Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2021-01671-01 Accionante: Andrea Carolina Carrasco Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: requisitos de procedencia, subsidiariedad. Subtema 2: improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 13 de mayo de 2021 por el Consejo de Estado – Sección Primera.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Andrea Carolina Carrasco Ramírez, actuando en nombre propio, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, así como los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, con ocasión de la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2020 que revocó el fallo del 20 de septiembre de 2019 dictado por el Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-35-020-2013-00354-02. 1.2.

Hechos 1.2.1. Andrea Carolina Carrasco Ramírez desempeñó el cargo de directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del 6 de noviembre de 2007 al 26 de marzo de 2008, y del 21 de febrero al 31 de mayo de 2012; y el de magistrada auxiliar de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura del 1 de junio de 2012 al 28 de agosto del mismo año. 1.2.2.

La accionante radicó escrito de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el 22 de agosto de 2012, en el que requirió que se reconociera y pagara la remuneración de los periodos antes mencionados en los términos establecidos en el Decreto 610 de 1998, es decir, con el porcentaje del 80% de los ingresos mensuales que por todo concepto percibieron los magistrados de las Altas Cortes. 1.2.3.

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial resolvió no acceder a las pretensiones de la señora Carrasco Ramírez a través de la Resolución núm. 4255 de 2012. 1.2.4. Andrea Carolina Carrasco Ramírez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en la que solicitó la nulidad del acto administrativo que le negó la reclamación laboral y a título de restablecimiento, el reconocimiento, la liquidación y el pago debidamente actualizado, y de manera retroactiva, de las diferencias salariales entre el 70% y el 80%, de lo devengado por los magistrados de las Altas Cortes. 1.2.5.

El asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que profirió fallo el 20 de septiembre de 2019, en el que inaplicó en todos sus aspectos el Decreto 4040 de 2004, declaró la nulidad de la Resolución núm. 4255 de 2012 y condenó a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar las diferencias adeudadas por concepto de bonificación por compensación, debidamente indexadas. 1.2.6.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria dictó providencia el 31 de julio de 2020, en la que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de prescripción trienal de conformidad con la sentencia de unificación del 2 de septiembre del 2019 del Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces. 1.3.

Pretensiones y argumentos de tutela Andrea Carolina Carrasco Ramírez interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, así como los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, y como consecuencia, que: i) se declarara la nulidad de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, el 31 de julio de 2020; y ii) se ordenara a la autoridad judicial en mención que profiriera una nueva decisión en la que tuviera como fundamento las sentencias de unificación del Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces con número de radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02 y SUJ-016-CE-S2-2019, sin aplicar la denominada excepción de prescripción trienal.

La parte accionante sostuvo que el proveído objeto de tutela incurrió en un defecto sustantivo por no aplicar una norma exigible al caso y en un desconocimiento del precedente, pues existe una “sentencia unificadora general”. Explicó que, pese a que el fundamento de la decisión fue la providencia de unificación del 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria incluyó en el conteo del término de la prescripción los años 2009, 2010 y 2011 cuando, a su juicio, la obligación no era exigible dada la vigencia plena del Decreto 4040 de 2004 y la incompatibilidad que este determinó entre la bonificación por gestión judicial y la bonificación por compensación. Consideró que ese cuerpo colegiado valoró de manera “insuficiente, deficiente y equivocada” la sentencia SUJ-016CE-S2-2019 y el Decreto Ley 3135 de 1968.

Añadió que existían varias providencias de esa corporación y del Consejo de Estado en las que fueron reconocidas las pretensiones que guardaban identidad con las expuestas en el trámite ordinario. 1.4. Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente por medio de auto del 19 de abril de 2021 admitió la acción, ordenó la notificación a las partes, vinculó terceros interesados y solicitó que le remitieran el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-35-000-2013-00354-02. 1.4.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria y la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial guardaron silencio. 1.5. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado – Sección Primera en proveído del 13 de mayo de 2021 amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de Andrea Carolina Carrasco Ramírez, dejó sin efectos la providencia del 31 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria y ordenó que dentro del término de cuarenta días, dictara una nueva decisión en la que contabilizara el término de prescripción trienal de conformidad con la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016.

Como fundamento, explicó que la sentencia enjuiciada contabilizó el término de prescripción a partir del momento en que la aquí tutelante presentó la reclamación administrativa ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esto es, el 18 de septiembre de 2012, sin tener en cuenta que el derecho laboral no era exigible antes de la ejecutoria de la providencia que dejó sin efectos el Decreto 4040 de 2004, razón por la que consideró que la autoridad judicial accionada aplicó erróneamente el precedente vinculante y obligatorio contenido en las sentencias de unificación. Lo anterior, pues a juicio de esa Sección, el proveído de unificación de 18 de mayo de 2016 fue preciso en determinar que el término de prescripción se contabilizaba a partir de la ejecutoria de la decisión que anuló el Decreto 4040 de 2004, toda vez que el derecho no era exigible ante la coexistencia de normatividad.

Añadió que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 no modificó ni rectificó la tesis que se adoptó el 18 de mayo de 2016. 1.6. Impugnación 1.6.1. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de apoderado, presentó escrito de impugnación en el que adujo que la acción de tutela no cumplió con los requisitos de relevancia constitucional, subsidiariedad ni el de inmediatez.

Expresó que la señora Carrasco Ramírez no promovió el recurso extraordinario de revisión ni el de extensión de jurisprudencia, por otro lado, afirmó que transcurrieron dos meses y ocho días desde la notificación del fallo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hasta la fecha en que radicó el mecanismo de amparo, en su criterio, la accionante no refirió situación alguna que le haya impedido acudir al juez constitucional con mayor prontitud.

Enfatizó que lo que planteó la aquí tutelante era una “discrepancia de orden jurisprudencial en la expedición de un fallo judicial, discrepancia que no puede ser objeto de análisis en estrado constitucional de tutela, pues en nada tiene la connotación de relevancia constitucional, y esta debe ser puesta en conocimiento para su debate y resolución ante el juez natural que es el contencioso administrativo”.

Finalmente, arguyó que la providencia censurada tuvo en cuenta la sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2-2019. 1.6.2. Posterior a la notificación de la providencia que concedió la impugnación, la Secretaría General de esta Corporación asignó este asunto a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y repartió el expediente al magistrado Guillermo Sánchez Luque, quien, el 9 de julio de 2021, manifestó que se encontraba incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 1.6.3.

Luego, la Secretaría General de esta Corporación realizó cambio de ponente, y el expediente le fue repartido al magistrado Nicolás Yepes Corrales, no obstante, el 29 de julio de 2021, también puso de presente que se encontraba impedido para pronunciarse sobre el caso concreto. Por ende, este proceso fue asignado al despacho del magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas quien ordenó sorteo de conjueces y una vez conformada la Sala, los impedimentos fueron declarados fundados a través de auto del 8 de octubre de 2021.

Notificada y ejecutoriada la providencia que aceptó los impedimentos, el expediente ingreso al Despacho para proferir decisión de fondo el 16 de junio de 2022. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.

Procedibilidad de la acción El mecanismo de tutela, dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observancia de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La Sala iniciará el estudio de procedibilidad general de la presente solicitud de tutela, a partir del requisito de subsidiariedad. 2.2.1. El carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 de la Constitución Política como presupuesto general de procedencia de esta, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6 numeral 1 del Decreto 2591 de 1991. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción constitucional no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir a los mecanismos ordinarios y extraordinario de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo, con el fin de: i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario; ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el legislador; y iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.

En el presente asunto, Andrea Carolina Carrasco Ramírez presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, dado que consideró que esta autoridad, con el fallo del 31 de julio de 2020, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, así como los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales.

En concreto, argumentó que el proveído dictado por ese juzgador incurrió en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial, en atención a que valoró e interpretó de manera incorrecta la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces y el Decreto Ley 3135 de 1968, específicamente en lo relacionado a la prescripción trienal.

Al respecto, es preciso indicar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció como uno de los recursos extraordinarios, el de unificación de jurisprudencia, que según el artículo 256 ibidem tiene como finalidad asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que participan en la providencia recurrida; y este procede contra las sentencias proferidas en única o segunda instancia por los tribunales administrativos.

Ahora bien, cuando fue dictado el proveído enjuiciado, esto es, en el año 2020, se encontraba vigente el articulo 257 ibidem que disponía: “El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1.

Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. (…)”. Lo anterior, en un principio, llevaría a pensar que la señora Carrasco Ramírez no tenía la posibilidad de acudir a este recurso, pues al ser un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral debía cumplir con la cuantía de 90 salarios mínimo mensuales legales vigentes, y sus pretensiones no llegaban a ese valor.

Sin embargo, la Sala no pasa por alto que la Sección Segunda de esta Corporación en auto de unificación del 28 de marzo de 2019, fijó las siguientes reglas: “a- El recurso extraordinario de unificación jurisprudencial contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es procedente respecto de sentencias dictadas en procesos judiciales que se iniciaron, tramitaron y terminaron bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia de aquel, como lo es el Código Contencioso Administrativo.

Ello en virtud de su naturaleza extraordinaria y de lo dispuesto en el artículo 308 del CPACA. b- En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo;

(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito. c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva” (negrillas fuera del texto).

Por lo tanto, a pesar de que la accionante no cumplía con la cuantía establecida en el artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, existía una regla clara fijada por la Sección Segunda de esta Corporación antes del fallo censurado en esta solicitud de amparo, que era aplicable a la situación fáctica y jurídica de la actora.

Es así como Andrea Carolina Carrasco Ramírez podía acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia al cumplir con los requisitos i) la decisión fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; ii) la recurrente gozaba de legitimación en la causa al ser la demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) tuvo el tiempo para interponer el recurso (dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia), situación distinta es que no hiciera uso de este mecanismo y no adujera alguna circunstancia que le hubiera impedido el ejercicio efectivo del referido recurso.

Es importante destacar que la acción de tutela no puede usarse para corregir las falencias o la falta de diligencia al interior del proceso ordinario, Andrea Carolina Carrasco Ramírez interpuso la acción como un medio sustitutivo del recurso extraordinario que tenía a su alcance para solicitar que el Consejo de Estado analizara la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria y, si era el caso, garantizara la uniformidad pretendida, lo que se contrapone al cumplimiento del requisito de subsidiariedad propio de la naturaleza del amparo, como lo ha precisado la Corte Constitucional: “Así, a la luz del principio de subsidiariedad, la acción de tutela no puede ser ejercida como un medio de defensa judicial alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios previstos por el legislador para el amparo de los derechos.

De hecho, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, a través de la acción de amparo no es admisible la pretensión orientada a revivir términos concluidos u oportunidades procesales vencidas por la negligencia o inactividad injustificada del actor. Igualmente, la jurisprudencia tampoco ha consentido el ejercicio de la acción de tutela como el último recurso de defensa judicial o como una instancia adicional para proteger los derechos presuntamente vulnerados” (negrillas fuera del texto).

La señora Carrasco Ramírez pretendió trasladar al ámbito de la tutela una discusión que debió surtirse a través de la interposición del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que constituía la herramienta idónea y necesaria para controvertir la sentencia que, en su criterio, desconoció un proveído de unificación de esta Corporación y que, en consecuencia, le permitía acceder eventualmente a la pretensión invocada mediante el presente trámite constitucional. 2.2.2.

Por último, esta Subsección no encontró elementos para considerar que se configuró un perjuicio irremediable en este asunto, la Corte Constitucional ha dicho respecto a las características jurídicas de este lo siguiente: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable” (negrillas fuera del texto).

Andrea Carolina Carrasco Ramírez no cumplió con la carga de agotar todos los mecanismos disponibles en el ordenamiento jurídico, no acreditó imposibilidad alguna de interponer el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, ni las razones por las que este resultaba una carga desproporcional o el porqué era un medio que no resultaba eficaz o idóneo.

Así pues, no puede considerarse la causa del daño, si es que lo hubiere, la decisión tomada por este juzgador, teniendo en cuenta que la parte actora contaba con todos los instrumentos previstos en la normativa para controvertir el fallo censurado y buscar que se le garantizaran sus derechos, aun así, no hizo uso de estos. En consecuencia, no es función del juez constitucional corregir la falta de diligencia acaecida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, por tanto, esta Sala revocará la decisión de primera instancia que amparó los derechos fundamentales invocados por la tutelante, y en su lugar, declarará la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de mayo de 2021 proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por Andrea Carolina Carrasco Ramírez, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado ponente MARÍA TERESA PALACIO JARAMILLO Conjuez JUAN PABLO CARDENAS MEJÍA Conjuez