Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 70001-23-33-000-2021-00207-01 (3593-2024) Ejecutante: Ricardo Alfonso Taborda Franco Ejecutado: Departamento de Sucre Tema: Apelación contra auto que niega mandamiento ejecutivo.
Reestructuración de pasivos entidad territorial. AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto proferido el 16 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio del cual negó el mandamiento ejecutivo.
ANTECEDENTES El señor Ricardo Alfonso Taborda Franco interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las sentencias proferidas el 26 de septiembre de 2013 y el 26 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Sucre y el Consejo de Estado, Sección Segunda, respectivamente, mediante las cuales se ordenó el reconocimiento de la sanción moratoria.
PRETENSIONES Solicitó se librara mandamiento ejecutivo por la suma de $5.748.357,42, por concepto de sanción moratoria y $6.092.684, 03, por intereses moratorios, a la fecha de presentación de la demanda y los que se causen en adelante. PROVIDENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Sucre, negó el mandamiento ejecutivo.
Argumentó que, si bien el título cumple las condiciones de forma, no puede librarse el mandamiento, teniendo en cuenta los efectos de la promoción de un acuerdo de restructuración de pasivos por parte del departamento de Sucre, en los términos previstos en la Ley 550 de 1999, el que para esa fecha y conforme a la información oficial que reposa Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 70001-23-33-000-2021-00207-01 (3593-2024) y se puede constatar en la página web del Ministerio de Hacienda se registra como vigente.
Que el artículo 25 de la Ley 550 de 1999 establece la aplicación de las reglas del acuerdo tanto para las acreencias existentes al tiempo de la negociación e incluidas en la misma por haber sido reconocidas por la entidad, definidas judicialmente o por ministerio de la ley, como para aquellas que a ese momento estén pendientes de su definición judicial, a pesar de que en el caso de las segundas sus titulares no tienen la condición de acreedores, precisamente por la indefinición de su derecho; circunstancia que se acompasa con la norma del artículo 20 de la ley, en el cual se indica que para la negociación del acuerdo deben considerarse las obligaciones en litigio, respecto de las cuales deben preverse y programarse formas de pago en caso de verificarse el riesgo de pérdida.
EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del ejecutante interpuso recurso de apelación contra la referida providencia, para lo cual señaló que el proceso de reestructuración de pasivos requiere para «su validez el cumplimiento de sendos requisitos, a efectos de oponer las consecuencias del mismo a sus acreedores, como lo es la posibilidad de poder adelantar procesos ejecutivos en su contra».
Que se presenta una indeterminación probatoria del auto recurrido respecto a las condiciones de inclusión de las acreencias laborales del ejecutante, ya que no existe certeza de esta circunstancia dentro del acuerdo, toda vez que no fueron aportadas por la demandada pruebas o constancias que den cuenta de ello. Que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los acuerdos de reestructuración de pasivos no pueden cercenar los derechos de los trabajadores y evadir con ello el pago de las obligaciones.
Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico El problema jurídico se circunscribe a establecer si es viable o no librar mandamiento de pago contra el departamento de Sucre, entidad territorial que se encuentra en acuerdo de reestructuración de pasivos conforme a la Ley 550 de 1999. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 70001-23-33-000-2021-00207-01 (3593-2024) Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectiva una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo.
Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: Artículo 422.
Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].
(Resaltado fuera del texto). Además, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Por su parte, el artículo 430 del CGP prescribe que el juez librará mandamiento ejecutivo ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquél considere legal.
El título ejecutivo supone la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. La obligación debe ser expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Debe ser clara porque los elementos de la obligación (sujeto activo, sujeto pasivo, vínculo jurídico y la prestación u objeto) están determinados o, por lo menos, pueden inferirse por la simple revisión del título ejecutivo.
Y debe ser exigible porque no está pendiente de cumplirse un plazo o condición.1 Inejecutabilidad de las entidades territoriales sometidas a los acuerdos de reestructuración de pasivos El legislador en virtud del artículo 150 (numeral 19, letra d) de la Constitución Política, expidió la Ley 550 de 1999 mediante la cual estableció un régimen que 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 30 de mayo de 2013, radicado 25000-23-26-000-2009-00089- 01(18057).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 70001-23-33-000-2021-00207-01 (3593-2024) promovía y facilitaba la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales, con el propósito de asegurar la función social de las empresas y obtener el desarrollo armónico de las regiones, intervención estatal autorizada por los postulados constitucionales contenidos en los artículos 334 y 335, los cuales le arrogan al Estado la dirección general de la economía, lo que a su vez le permite cumplir sus fines esenciales.2 Respecto de los acuerdos de reestructuración de pasivos celebrados por entidades territoriales, la Ley 550 de 1999 en su artículo 58 numeral 13, previó unas reglas especiales en lo relativo a los procesos de ejecución. En efecto, una de las consecuencias de este trámite es que, durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad, sin hacer distinción acerca de si las obligaciones son anteriores o posteriores al referido acuerdo.
Así, la inejecutabilidad de las entidades territoriales sometidas a los acuerdos de reestructuración de pasivos no es un asunto que desconozca los derechos que tienen los acreedores respecto de sus créditos, porque al ser un procedimiento reglado, se busca precisamente asegurar el pago de las obligaciones contraídas. La Corte Constitucional mediante Sentencia C-061 de 2010, declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C-493-02, que también analizó la exequibilidad del numeral 13 del artículo 58, y sostuvo: “Visto lo anterior no es cierto que, como lo sugiere el demandante, la Corte haya realizado un análisis de constitucionalidad centrado exclusivamente en las obligaciones surgidas antes de la firma de un acuerdo de reestructuración. Por el contrario, lo que se observa es que la Corte tuvo en cuenta que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 prohíbe adelantar cualquier proceso de ejecución o embargo, sin importar que un crédito haya nacido con anterioridad o con posterioridad a la negociación, celebración o desarrollo del acuerdo.
Con todo, no sobra recordar que la propia ley establece un tratamiento privilegiado y una regulación complementaria para asegurar el pago de las obligaciones contraídas con posterioridad a la firma del acuerdo de reestructuración. Es así como, por ejemplo, el artículo 19 de la ley dispone que el pago de cualquier crédito originado en fecha posterior a la negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, “se atenderá en forma preferente, de conformidad con el tratamiento propio de los gastos administrativos”; así mismo, el artículo 34-9 de la ley establece el pago preferente y privilegiado de los créditos causados con posterioridad al acuerdo e incluso contempla la posibilidad de terminación del acuerdo en caso de incumplimiento; y por último, el 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de septiembre de 2021 radicado 23001- 23-33-000-2018-00297-01 (1953-2020).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 70001-23-33-000-2021-00207-01 (3593-2024) artículo 35 de la ley señala que la transgresión de dichas obligaciones será causal de terminación del acuerdo, “de pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial”. (Subraya fuera de texto).
El Consejo de Estado precisó lo siguiente en un caso donde se advirtió la improcedencia de adelantar un proceso ejecutivo contra una entidad territorial que se encontraba en reestructuración de pasivos:3 En suma, cuando las entidades territoriales se encuentran sometidas a procesos de restructuración, la regla es la inejecutabilidad de las obligaciones surgidas con anterioridad o posterioridad a la celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos.
Lo anterior no implica la desprotección por parte del ordenamiento jurídico del acreedor, pues la misma Ley 550 de 1999 establece las medidas y el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento. Por ende, de configurarse los supuestos previstos en dicho compendio normativo, inclusive podrá operar de pleno derecho la terminación del acuerdo de reestructuración. […] Por tal razón, en aplicación del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 y la jurisprudencia consolidada de esta Corporación4, para la Sala resulta improcedente adelantar el proceso ejecutivo pretendido por la parte actora mientras se encuentre vigente y en ejecución el acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado por el municipio de Soledad, con independencia de que el crédito se haya originado en fecha anterior o posterior a este.
(Subraya fuera de texto) Caso concreto La Subsección advierte que los argumentos propuestos por el recurrente no tienen la virtualidad de enervar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Sucre, ello por cuanto el postulado principal que debe observarse en estos casos es el previsto en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, que categóricamente prohíbe adelantar procesos de ejecución al encontrarse en negociación o ejecución el acuerdo.
Consultada la página web del Ministerio de Hacienda se observa el resumen del estado de los procesos de reestructuración de pasivos en las entidades territoriales - Ley 550 de 1999, publicado el 29 de febrero de 2024, en el que consta que el trámite adelantado por el Departamento de Sucre se encuentra en ejecución con 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 21 de octubre de 2021 radicado 08001-23-33-000-2020-00760- 01 (66718) 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: (i) Sección Tercera: auto de 24 de enero de 2007, radicación 29965, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; auto del 10 de diciembre de 2009, radicación 30769, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; auto de 9 de abril de 2015, radicación 50091, C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (E); auto del 11 de octubre de 2016, radicación 55132, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico;
(ii) Sección Cuarta: auto de 22 de septiembre de 2016, radicación 22029, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y; Sección Quinta; sentencia de 16 de agosto de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2018-00968-01(AC), Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 70001-23-33-000-2021-00207-01 (3593-2024) modificaciones5, lo que permite a la Sala concluir que dicho proceso se encuentra vigente.
Adicionalmente, no prospera el planteamiento sobre los requisitos de validez que alega el recurrente, porque el proceso ejecutivo es la herramienta judicial para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor. Es decir, es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que consta en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada,6 por lo que el estudio que propone el ejecutante con respecto al acuerdo de reestructuración de pasivos que ejecuta7 el departamento de Sucre no es propio de este tipo de asuntos.
Por otro lado, tampoco corresponde estudiar si la obligación que reclama el ejecutante hace parte o no de las acreencias laborales incluidas por la entidad territorial, porque, se insiste, la regla en estos casos es la inejecutabilidad de las entidades territoriales, por lo que cualquier estudio adicional es improcedente. Finalmente, resulta oportuno resaltar que la previsión consagrada en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, puntualmente frente a la prohibición de iniciar procesos de ejecución contra las entidades territoriales durante la ejecución del acuerdo de reestructuración, no cercena los derechos de los trabajadores y tampoco pretende evadir el pago de las obligaciones como lo sugiere el ejecutante, sino que lo que busca la ley es promover un tratamiento privilegiado y una regulación específica precisamente para asegurar el pago de las obligaciones contraídas.
Por lo anterior, se confirmará el auto recurrido que negó el mandamiento de pago. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero. Confirmar la providencia proferida el 16 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó el mandamiento de pago dentro del proceso promovido por el señor Ricardo Alfonso Taborda Franco contra el departamento de Sucre.
Segundo. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes. 5 https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/ReestructuracindePasivos 6 Sobre el tema, ver: OSPINA, Fernández, Guillermo. Régimen General de las Obligaciones. Editorial Temis 2005. Pág. 49. 7 Acuerdo en ejecución con modificación según información consultada en la página del Ministerio de Hacienda https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/ReestructuracindePasivos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 70001-23-33-000-2021-00207-01 (3593-2024) Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente