuelto por la sentencia del H. Consejo de Estado bajo el radicado No. 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07) del 29 de abril de 2014 y solicita la inaplicación por ilegales, del artículo 6 del Decreto 658 de 2008, los artículos 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 y los artículos 4 de los Decretos 1105 de 2015 y 234 de 2016, en cuanto dispusieron que “en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 40 de 1992, se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Jueces de la República ”.
DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio DESAJP14-555 del día 10 de Julio de 2014 y de la resolución 4927 del día 14 de agosto del año 2015, debidamente notificado el día 01 de Marzo del año 2.016 y el acto administrativo contenido en el oficio DESAJP15-938 del 3 de noviembre del año 2.015 y del acto ficto negativo surgido del silencio administrativo respecto del recurso de apelación contra el oficio DESAJP15-938 del 3 de noviembre del año 2.015.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones CONDÉNESE a la Nación - Rama Judicial, y ordénese a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento a JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA desde el 17 de septiembre de 2.001 hasta el año 2.006, en razón a que el demandante entre el año 2.006 y 2.011 ya había interpuesto demanda para su pago como Juez y desde 1 de septiembre del año 2.011 y hacia el futuro como Magistrado, la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica como un plus o valor sobre la misma y no como parte integrante del salario, y las sumas que como diferencias salariales y prestacionales resulten de todas sus prestaciones sociales y laborales, teniendo en cuenta como base para la liquidación con carácter salarial el 100% de su remuneración básico mensual incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial.
CONDENAR al demandado ultra y extra petita por cuanto resulte probado en el proceso. CONDENAR A La Nación - Rama Judicial, conforme lo ordena el artículo 187 del C.P.A.C.A., a indexar las sumas señaladas, de acuerdo al I.P.C. certificado por el DANE para actualizarlas y de esta manera compensar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, dando aplicación a. la siguiente fórmula financiera aceptada por la jurisprudencia del Consejo de Estado: En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el correspondiente a la suma de dinero debida por cada año servido, por el guarismo que resulta de dividir el Índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, por el índice inicial, es decir por el vigente para la fecha en que debió hacerse el pago.
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo anuales, la fórmula se aplicará separadamente año por año, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento en que debió hacerse el pago respectivo. ORDENAR a la entidad demandada dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 192 del C.P.A.C.A. CONDENAR en costas y agencias en derecho a la Entidad demandada.
Fundamentos de hecho A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda, las afirmaciones de orden jurídico se abordarán en la parte considerativa: El señor JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA laboró del 17 de septiembre del 2001 hasta el 31 de mayo del 2006 como juez de Ejecución de penas y medidas de seguridad; del 1 de junio de 2006 al 31 de agosto de 2011, como juez administrativo de Pereira; desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 12 de enero del año 2015, como magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia en Descongestión; y, del 13 de enero del año 2015 a la fecha de presentación de la demandada, como magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda.
El eventual pago de los salarios devengados y las prestaciones sociales deberán tener en cuenta que, hasta el 2011, el accionante laboró como juez administrativo del circuito y, posteriormente, como magistrado. Así pues, su último salario como juez del circuito ascendió a la suma $ 8.461.960 y, como magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda, a la suma de $21.873.162, conforme con el comprobante de nómina expedido por el área de Talento Humano. Al liquidársele la bonificación especial de servicios, la prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad y cesantías correspondientes, desde el año 2001 a la fecha de presentación de la demanda, al demandante se le descontó del salario un 30% correspondiente a la prima especial sin factor salarial y, en consecuencia, sólo tuvo en cuenta el 70% de su asignación básica.
Mediante escrito, el demandante solicitó a la Dirección Seccional de Administración Judicial el pago de las prestaciones económicas debidas desde año 2001, el cual deberá reconocer las sumas que como diferencias salariales y prestacionales resulten de todas sus prestaciones sociales y laborales, desde el 17 de septiembre de 2001, con base en el 100% de su remuneración mensual.
Según lo relata la demanda, mediante oficio DESAJP 14-555 del 10 de Julio de 2014, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pereira negó el pago de las prestaciones reclamadas, al considerar que la prima especial es un factor que sumado al salario básico constituye el valor total de la remuneración mensual, con arreglo a los decretos salariales que anualmente expidió el Gobierno Nacional, como efectivamente se liquidó y pagó entre los periodos señalados.
Aunado a que, la simple nulidad de un acto administrativo no genera por sí mismo el restablecimiento de un derecho sino que se requiere el fallo individualizado para cada servidor, con el fin de que le sean reconocidos los derechos trasgredidos, además que señaló que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial no tiene facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas ya que son los jueces a través de las sentencias los que tienen dicha facultad.
Contra el oficio referido en el numeral anterior, el demandante interpuso el recurso de apelación el 31 de Julio de 2014, el cual fue concedido mediante resolución DESAJPR14-268 del 5 de septiembre de 2014, y confirmado mediante la Resolución 4927 del 14 de agosto de 2015, debidamente notificada el 1 de marzo de 2016. Igualmente, el 21 de octubre de 2015, el señor Juan Carlos Hincapié Mejía solicitó el pago desde el 1º de septiembre de 2011 hasta la fecha como Magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia de Descongestión y, a su vez, de Risaralda que le fue negada mediante Resolución DESAJPP1-938 del 3 de noviembre de 2015.
El 10 de noviembre de 2015, el accionante apeló la decisión sin que se hubiese obtenido respuesta por parte de la entidad. El accionante precisa que lo que está solicitando es el pago por los periodos comprendidos entre 2001 y 2006 debido a que actualmente cursa una demanda que se encuentra en apelación donde se condenó a la Rama Judicial a pagar dichos emolumentos; y desde el 2011 a la fecha porque la sentencia mencionada solo lo hace hasta 2011, y para evitar posteriores controversias judiciales se demanda por los periodos de tiempo no cobrados.
Pese a que en el derecho de petición —presentado el 21 de mayo del 2014— se solicita el pago de todas las prestaciones económicas debidas desde la fecha de ingreso, aquí se solicita el decreto de la nulidad de la Resolución DESAJP15-938 del 3 de noviembre del 2015 y del acto ficto que constituye el silencio administrativo frente a la Resolución DESAJP15-93, para prevenir cualquier controversia judicial.
La entidad demanda fue convocada a audiencia de conciliación extrajudicial que se llevó a cabo ante el procurador delegado para asuntos administrativos Nro. 37, el 19 de mayo de 2016, sin que se lograra llegar a ningún acuerdo entre las partes, quedando agotado este requisito. Contestación de la demanda Sobre los hechos de la demanda, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Risaralda declaró que era cierto lo relacionado con la vinculación laboral y cargos ocupados por el señor Hincapié Mejía. Asimismo, lo relativo al trámite en la etapa de recursos.
Sobre lo demás, la accionada señala que se trata de apreciaciones de índole jurídica o parte del petitum del demandante. La accionada se opuso a todas las pretensiones, alegando que la administración fue cuidadosa en la aplicación de las normas que regulan el régimen salarial y prestaciones del sector público de conformidad con la Constitución. Aunado a que, ha liquidado el salario del accionante conforme con los lineamientos legales.
En síntesis, para sustentar la defensa, la demandada argumentó que al señor Hincapié Mejía no le asiste el derecho a reclamar incrementos salariales, toda vez que los aumentos para los jueces municipales se hicieron siguiendo los parámetros previstos por el Gobierno Nacional. Además, indica que en el ámbito del derecho contencioso administrativo, los efectos de las sentencias de nulidad sólo operan hacia el futuro.
Así pues, los efectos cumplidos con base en actos administrativos o normas declaradas inexequibles o nulas, que no se hallen sujetos a controversia judicial, guardan su integridad dado que, la declaratoria de nulidad no tiene efectos retroactivos; razón por la cual, los actos administrativos dictados con base en el precepto antes de su anulación, conserva su presunción de legalidad y debe será aplicado, salgo el derecho de quienes hayan impugnado ante la jurisdicción. También, la demandada arguye que al tratarse de una sentencia de simple nulidad, la decisión que declaró nulos los decretos del Gobierno Nacional que regulaban lo relativo a la prima especial de servicios per se no es título constitutivo de gasto, en los términos del artículo 346 de la Constitución Política y el 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En consideración a que los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992 le dan un carácter no salarial a la prima especial devengada por los funcionarios judiciales, la consideración según la cual el 30% de la remuneración mensual de determinados funcionarios públicos se considera como prima especial son carácter salarial fue dispuesta y transcrita anualmente por el Gobierno Nacional en los decretos que fijan la escala salarial para cada año en la Rama Judicial.
Aunado a lo anterior, la Dirección Ejecutiva Seccional no puede disponer el pago de las diferencias salariales y prestacionales reclamadas por el accionante, como quiera que el fallo de nulidad simple del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 fue el resultado de una demanda de nulidad cuyos efectos se sustraen a sacar del campo jurídico la aplicación del artículo cuya nulidad se ordenó, más no a ordenar el pago de sumas dejadas de reconocer, liquidar y cancelar mientras la norma estuvo vigente.
Tampoco se transgredió el derecho a la igualdad en el caso bajo estudio debido a que, la nulidad decretada cobijaba estrictamente a los funcionarios indicados en el artículo viciado; ya que no obedeció a un capricho por parte del legislador el no ubicar en esta norma a los jueces de la república. El fallo citado, proferido por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no hace extensiva su aplicación al artículo 6 de los decretos cuya inaplicación solicita el demandante y artículos 8 de los Decretos 723 de 2009 y 1388 de 2010, por lo que, mal haría la Dirección Seccional de Administración Judicial si, excediendo su competencia, procediera a interpretar de forma extensiva la jurisprudencia y a la ley.
Por lo tanto, si en estas se mantiene vigente la diferenciación entre las prerrogativas salariales concedidas a unos u otros empleados en función del cargo que ocupan, no es viable, desde ningún punto de vista, que la Dirección Seccional quebrante ilegítimamente esta diferenciación. Para la demandada, el Consejo de Estado ha sido reiterativo al negar la inclusión de la prima especial de servicios para efectos liquidatarios de derechos prestacionales de los funcionarios judiciales a los que están dirigidas las normas que el actor enlista como vulneradas por indebida interpretación. Finalmente, la accionada concluyó que los actos administrativos demandados no están viciados de ilegalidad, como quiera que la Administración Judicial no se ha apartado de los parámetros legales para resolver las solicitudes que se realizaron en relación con la naturaleza de la bonificación por gestión judicial y la prima especial de servicios.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Conjueces, en sentencia del 2 de octubre de 2018, dispuso en lo pertinente: DECLÁRASE impróspera la EXCEPCION DE PRESCRIPCIÓN trienal de derechos salariales por no encontrarse probada. 2. Se inaplican por ilegales: el artículo 6 del decreto 658 de 2008, los artículos 8 de los decretos 729 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 y los artículos 4 de los decretos 1105 de 2015 y 234 de 2016. 3.
Se declara: a) LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en los oficios DESAJP14- 555 de 2014 y DESAJP15-938 de 2015, suscritos por el Director Seccional de Administración Judicial de Pereira, mediante los cuales se le negó al actor el pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30% de su asignación básica mensual como Juez y Magistrado. b) LA NULIDAD de las Resoluciones Nos. 5029 de 2014 y 7426 de 2016, suscritas por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial de Pereira, "por medio de las cuales se resuelven los recursos de apelación".
A título de restablecimiento del derecho, se condena a la NACIÓN — RAMA JUDICIAL-, representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar al actor Juan Carlos Hincapié Mejía: a) El pago de la suma que resultare como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales relacionados con la petición del actor, dejados de percibir en su condición de Juez desde el 17 de septiembre de 2001 hasta el 31 de mayo de 2006 y como Magistrado del 1 de septiembre de 2011 hasta la fecha en que permanezca en el cargo, siempre y cuando existan idénticas condiciones fácticas. b) Pagar al actor las sumas anteriores, debidamente indexadas, para lo cual deberá hacer todas las liquidaciones de capital e intereses, actualizaciones y reajustes reconocidos en la parte considerativa de esta sentencia. c) De las sumas de dinero mencionadas la proporción que se destina para cubrir los aportes a la seguridad social se deberán pagar directamente y en los plazos ordenados en esta sentencia directamente a la administradora o fondo de pensión correspondiente. 5.
Procédase por parte de la entidad demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor del demandante según el índice de precios al consumidor de conformidad con el artículo 187 del C.P.A. y de lo C.A. y atendiendo lo señalado en la parte considerativa. 6. La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos referidos en el artículo 192 del C. P. A. y de lo C. A. 7.
Se condena en costas y agencias en derecho a la parte demandada vencida. Liquídense por la Secretaría de este Tribunal. 8. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el remanente de la cuota de gas- tos si a ello hubiere lugar, y archívese el expediente. Recurso de apelación Según la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, es importante destacar que los pagos por concepto de prima especial realizados al señor Hincapié Mejía se ajustaron a los previsto en los decretos salariales vigentes y expedidos cada año por el Gobierno Nacional.
A continuación, se refiere a la Ley 332 de 1996 cuya regulación de la prima especial de servicios se dirige a producir efectos en la liquidación de la pensión de jubilación. Posteriormente, la recurrente aludió a la sentencia C-681 de 2003 que analizó la constitucionalidad de la expresión sin carácter salarial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, referida al carácter salarial que confirió el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 que reforma el artículo 14 de la Ley 4 enunciada, declarándose la inexequibilidad de la expresión sin carácter salarial de la norma enjuiciada y ordenándose que la prima especial de servicios constituirá factor de salario sólo para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios previstos en el artículo 15.
Una de las razones de la decisión de inconstitucionalidad, dice la demandada, fue la transgresión al derecho de igualdad al concederse carácter salarial a la prima especial de servicios para los funcionarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, quienes cotizan también sobre la prima y su pensión de jubilación se liquidaba con el 75% del salario real.
Situación que no se refleja con los servidores contemplados en el artículo 15, para quienes la prima especial no constituye factor para la pensión de jubilación. De una parte, la norma y su interpretación jurisprudencial son claras al conceder carácter salarial a la prima técnica solamente para efectos pensionales y no como lo pretende el demandante, es decir, haciéndola extensiva a las prestaciones sociales, hermenéutica que desborda los lineamientos fijados por la ley marco que establece los principios que deben regir el régimen salarial y prestacional de los jueces de la república.
Por otra parte, no hay duda sobre la facultad del legislador para fijar las pautas que deben regir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, potestad con fundamento en la cual expidió la Ley 4 de 1992, que señala las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional en esta materia —como en efecto lo ha hecho en cada anualidad—.
En vista de lo anterior, el Gobierno Nacional no podría dar otro alcance a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, dado el imperativo que constituyen las pautas allí filadas. Con base en lo anterior, es dable concluir que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha realizado los pagos conforme con los lineamientos de la Ley 4 de 1992 mediante la cual se le señalan al Gobierno Nacional los objetivos y los criterios que debe tener en cuenta para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
La razón precisa y exacta aparece fundamentada en los literales e y f del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional. La Dirección Ejecutiva indica que, en sus últimos fallos, el Consejo de Estado ha mantenido la facultad que tiene el Gobierno Nacional para fijar las escalas salariales de los empleados y funcionarios públicos en virtud de la expedición de la Ley 4º de1992.
De modo que, para la demandada, la prima especial se liquida así: Asignación básica mensual * 30% = Prima especial (no constituye salario). Sobre la prescripción trienal de derechos salariales, la Dirección Ejecutiva señaló que ésta es entendida como una sanción en contra del presunto titular del derecho por no acudir de forma oportuna ante la autoridad correspondiente para hacerlo exigible, dejando que transcurran más de tres años desde su causación. Así, se concreta dicha prescripción al no ejercer ante la Administración el derecho de petición de contenido particular para la exigencia de sus derechos salariales a tiempo, para ahora solicitar mediante acción de nulidad y restablecimiento que le sean reconocidos.
Lo anterior por cuanto dicho derecho no se limita a la voluntad de las entidades presuntamente obligadas sino que son exigibles y solicitadas por la interesado, prescripción que debe contabilizarse retroactivamente tres años atrás desde la petición formulada ante la entidad. En conclusión, para la Dirección Ejecutiva Seccional el pagar el 100% de la prima especial comportaría una vulneración de los postulados de una ley marco como es la Ley 4° de 1992, en la cual claramente se estableció que la prima especial debía oscilar entre un 30% y un 60%, no constituiría factor salarial.
Audiencia de conciliación En consideración con lo previsto en el inciso 4 del artículo 192 del CPACA, se celebró audiencia de conciliación el 19 de octubre de 2018, sin que hubiese existido ánimo conciliatorio ni propuesta de conciliación. Trámite de segunda instancia El 11 de junio de 2019, el despacho del Consejero Ponente en la Sección Segunda – Subsección A admitió el recurso el recurso de apelación contra la sentencia del 14 de septiembre de 2018 del Tribunal Administrativo de Risaralda.
El 10 de octubre de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para conocer del asunto. El 4 de marzo de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado se abstuvo de resolver el impedimento y devolvió el expediente al despacho del consejero Valbuena Hernández. El 4 de marzo de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para resolver el litigio.
El 29 de julio de 2021, la Subsección B se declaró impedida y ordenó el sorteo de conjueces. El 12 de octubre de 2021, se realizó el sorteo de conjueces y se asignó a este conjuez como ponente. Ninguna de las partes alegó de conclusión. El Ministerio Público guardó silencio. Consideraciones Competencia del Consejo de Estado Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado conocer el recurso de apelación que se decide.
El marco de competencia funcional de esta Sala para decidir la controversia en segunda instancia se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses.
De suerte que, los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que «las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: tantum devolutum quantum appellatum». La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la decisión de primera instancia y, al efecto, se nieguen las pretensiones de la demanda.
De igual manera, con relación a la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2º del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló en su artículo 86 inciso 4º el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
Veamos el texto de la norma en comento: En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
De tal manera, que habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.
El recurso de apelación y el problema jurídico Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada le resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación. Para proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia de constitucionalidad de la misma norma.
Por lo tanto, los problemas jurídicos que se suscitan en el caso sub judice son dos: Establecer si la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se creó como un incremento sobre la asignación básica mensual o como un porcentaje de ésta. Si hay lugar o no a que se ordene reconocer y pagar a favor del demandante la prima especial regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y, por lo tanto, si hay lugar a la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, en los términos en que fueron reconocidos en primera instancia. Sobre la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Para el caso de la prima especial reclamada por la parte demandante debe puntualizarse que la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 02 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4 de 1992 y Ley 332 de 1996) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional), así como la noción de prima y los topes fijados en el Decreto 1251 de 2009, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de la siguiente manera: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional (…). Es decir que, aplicando una hermenéutica favorable a los derechos laborales de los servidores de la Rama Judicial, el 30% del salario siempre debe ser entendido como un plus y no como una reducción de la remuneración. Sobre el fenómeno de la prescripción trienal.
Al respecto, la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019 interpretó que los actos administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración habían producido plenos efectos jurídicos durante su vigencia. Desde el momento en el que fueron emitidos eran demandables. De manera que, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha de su expedición. El término deberá contarse conforme o establecen los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969: (i) el término de prescripción es de tres años a partir de la exigibilidad del derecho alegado, y (ii) la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Así, la interpretación de la Sala Plena de la Sección Segunda se desarrolló en el siguiente sentido: Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Esto se debe a que la ley y su reglamentación eran normas de carácter general y de orden público. Sus beneficiarios tenían conocimiento de las condiciones establecidas en el derecho una vez fueron expedidas. Anualmente, en caso de presentar algún reclamo sobre su contenido, los destinatarios de la disposición contaban con los mecanismos judiciales necesarios para controvertirla.
Para el Consejo de Estado: [E]l hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. Dadas estas premisas, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la forma correcta de calcular el término de prescripción trienal de las acreencias laborales cuyo alcance fue precisado por la providencia, así: Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás. Aplicación de las sentencias de unificación de Consejo de Estado.
Por un lado, el artículo 270 del CPACA consagra la figura de las sentencias de unificación jurisprudencial así:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. Por otro lado, y recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Con fundamento en lo anterior, no le asiste razón a la demandada a la hora de alegar un impedimento presupuestal para acceder a las pretensiones de la parte actora. Primero, en tanto no se encuentra dentro de un supuesto que la exima del cumplimiento de la obligación de aplicar lo dispuesto por el precedente contencioso administrativo. Lo contrario, supondría que el reconocimiento y materialización de los derechos laborales de los funcionarios públicos está sujeto el arbitrio presupuestal del Ejecutivo.
Segundo, como lo señala la sentencia de unificación que sirve de fundamento a esta decisión —también alegada por la demandada— fue el propio Ministerio de Hacienda y Crédito Público, considerando la trascendencia económica de la controversia, el que solicitó a la judicatura la unificación de su jurisprudencia. Caso concreto. En el presente caso se encuentra demostrado: De conformidad con la certificación expedida por la coordinadora el Área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial del 14 de julio de 2015 y el Certificado No. 140218-033 del 14 de febrero de 2018 expedido por la Coordinadora del Área de Talento Humano de la Administración Judicial de Pereira del 14 de febrero de 2018, entre 2001 y 2018, el señor Juan Carlos Hincapié Mejía ejerció los siguientes cargos dentro de la Rama Judicial: Entre el 17 de septiembre de 2001 y el 31 de mayo de 2006 como Juez 2 de Ejecución de Penas y Medidas de Pereira.
Entre el 1 de junio de 2006 y el 31 de agosto de 2011 como Juez 1 Administrativo Oral de Pereira. Entre el 1 de septiembre de 2011 y el 12 de enero de 2015 contó con una licencia no remunerada. De ello también dan cuenta: (i) el Informe de Acumulados Concepto/Empelado correspondiente a los años 2011 y 2015. Durante este periodo, el señor Hincapié Mejía fungió como magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia en Descongestión, tal y como lo indica la certificación expedida por la directora administrativa de la División de Tesorería de la Dirección Seccional de Administración Judicial Antioquia Chocó del 6 de octubre de 2015.
Entre el 13 de enero de 2015 y el 19 de mayo de 2015, en provisionalidad, como magistrado de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Risaralda. Desde el 25 de mayo de 2015 hasta la fecha de expedición del Certificado No. 140218-033 todavía ejercía como magistrado de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Risaralda, pero, esta vez, nombrado en propiedad.
El régimen aplicable es el contenido en el Decreto 51 de 1993. La demandada reconoció y liquidó la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un porcentaje del salario básico, esto es, el 70% de la remuneración que anualmente fijaba el Gobierno para ese cargo a título de asignación básica y el 30% de prima especial, más no como un incremento o una adición sobre la asignación básica, tal y como lo interpretó la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019.
Al disminuirse la asignación básica mensual del actor la entidad demandada desconoció sus derechos laborales, liquidó sus prestaciones sociales sobre el 70% de su salario básico. Así las cosas, la demandada descontó y no tuvo en cuenta el 30% del salario ya que según La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial este porcentaje constituye la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
En ejercicio del derecho de petición, el 21 de mayo de 2014, el señor Hincapié Mejía solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones, sin realizar el descuento del 30%, desde el 17 de septiembre de 2001 hasta 2006, y desde el 2011 hacia el futuro como magistrado. La entidad demandada negó las peticiones, a través de los actos administrativos que se demandan.
Habiéndose agotado en debida forma la vía administrativa. De conformidad con lo consignado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019 y los datos cronológicos que acompañan los antecedentes del caso, resulta pertinente definir que al demandante le es aplicable la prescripción trienal desde el 21 de mayo de 2011, esto es, tres años anteriores a la fecha en que la interrumpió. Por ende: (i) las sumas causadas entre el 17 de septiembre de 2001 hasta el 31 de mayo de 2006 están prescritas; ahora, (ii) teniendo en cuenta que el segundo periodo solicitado por el accionante inicia el 1 de septiembre de 2011, las diferencias salariales y prestacionales generadas desde entonces y hasta que el señor Hincapié Mejía funja o haya fungido como magistrado tienen plena vigencia, pues están cobijadas por el término de exigibilidad de tres años que, contados hacia atrás, finalizó el 21 de mayo de 2011.
Así las cosas, conforme lo reconoció la sentencia de primera instancia, la Dirección Ejecutiva de Administración judicial deberá pagar las sumas que resultaren como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir, desde el 1 de septiembre de 2011 hasta la fecha en que el señor Hincapié Mejía permanezca en el cargo.
Es decir, entendiendo el 30% del salario siempre como un plus y no como una reducción de la remuneración. Finalmente, respecto de las costas procesales no se impondrán, toda vez que le asiste parcialmente la razón a la Entidad apelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de los derechos reclamados por JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA entre el 17 de septiembre de 2001 hasta el 31 de mayo de 2006, en concordancia con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 14 de septiembre de 2018 expedida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en tanto que las diferencias salariales y prestacionales generadas a partir del 1 de septiembre de 2011 y hasta que el señor Hincapié Mejía funja o haya fungido como magistrado están vigentes y, en consecuencia, de no haberlo hecho, deberán ser canceladas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en los precisos términos de esta sentencia, es decir, entendiendo el 30% del salario siempre como un plus y no como una reducción de la remuneración.
CUARTO: Sin condena en costas. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.