Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad electoral SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Alejandro de la Cruz Córdoba, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud Alejandro de la Cruz Córdoba promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 5 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el medio de control de nulidad electoral identificado con el radicado 76001-23-33-000-2023- 00918-00.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente1: i) La Registraduría Nacional del Estado Civil declaró electo como concejal del Distrito de Santiago de Cali a Carlos Andrés Arias Rueda por el movimiento Partido de la U. La credencial se entregó el 18 de noviembre de 2023. ii) Carlos Andrés Arias Rueda está casado con María Liliana Muñoz Murillo, nombrada en la Gobernación del Valle del Cauca en el cargo de subdirectora técnica, en la secretaría de Paz desde el mes de marzo de 2021 hasta junio de 2022, y subdirectora técnica de apoyo de la gestión de la secretaría de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones desde el 15 de julio de 2022 hasta la fecha. 1 Archivo obrante en el índice 2 del Samai 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-4390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba iii) Según el manual de funciones, Muñoz Murillo ha ejercido autoridad administrativa conforme al artículo 190 de la Ley 136 de 1994, y tiene el manejo de caja menor de las TIC. iv) Por estos hechos, presentó demanda de nulidad electoral contra la elección de Carlos Andrés Arias Rueda, como concejal electo del Distrito Especial de Santiago de Cali, periodo 2024-2027, al incurrir en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 19942. v) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con sentencia del 16 de enero de 2024 negó las súplicas de la demanda, al considerar que no se acreditó que Liliana Muñoz Murillo ejerciera como autoridad civil o manejara recursos en su cargo como subdirectora técnica de apoyo a la gestión de la secretaría de las TIC. vi) Contra tal pronunciamiento se interpuso el recurso de apelación, el cual fue rechazado con auto del 5 de junio de 2024 por extemporáneo, al considerarse que se interpuso fuera de los 5 días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, de acuerdo con el artículo 292 del CPACA. vii) La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en tanto no se apreciaron los elementos de prueba que daban cuenta de la configuración de la inhabilidad señalada, tales como el parentesco, temporalidad, autoridad o administración y territorialidad.
Sumado a esto, cuestionó el rechazó del recurso de apelación, en tanto se hizo de manera irregular y no se informaron los recursos que procedían contra el pronunciamiento de primera instancia. 1.1.2. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: Se ordene al Ente Accionado Tribunal Administrativo del Valle del Cauca- Cali, a través del Magistrado VICTOR ADOLFO HERNANDEZ DIAZ, Revocar el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo a través de su Magistrado Ponente VICTOR ADOLFO HERNANDEZ DIAZ, que emitio la Sentencia No. 26 de fecha 21 de mayo de 2024, conforme la vulneración fehaciente de 2 ARTÍCULO 43.- Inhabilidades.
No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha". 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-4390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba derechos fundamentales que le asisten al Demandante ALEJANDRO DE LA CRUZ CORDOBA, tales el DEBIDO PROCESO, al Derecho Constitucional de Igualdad, y al valor Constitucional de Equidad en la aplicación de Justicia, así como el principio de INESCINDIBILIDAD DE LAS NORMAS, conllevando claramente y enmarcando la decisión final en una CLARA VIA DE HECHO y en su defecto Acceder a las Pretensiones solicitadas con la demanda de Nulidad electoral incoada.
De no ser así, se Ordene la admisión del Recurso de Apelación invocado contra la Sentencia No. 26 de fecha 21 de mayo de 2024, emitida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo a través de su Magistrado Ponente VICTOR ADOLFO HERNANDEZ DIAZ, acorde la parte motiva de la presente Acción Constitucional impetrada.
SEGUNDO: Requerir a este funcionario que con su conducta omisiva ha vulnerado flagrantemente los derechos fundamentales que se conculcan.
TERCERO: Solicito señores Magistrados del Honorable Consejo de Estado, se sirvan ordenar la suspensión inmediata de la acción perturbadora de su derecho. […]» (sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Consejo Nacional Electoral3 solicito negar las pretensiones de amparo en tanto no ha vulnerado derecho fundamental alguno, así como su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.2.2.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca4 solicitó declarar la improcedencia de la tutela por falta del requisito de subsidiariedad, en la medida en que el demandante no agotó los recursos procedentes contra la decisión de primera instancia. 1.2.3. La Registraduría Nacional del Estado Civil5 pidió su desvinculación al carecer de legitimación en la causa por pasiva.
Asimismo, indicó que la parte demandante pretende utilizar la solicitud de tutela como una tercera instancia para reabrir una discusión jurídica ya resuelta, debido a que insiste en asuntos que ya fueron decididos por el juez natural del asunto. 1.2.4. Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio.6 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa - legitimación en la causa por pasiva; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 3 Archivo obrante en el índice 8 del Samai. 4 Archivo obrante en el índice 10 del Samai. 5 Archivo obrante en el índice 11 del Samai. 6 Mediante auto del 23 de agosto de 2024, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó vincular a Carlos Andrés Arias. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-4390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021,7 esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.2.
Legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Sobre la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente8: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental9.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”10, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”11 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» 7 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 8 Sentencia T-1015/2006.
MP. Álvaro Tafur Galvis. 9 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 10 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 11 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-4390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba El Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitaron que se les desvincule del trámite constitucional al considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no vulneraron derecho fundamental alguno del demandante y tampoco hay una relación directa entre lo pretendido y las acciones que pueda desplegar frente a un eventual amparo.
Al respecto, tal como se refirió en precedencia, la legitimación por pasiva se refiere a la aptitud legal del sujeto respecto de quien se alega la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se invoca, de estar llamado a responder. Dicho ello, es evidente la necesidad e interés de las referidas entidades en el presente asunto para que ejerza su derecho de defensa y contradicción, en razón a que fueron parte del proceso electoral cuestionado, por lo que se negará su solicitud. 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado12 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.13 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-4390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,14 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional15 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,16 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.17 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la presente solicitud de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva, en especial, el de subsidiariedad? 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-4390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia18, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.5.2.
Caso concreto Alejandro de la Cruz Córdoba acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia del 21 de mayo de 2024 que negó las súplicas de la demanda electoral impetrada contra el acto de elección de Carlos Andrés Arias Rueda, como concejal del Distrito Especial de Santiago de Cali, periodo constitucional 2024-2027.
Al respecto, es pertinente recodar que el demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión acusada, el cual fue rechazado por extemporáneo con auto del 5 de junio de 202419. Decisión respecto de la cual interpuso recurso de queja, el cual también fue rechazado con auto del 17 de junio de 202420, en los siguientes términos: «[…]10.
El término para presentar el recurso de reposición y en subsidio el de queja corrió los días 11,12 y 13 de junio de 20241. Aunque el actor no lo presentó ante quien 18 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 19 Ver índice 47 de Samai en el expediente contencioso 76001233300020230091800.
Archivo denominado «50auto rechaza ap_A30020230091800RESUE(.pdf) NroActua 47» 20 Ver índice 54 de Samai en el expediente contencioso 76001233300020230091800. Archivo denominado «57Auto que resuel_A32620230091800RESUE(.pdf) NroActua 54» 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-4390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba profirió la decisión, sino directamente ante el Consejo de Estado se formuló dentro de la providencia que rechazó por extemporáneo el recurso de apelación. 11.
Ahora, aunque la parte actora presentó recurso de queja en término, este se hizo en contravía de lo preceptuado en el artículo 325 del C.G.P y no en forma subsidiaria del de reposición, por lo que se rechazará el recurso de queja. […]» Como se observa, si bien la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del a quo, mecanismo que se encuentra regulado en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 201121, lo cierto es que fue rechazado por extemporáneo, así como el de queja, circunstancias que no fueron objetadas en esta oportunidad; lo cual de ninguna manera significa que sea el juez de tutela quien deba suplir los mecanismos judiciales con los cuales contaba para agotar la segunda instancia. A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por Alejandro de la Cruz Córdoba no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la sentencia que hoy cuestiona si bien fue apelada, lo hizo de manera extemporánea, es decir, consecuencia de su propio actuar tardío; frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, y menos para revivir etapas procesales no agotadas en debida forma, como aquí se propone.
De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisface el requisito de procedencia general de la subsidiariedad; razón por la cual, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela presentada por Alejandro de la Cruz Córdoba contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación elevada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Alejandro de la Cruz Córdoba contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 21 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-4390-00 Demandante: Alejandro de la Cruz Córdoba Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador