Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) _________________________________________________________________ Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra el fallo del 21 de marzo del 2024, emitido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones. 1.2 La demanda de tutela.
La señora Fabiola María Gutiérrez Rodríguez, quien actúa mediante apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, en conexidad con el principio de legalidad, derecho de defensa, acceso a la administración de justicia e igualdad, en conexidad con el principio de confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sección A. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 24 de octubre de 2023, emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, mediante el cual confirmó la sentencia del 2 de junio del 2020, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, que negó las pretensiones de la demanda. 1.3 Hechos.
La tutelante alegó que, mediante apoderado judicial, acudió ante la jurisdicción contenciosa Administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, pretendiendo el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño de conformidad con los Decretos 1661 de 1993, 2164 de 1993 y el régimen de transición consagrado en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997.
La sentencia de primera instancia, proferida el 2 de junio de 2020 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Barranquilla negó las súplicas de la demanda al identificar que: En el caso bajo examen es evidente que por razón del efecto general e inmediato que acompañan las normas laborales, la nueva reglamentación que excluyó a la demandante de la prima técnica no vulneró su derecho adquirido, pues al momento de entrar en vigencia el Decreto 1724 de 1997, ella sólo tenía una mera expectativa y que reunió los requisitos que establecía el Decreto 2164 de 1991 y 1661 de 1991 cuando ya no se encontraban vigentes, es decir, durante la vigencia de esos decretos no había obtenido el derecho, pues se reitera no tenía la calificación de 90 o superior exigidos para la evaluación de desempeño, concluyendo el despacho que no tiene vocación de prosperidad las pretensiones de la demanda.
Frente a ello, el Tribunal Administrativo del Atlántico Sección A, en sentencia del 24 de octubre del 2023 decidió confirmar la providencia de primera instancia, adicionalmente, en punto a la interpretación de las certificaciones sobre la calificación de los periodos de servicios prestados a la entidad año a año allegadas al proceso refirió que: […] En este punto, conviene precisar que si bien es cierto que en la Certificación de “PERIODOS EVALUADOS” aportada en el expediente, se establece como periodo de evaluación para el año 1996, del “28/02/97-28/02/97”, esto es, con la misma fecha de inicio y fin, lo cierto es que conforme al consecutivo y/o orden cronológico de los periodos evaluados, registrados en la aludida certificación, no es más que un error de digitación, pues bajo ninguna lógica puede entenderse que la calificación se efectuó por un día. Así, es evidente que la inicial fecha corresponde al 1° de marzo de 1996, por ser el día anterior al periodo calificado del año 1996, y no al 28 de febrero de 1997, como erróneamente se indicó. Luego, no se comparten los argumentos que sobre ese punto construyó la parte actora el recurso de apelación, bajo la equivocada creencia que se calificó un solo día y que tal la puntuación obtenida, inferior al 90%, no tiene la entidad dar al traste con el beneficio solicitado.
Sobre la precedente situación, la actora expuso en el escrito de tutela que la providencia cuestionada incurrió en (i) Defecto fáctico en su dimensión positiva por indebida apreciación probatoria, al darle un sentido y valor contrario a lo que la misma prueba detalla; (ii) Defecto por violación directa de la Constitución, al no observar el debido proceso (artículo 29 de la C.P.), en conexidad con el acceso a la administración de justicia (artículo 229 C. P.) y al no darle aplicación al principio de legalidad, en tanto profirió una decisión carente de fundamento jurídico. 1.4 Contestaciones de la acción. 1.4.1 El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A solicitó que se declare improcedente el mecanismo utilizado o en subsidio que se nieguen las pretensiones, toda vez que la interpretación hecha a los certificados allegados al expediente, que son el objeto central de estudio de esta acción de tutela, no fue contraria a su verdadero contenido, de allí que no se hubiese realizado un ejercicio arbitrario frente a la valoración probatoria que ataca la accionante. 1.4.2 Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla, remitió el expediente ordinario sin pronunciarse de fondo frente a la acción constitucional. 1.4.3 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, solicitó que se desestimara la acción por improcedente al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante fallo del 21 de marzo del 2024, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la acción por falta de relevancia constitucional, pues a su juicio “no se cumple el requisito de procedibilidad bajo análisis debido a que con los argumentos expuestos en el escrito de la tutela no se observa a primera vista alguna actuación arbitraria del tribunal demandado que desencadene la posible vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante, sino el desacuerdo que tiene respecto a la valoración de la prueba con base en la cual se concluyó que no era viable ordenar el reconocimiento de la prestación reclamada”. 1.4 La impugnación. Inconforme con la anterior decisión, la tutelante impugnó, para cuyo propósito refirió que: […] [E]l meollo del asunto, se circunscribe al hecho de que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al momento de resolverse el recurso de apelación formulado por el suscrito, (…) por parte del Tribunal Administrativo del [A]tlántico se realizó una indebida valoración de una única prueba, la contenida en una certificación emitida por la porte demandada (ICBF)- […] [L]os documentos tanto públicos como privados, emanados de las partes o de terceros, en original o copia, elaborados, firmados o manuscritos, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso. […] Así las cosas, al emanar el documento objeto de prueba, de una entidad pública, con carácter de público y por ende de autenticidad, surge la pregunta de por qué? el Tribunal Administrativo del Atlántico le da un sentido y alcance distinto a su contenido cuando el artículo 257 del Código General del Proceso dispone en cuanto al alcance probatorio que los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza.
Razones por las cuales reiteró la petición de amparo, solicitando que se anule la interpretación que se hizo de la prueba que, a su parecer, no se compadece con el contenido veraz de la certificación allegada, alegando entonces que en el fallo atacado el Tribunal no interpretó de manera adecuada la pieza probatoria en comento. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo del del 24 de octubre de 2023, emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico Sección A, mediante el cual se confirmó la sentencia del 2 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, que negó las pretensiones de la demanda y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como los principios de legalidad, de confianza legítima y la prevalencia del derecho sustancial de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 8 de febrero del 2024 y la solicitud de amparo se instauró el 20 de febrero del mismo año, es decir, dentro de un término prudencial (12 días); y (v) la sentencia acusada no fue dictada en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto fáctico y violación directa de la Constitución, alegadas por la accionante. 2.5.1 Defecto fáctico. Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión».
La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
En el asunto sub examine la parte accionante aduce que la providencia cuestionada incurre en defecto fáctico en su faceta positiva, porque no se valoró de manera adecuada la certificación sobre las calificaciones de desempeño de la señora Gutiérrez Rodríguez, en punto a la obtenida en el periodo 28/02/97 a 28/02/97 que se dio en la manera en que se pasa a mostrar..
Al respecto, si bien en efecto el documento consigna que la calificación se hizo por un único día, no evidenció la Sala que la demandante haya presentado interrupciones en su cargo del 1 de marzo de 1996 al 27 de febrero de 1997, por lo que la interpretación realizada por el Tribunal atacado coincide con las pruebas que se encuentran acreditadas en el expediente.
La razón que existe para confirmar esa decisión, pasa por entender en qué consiste el análisis probatorio que debe realizar el juez que conoce de cualquier proceso judicial, pues en nuestro sistema no existe el régimen de tarifa legal, que implica que el juez simplemente aplique el valor que se le asigna a la prueba sin mayor consideración; por el contrario, de acuerdo con las reglas de la Sana Crítica, que se refuerzan con el criterio de libre formación del convencimiento, el juez está en la obligación de analizar todas las pruebas como una intrincada red univoca que le permita al tiempo evidenciar la realidad frente a lo que aleguen las partes, es decir, las pruebas se valoran en conjunto, no individualmente.
Es por ello que, si se diera aplicación a lo pedido por la parte accionante frente a interpretar la prueba documental aludida con lo que simple y llanamente indica en su texto, en efecto el resultado jurídico en el proceso ordinario atacado sería el favorable para la accionante, pero dado que no existe soporte sobre alguna interrupción en la prestación del servicio de la misma al ICBF, o alguna explicación frente a la calificación hecha de un día en un año únicamente, entonces la inferencia realizada por el Tribunal fue razonable y adecuadamente plausible en cuanto manifestó que: [L]o cierto es que conforme al consecutivo y/o orden cronológico de los periodos evaluados, registrados en la aludida certificación, no es más que un error de digitación, pues bajo ninguna lógica puede entenderse que la calificación se efectuó por un día. Así, es evidente que la inicial fecha corresponde al 1° de marzo de 1996, por ser el día anterior al periodo calificado del año 1996, y no al 28 de febrero de 1997, como erróneamente se indicó. Por lo tanto, para ambas instancias del proceso ordinario, la actora no cumplió con los requisitos para acceder a la prima técnica pretendida, pues para el año 1997 fue calificada con una puntuación total del 88.8%, lo que automáticamente la dejó por fuera del cumplimiento de los requisitos exigidos por los Decretos 2164 de 1991 y 1661 de 1991, que le reclaman una calificación superior al 90%, que de no ser obtenida le haría perder ese derecho adquirido, que en últimas fue lo que sucedió en el asunto que nos compete.
Es decir, para la Sala está claro que no existió defecto fáctico, por cuánto no se evidencia de la argumentación que sobre este aspecto realizó el Tribunal, que existiera arbitrariedad, capricho o falta de lógica al analizar las pruebas allegadas, siendo que este último elemento, el de la lógica, es el que permite evidenciar que el documento cuenta con un error de escritura, del cual la parte accionante no puede obtener el provecho perseguido. 2.5.2 Violación directa de la Constitución Política.
Se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
En el sub lite el accionante asevera que la providencia acusada desconoce directamente la Carta Política, comoquiera que quebrantó el principio de legalidad, toda vez que la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico “fue emitida con un flagrante error de hecho en la valoración probatoria de un documento público amparado de autenticidad, inadmisible de dársele un sentido contrario a lo contenido en él”.
Sobre la presunta trasgresión del debido proceso, se advierte que el actor no identificó en qué modo dicha actuación contravino directamente el enunciado normativo constitucional contenido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. Tampoco identificó si, la vía interpretativa utilizada por el Tribunal era incompatible con la Constitución Política y entonces era aplicable para ese caso la excepción de inconstitucionalidad por contrariar el criterio de aplicación directa de la Constitución Política y sus enunciados, por lo que no es posible estudiar este defecto propuesto.
En ese orden de ideas, en razón a que se observa que en la decisión cuestionada la autoridad judicial demandada aplicó integralmente el marco normativo, y aunque aquella fue adversa a los intereses de la tutelante, ello no involucra el defecto fáctico aludido ni la violación directa de la Constitución Política. Así las cosas, se advierte que la discusión planteada por la accionante en su escrito de tutela, se limita a la evidente discrepancia interpretativa que existe entre el criterio que se desprende del análisis probatorio realizado entre el Tribunal atacado y la tutelante, pues para ambos las pruebas arrojan valoraciones distintas, pero ello no implica la violación de los derechos constitucionales, sino más bien el adecuado ejercicio de la sana crítica, que permite llegar al juez al convencimiento necesario para dar por probados los hechos alegados por quienes acuden a la jurisdicción. Por último, es del caso resaltar que la inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural, no puede alegarse a través de la acción de tutela, más cuando la sentencia objeto de reproche constitucional está soportada, razonada y justificada, no constituyendo este mecanismo una tercera instancia. III.
DECISIÓN Por lo expuesto, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó el cumplimiento de los requisitos para declarar configurado el defecto factico o la violación directa de la Constitución sobre el fallo censurado, por lo que no existe vulneración de derechos fundamentales, no obstante, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, pues el efecto jurídico de ambas decisiones es el mismo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. CONFIRMAR la sentencia del 21 de marzo del 2024, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta declaró improcedente la acción de tutela, pero en el sentido de negar el amparo constitucional aquí reclamado, de conformidad con razones expuestas en la motivación de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
COMUNÍQUESE la presente decisión a la Sección Cuarta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR