CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., dos (02) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Demandante: Francisco Chavarro Ramírez Demandada: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / DEFECTO FÁCTICO – El material probatorio se valoró con sujeción a la sana crítica y al principio de autonomía judicial.
Las simples diferencias de apreciación no son causa suficiente para demostrar el defecto alegado / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – El demandante pretende reabrir la controversia resuelta por el juez natural; la enunciación sin justificación de las vulneraciones a los derechos fundamentales no es suficiente para darle relevancia constitucional.
Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, frente a la demanda de tutela instaurada por la señora Francisco Chavarro Ramírez1, de acuerdo con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 2 de mayo de 2023, Francisco Chavarro Ramírez, a través de su apoderado, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y de acceso a la administración de justicia. 1 Que ingresó para fallo el 15 de mayo de 2023. 1 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2.
Hechos relevantes Francisco Chavarro Ramírez tuvo varios contratos de prestación de servicios con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entre el 15 de mayo de 1998 y el 18 de diciembre de 2015, en el Centro de Desarrollo Agroempresarial y Turístico del Huila – Regional Sur, en la que desarrollaba diferentes actividades como Instructor.
El 18 de noviembre de 2017 presentó una solicitud al director de dicho centro agroempresarial para que le fuera reconocida la supuesta relación laboral que tuvo con el SENA durante el tiempo que le prestó sus servicios, junto con los efectos derivados en relación con los factores salariales y prestacionales correspondientes. La entidad educativa negó esta petición mediante el oficio N° 2-2017- 002583 del 30 de noviembre de 2017.
Ante la respuesta obtenida, el 10 de mayo de 2018 presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Oficio del SENA, argumentando desviación de poder, falsa motivación y violación de las normas en las que debía fundarse, con el fin de que se declarara la pretendida existencia de la relación laboral que tuvo con el SENA hasta diciembre de 2015 y los efectos salariales y prestacionales correspondientes.
En primera instancia, el proceso correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, que negó las pretensiones en el fallo del 11 de junio de 2021, pues, a pesar de la considerable cantidad de contratos entre el demandante y la entidad pública, así como los testimonios de quienes fueron sus compañeros en el Centro Agroempresarial, no encontró acreditadas la subordinación y dependencia para declarar la primacía de la realidad sobre las formas.
El demandante apeló la sentencia. El Tribunal Administrativo del Huila conoció esta controversia en segunda instancia y, a través de la sentencia del 25 de octubre de 2022 -notificada el 2 de noviembre siguiente-, confirmó la decisión de primera instancia. 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo del Huila desconoció el precedente establecido en la sentencia de unificación SUJ2-005-16 de fecha 25 de agosto de 2016 e incurrió en un defecto fáctico al concluir que los elementos de prueba evidenciaban la coordinación de actividades entre el señor Chavarro y el SENA, en lugar de la subordinación propia de los contratos laborales.
Frente al precedente del Consejo de Estado, resaltó que había determinado que el docente contratista, implícitamente, está subordinado, en vista de que presta un servicio personal y acata órdenes para el desarrollo de su oficio. En cuanto al defecto fáctico, soporta su existencia en los siguientes argumentos: i) Los testimonios de Ana Ruth Embus y María Elisa Pizo de Trujillo, quienes también prestaron sus servicios en el Centro Agroempresarial y Turístico del Huila por la misma época que el señor Chavarro Ramírez. ii) La copia de los contratos entre el demandante y el SENA, celebrados entre 1998 y 2015. iii) Los reportes mensuales de instructores, presentados por el señor Chavarro. iv) La valoración conjunta de los anteriores elementos de prueba. 4.
La admisión y el trámite de la demanda 4.1. Mediante auto del 4 de mayo de 2023, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Huila y se vinculó al Servicio Nacional de Aprendizaje como tercero interesado. 4.2. Luego de hacer un recuento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (laboral), el Tribunal Administrativo del Huila expresó su oposición a la acción de tutela promovida, afirmando que, con su decisión, no se vulneraron derechos fundamentales, pues se dictó conforme con las garantías 3 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) constitucionales.
Al respecto, se refirió directamente a los defectos alegados por el demandante y reprodujo los apartes de su providencia que consideró que demostraban que los testimonios no fueron pasados por alto, como tampoco se desconoció el precedente de unificación en materia laboral del 25 de agosto de 2016. 4.3. El SENA no se pronunció, a pesar de estar debidamente notificado2.
II. C O N S I D E R A C I O N E S Esta Subsección estima que el Tribunal accionado no incurrió en un defecto fáctico y considera que, más allá de los señalamientos puntuales que se hacen sobre el análisis probatorio plasmado en la sentencia atacada, la presente demanda, esencialmente, pretende extender las discusiones dadas en las sedes naturales.
En este sentido, puede afirmarse que la demanda carece de relevancia constitucional. A pesar de que el demandante señala la posible existencia de dos tipos de defectos en la sentencia (fáctico y desconocimiento del precedente), propone la misma discusión que fue presentada ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales; y c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces3. 3 Sentencia T–422 de 2018. 2 Ver el correo del 8 de mayo de 2023, enviado por la Secretaría General del Consejo de Estado a los siguientes correos electrónicos: servicioalciudadano@sena.edu.co; secretariageneral@sena.edu.co; notificacionesjudiciales@sena.edu.co; judicialboyaca@sena.edu.co; samiestepa@sena.edu.co; sestepa@sena.edu.cob 4 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos4: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos; y ii) Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia ordinaria que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Pues bien, la Sala advierte que en el presente asunto no se cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencia judicial y, como si fuese poco -que en modo alguno lo es-, se pretende reabrir el debate jurídico propuesto en el proceso original, como pasa a explicarse. En el escrito del tutelante, se observa que insiste en una valoración adicional sobre los testimonios y documentos aportados al proceso, a pesar de que fueron tenidos en cuenta en las instancias judiciales5.
A continuación, se exponen los apartes de la demanda de tutela y de la sentencia atacada, que abordó los argumentos que ahora se pretenden discutir en sede de tutela, por lo que la Sala concluye que el demandante busca una tercera instancia (transcripción literal, con posibles errores): 5 Tribunal Administrativo del Huila, Sentencia Nº 205 del 14 de diciembre de 2022.
Sobre el testimonio del patrullero Castillo Cubillos, ver las páginas 20, 21, 26 y 27; sobre la valoración probatoria hecha por el Tribunal, ver las páginas 35 y 36. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) ● Tribunal Administrativo del Huila, sentencia del 25 de octubre de 2022: 4.
La apelación Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso el recurso de apelación; esgrimiendo que, no se abordó el precedente jurisprudencial proferido por el Consejo de Estado aplicable al análisis de la subordinación en el contrato realidad de los instructores del Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA-, según el cual dicho elemento debe estudiarse de forma especial en las labores de carácter docente.
Bajo este lineamiento destacó que, en sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, el Consejo de Estado expuso que la labor de los docentes contratistas no es independiente ni se desarrolla en virtud de la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios, sino que, por el contrario, la subordinación es natura. … Sumado a lo anterior, el instructor se encontraba obligado a respetar de forma estricta los horarios de los programas de formación, so pena que el incumplimiento conllevara a la terminación unilateral del contrato.
Para soportar el cumplimiento del horario laboral, trae a colación los testimonios rendidos por MARÍA ELISA PIZO DE TRUJILLO y ANA RUTH EMBUS RAMÍREZ, quienes al laborar de igual forma que el demandante en el SENA, pudieron constatar esta obligación. … De otra parte, señala que el desempeño de las funciones laborales, se encontraban sujetas a la rendición de informes, como a las visitas del coordinador académico, quien fungía en calidad de superior jerárquico, de lo cual se deriva que, los contratistas se encontraran en iguales condiciones que el personal de planta. 4.2.
El caso concreto i.- Con relación a la solicitud de aplicación de un precedente jurisprudencial de unificación, a la luz del análisis impartido por el Consejo de Estado en sentencia del 11 de febrero de 2021, C.P. Dra. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN18, la parte interesada debe cumplir con la carga probatoria, la cual debe acreditar la similitud de hechos en los dos trámites, para cumplir con el requisito indispensable para aplicar reglas jurisprudenciales en casos análogos, in extenso.
“En efecto, el fallo de 25 de agosto de 2016 unificó la jurisprudencia en cuanto a las controversias relacionadas con el contrato realidad, pero en lo que interesa a la prescripción de los derechos derivados de tal eventualidad, además, en esa oportunidad la actora logró demostrar que sus servicios los prestó tiempo completo, con dependencia y subordinación, frente a la entidad territorial para la cual fue contratada, labor docente que no puede ser comparada a la que desempeñan los instructores del SENA”.(cita del original).
En ese orden, para el presente caso resulta necesario continuar con la valoración probatoria, para determinar la procedencia o no de la aplicación del precedente jurisprudencial de unificación solicitado por el demandante, conforme a la exigencia del cumplimiento de los requisitos del contrato realidad enmarcados en la prestación del servicio de tiempo completo, con dependencia y subordinación; razón por la cual, se continuará con el análisis del segundo cargo del escrito de alzada. ii.- En lo atinente a la falta de valoración probatoria por parte del a quo, se debe precisar que, para la acreditación del requisito de subordinación la parte 6 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) actora aportó certificación de los contratos de prestación de servicios, en la cual consta, el periodo de ejecución, su remuneración y objeto.
De otra parte, fueron aportados dos clases de formatos de REPORTE MENSUAL DEL DOCENTE, respecto de los cuales se pretende acreditar la sujeción a los lineamientos del programa y a la constante supervisión por parte de un superior jerárquico. De las pruebas en mención, la Sala observa que tal y como fue analizado en primera instancia, de los contratos se evidencian una serie de interrupciones, argumento que será objeto de análisis en el último ítem, de acuerdo con el aparte introductorio del presente acápite.
Ahora bien, resulta imperioso destacar que, de los formatos de REPORTE MENSUAL DEL DOCENTE, se evidencia que cumplen con la finalidad de llevar un control del cumplimiento de las horas pactadas en los contrato contrario a lo argumentado por la parte actora, que a su juicio, considera estos documentos como informes de gestión. Al detallar el contenido de estas piezas documentales, tal y como se expuso con anterioridad, contienen (i) el número de orden, (ii) bloque modular, (iii) modulo instruccional, (iv) acción de formación, (v) lugar, (vi) número de horas, (vii) nombre del docente y (viii) mes, datos que se limitan a la descripción del objeto por el cual se suscribieron los contratos.
Ahora bien, en el segundo formato obra una información que resulta imperiosa destacar, en el sentido que, al enlistar el número de horas ejercidas por cada instructor, obra una casilla denominada inasistencias… … [P]ara precisar que, contrario a lo manifestado por la parte actora en su escrito de alzada, la inasistencia o, en otras palabras, el incumplimiento del cronograma no conlleva per se la terminación unilateral del contrato, en razón a que pese a que se acreditaron sendas inasistencias en las que incurrió el demandante, el mismo continuó con la suscripción de un total de 38 contratos, los cuales son objeto de debate en el presente asunto. … De tal manera que, al ser aceptables las inasistencias de los instructores, denota la autonomía para el cumplimiento de la carga de horas acordadas en los contratos, las cuales no son de carácter impositivas al programa, sino que las mismas fueron acordadas inter partes, de acuerdo a la necesidad del servicio. … Teniendo en cuenta que, en el asunto en comento no se encuentra acreditada la subordinación, requisito indispensable de procedibilidad para la declaratoria del contrato realidad sobre las formalidades, dicha circunstancia conlleva a que la Sala desestime el primer argumento esgrimido por la parte actora, referente a la aplicación de un precedente jurisprudencial de unificación, atendiendo a que no se tratan de casos análogos que permitan la aplicación automática de reglas jurisprudenciales. … De acuerdo con lo anterior, la parte actora no logró acreditar la vinculación laboral con el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, de lo cual, no se puede dejar sin mención que la prueba testimonial, fue rendida por personas que se encontraban en iguales circunstancias que el demandante, en relación a que acudieron en sede judicial al amparo de sus pretensiones de declaratoria de relación laboral; tal y como lo expuso el a quo al desestimar la 7 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) tacha presentada por la apoderada de la entidad demandada, en el entendido que, valoró esta prueba, conforme a las demás documentales aportadas.
De manera que, no podría ignorarse la obligación que en materia de carga de la prueba recae para la parte interesada para estos casos, conforme lo ha determinado el Consejo de Estado: “Además, la Sala no encuentra en el expediente otros medios de convicción, adicionales a los analizados, que permitan demostrar la configuración de la subordinación y dependencia continuada, debido al precario despliegue probatorio de la demandante para comprobar los referidos elementos.En casos de contornos fácticos y jurídicos similares esta Sala ha hecho particular énfasis en que la carga probatoria de demostrar los elementos de la relación laboral recae de forma exclusiva en la parte demandante. … [E]sta Subsección ha de concluir que no existe una prueba de la que fehacientemente se pueda inferir que la demandante no tenía la posibilidad de actuar con independencia, es decir, que la señora Clara Patricia Dávila Suárez laboraba de forma subordinada porque debía cumplir la intensidad horaria al igual que los demás funcionarios de planta, como tampoco obran pruebas de que recibía órdenes o instrucciones por parte de los funcionarios del SENA… (cita propia del original) - (cursiva y subraya por fuera del original).
A su vez, se aprecian los siguientes argumentos de la demanda presentada por el señor Chavarro Ramírez, que precisan la existencia de una similitud considerable entre los argumentos de una y otra controversia: ● Demanda de tutela presentada por Francisco Chavarro Ramírez: AUSENCIA DE VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS TESTIMONIALES SOLICITADAS POR LA PARTE DEMANDANTE En primer lugar, es necesario pronunciarse sobre la ausencia de valoración probatoria de las pruebas testimoniales solicitadas por la parte demandante, las cuales fueron decretadas y practicadas de forma válida por el juzgador de primera instancia, pero que el Tribunal Administrativo del Huila decidió desechar… Ahora bien, en el proceso se practicaron los testimonios de las señoras MARÍA ELISA PIZO DE TRUJILLO y ANA RUTH EMBUS RAMÍREZ, testimonios que debieron ser valorados en la sentencia de segunda instancia, pues, no existían razones válidas que impidieran tenerlas como prueba. … AUSENCIA DE VALORACIÓN DE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS OBRANTES COMO PRUEBAS DOCUMENTALES: El Tribunal Administrativo del Huila, sin que se expresará ninguna motivación, no se pronunció ni valoró los contratos de prestación de servicios celebrados entre el señor FRANCISCO CHAVARRO y el SENA, documentos válidamente incorporados al proceso y que contenían las obligaciones contractuales del demandante… 8 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) LA INCORRECTA VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS QUE DESVIRTUABAN LA COORDINACIÓN Y ACREDITABAN LA SUBORDINACIÓN … Ahora bien, resulta evidente que en la SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA N° TAH005-22-10-155 FECHADA 25 DE OCTUBRE DE 2022, el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en una incorrecta valoración probatoria, como se expondrá a continuación: Al contrario de lo sostenido por el a-quo, los documentos denominados REPORTES MENSUAL DE DOCENTE y REPORTES MENSUAL DE INSTRUCTORES, analizados en conjunto con los CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, demuestran que el instructor FRANCISCO CHAVARRO sí estaba obligado rendir reportes e informes de gestión, lo cual fue corroborado por la testigo ANA RUTH EMBUS RAMÍREZ… Estas circunstancias desvirtuaban cualquier tipo de autonomía del señor FRANCISCO CHAVARRO como instructor del SENA, conclusión a la que hubiera llegado el Tribunal Administrativo del Huila si hubiera valorado en conjunto las pruebas documentales y testimoniales válidamente recaudadas, tal y como se explicó con anterioridad. … DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DEL CONSEJO DE ESTADO: El Tribunal Administrativo del Huila decidió no aplicar el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, contenido en la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ2-005-16 DE FECHA 25 DE AGOSTO DE 2016, según el cual la labor docente contratista no es independiente en razón a la subordinación natural de dicho ejercicio. … De conformidad con lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila no analizó las pruebas documentales y testimoniales bajo la óptica de la subordinación implícita a la labor docente los efectos de intemporalidad de las relaciones contractuales de los instructores del SENA, las obligaciones subordinantes fijadas a los instructores en los contratos de prestación de servicios; reglas y criterios jurisprudenciales diseñados por el Consejo de Estado para analizar la subordinación en la prestación de servicios de naturaleza docente, y que de acuerdo con el análisis probatorio realizado en el acápite anterior, hubiera permitido tener por acreditada la existencia de la relación laboral entre el accionante y la entidad pública demandada.
Como bien se puede apreciar, cada uno de los argumentos controvertidos por la acción de tutela fue atendido y debidamente justificado por el Tribunal Administrativo del Huila, sin que sean de recibo los cargos de la demanda, pues, más que denunciar el actuar arbitrario o caprichoso de la autoridad judicial, la presente demanda busca reabrir, en su integridad, el debate probatorio hecho en la sede natural del proceso, pues lo que se propone es que el tribunal ad quem 9 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) debía valorar las pruebas de la forma como lo consideraba la parte demandante, lo que desconoce el propósito de este mecanismo constitucional.
Por lo demás, a pesar de las naturales diferencias de apreciación que podría tenerse sobre el material probatorio, esta Sala no encuentra que se haya dejado de estudiar alguna de las pruebas del expediente ni encuentra que la valoración hecha por el Tribunal accionado se haya basado en un estudio caprichoso o arbitrario. Así las cosas, la Sala encuentra que la decisión del Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto negó la declaración de la relación laboral entre el demandante y el SENA, está debidamente razonada y hace un uso apropiado del material probatorio que sirvió para argumentar su decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 10 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02210-00 Accionante: Francisco Chavarro Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (primera instancia) Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 11