CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: Núm. 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia Tema: Sistema de medición del caudal captado / las obras de captación deben contar con elementos de control que permitan medir efectivamente el volumen de agua captado / actuación administrativa / artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario / principio de favorabilidad en materia probatoria / presunción de veracidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, Empresas Públicas de Medellín EPM ESP, en contra de la sentencia de 25 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, a través de la cual se negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. Empresas Públicas de Medellín EPM ESP, en adelante EPM, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…] 1).

Que se declare la nulidad de la Resolución Nº 130 TH 1106-8318, del 7 de junio de 2011, mediante la cual se resolvió una reclamación de tasa por uso y se ordenó a EPM pagar el valor facturado en el documento equivalente a la factura N° TH 1195 del 11 de abril de 2011 y la Resolución Nº 130 TH 1107- 8365, de 22 de julio de 2011, por la cual se resolvió un recurso de reposición, confirmando en todas sus partes el acto administrativo Nº 130 TH 1106-8318 del 7 de junio de 2011, expedidas por CORANTIOQUIA. 2).

Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, CORANTIOQUIA liquide nuevamente la tasa por el uso de 1 Folios 3 y 4 C pp. 2 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia agua captada del Ríogrande y que fue cobrada con la factura N° TH 1195 del 11 de abril de 2011, correspondiente al período 2010, conforme lo establece el Decreto 155 de 2004 y le devuelva a EPM lo que, en cumplimiento de los actos administrativos que se demandan, pagó en exceso, más los intereses a que haya lugar liquidados hasta la fecha en que se haga efectiva la devolución de la suma correspondiente. 3).

Que a la sentencia se le dé cumplimiento dentro del termino (sic) establecido en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y en el caso de que así no se hiciese, se condene a la demandada a pagar durante los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia los intereses comerciales y después de este término los intereses moratorios comerciales. 4).

Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada […]” (negrilla del original) I.1.1. Los hechos relevantes de la demanda2 2. Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes: 3. La apoderada de la parte demandante señaló que, mediante Resoluciones 0482 de 17 de agosto de 1982 y 0606 de 8 de octubre del mismo año, el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA otorgó a EPM una concesión de agua proveniente de Ríogrande, por el término de 50 años, para uso potable, en cantidad de 19.5 m3/s, con destino al acueducto metropolitano de Medellín. 4.

Sostuvo que, EPM implementó un sistema de medición de caudal efectivamente captado en cada una de sus plantas en aras de cumplir con el pago de la tasa por uso de agua fijada por el Gobierno Nacional, conforme lo regula el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, los Decretos 155 de 2004, 4742 de 2005 y la Resolución 7939 de 2005 expedida por Corantioquia. 5.

Mencionó que, el 9 de marzo de 2011, EPM radicó ante Corantioquia el formato de autodeclaración de los registros mensuales de volúmenes de agua captados en el año 2010, por un valor de $136.956.043, tomando como base gravable el volumen de 107.924.384 m3. 6. Sostuvo que, mediante las facturas TH1195, AN1860, AN1864, AN1856, AN1824, AN1814, AN 1837, AS1092 de 11 de abril de 2011 y AS1092 de 13 de abril de 2011, Corantioquia omitió la mencionada autodeclaración y liquidó la tasa por el uso de agua por un valor de $769.380.768 pesos, teniendo como base para el cálculo el caudal de concesión y no el volumen de agua efectivamente captada.

En virtud de lo anterior, el 13 de mayo de 2011, EPM presentó reclamación de anulación de las mencionadas facturas. 2 Folios 4 a 7 C pp. 3 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia 7. Afirmó que, mediante Resolución 130 TH1106-8318 de 7 de junio de 2011, Corantioquia desestimó dicha reclamación y ordenó que se procediera con el pago según lo consignado en la factura TH1195 de 11 de abril de 2011, por el agua efectivamente captada desde el embalse Ríogrande II.

Puso de presente que contra dicha decisión, el 20 de junio de 2011, la demandante presentó recurso de reposición. 8. Aludió que, mediante Resolución 130 TH1107-8365 de 22 de julio de 2011, Corantioquia confirmó en todas sus partes la mencionada Resolución 130 TH 1106- 8318 al considerar que el volumen que reportó EPM era incorrecto. 9.

Finalmente, aseguró que, en cumplimiento de la anterior decisión, EPM pagó a Corantioquia la suma de $769.380.768 por la factura TH1195 de 11 de abril de 2011, por concepto de agua captada en el embalse Ríogrande II. I.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de la violación3 I.1.2.1. Fundamentos de derecho 10. La parte demandante propuso el cargo de nulidad relacionado con el desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados, para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículos 2° y 29;

(ii) Ley 99 de 1993, artículo 43; (iii) Código Contencioso Administrativo – CCA, artículo 6°; (iv) Decreto 155 de 2004, artículos 6° y 16; (v) Decreto 4742 de 2005, artículo 1° (parágrafo 2°) y; (vi) Resolución 7939 de 6 de octubre de 2005, artículos 4° y 11. I.1.2.2. El concepto de violación I.1.2.2.1. Violación del artículo 29 de la Constitución Política 11.

La apoderada de la parte demandante sostuvo que Corantioquia desconoció la metodología de cobro de caudal por concepto de tasa señalada en el parágrafo del artículo 6° del Decreto 155 de 2004, toda vez que, en consideración al artículo 4° de la Resolución 7939 de 2005, emitió la factura TH1195 de 11 de abril de 2011 por valor de $769.380.768 por la tasa de utilización de agua de Ríogrande II, al tomar “[…] erradamente, como base para el cálculo del volumen, el caudal de la concesión que es de 19.5 m3/s, que llevados al volumen total para el año 2010 dio como resultado 614´952.000 m3 […]”. 12.

Afirmó que dicha autoridad ambiental no tuvo en cuenta los formatos de autodeclaraciones de registros mensuales de volúmenes captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas del año 2010, así tampoco el formato de 3 Folios 7 a 23 C pp. 4 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia autodeclaración por el mismo concepto de Ríogrande, a través de los cuales EPM informó oportunamente los volúmenes de agua efectivamente captados. 13.

Sostuvo que “[…] si la Entidad (sic) demandada hubiera tomado como base gravable el volumen de agua efectivamente captada, que fue de 107.924.384 m3 durante el año 2010, para cobrar dicha tasa por utilización de agua, como lo establece el Decreto 155 de 2004, artículo 6, hubiera sido la suma de […] ($136´956.043) […] cuyo valor fue cancelado a la demandada, ocasionándole un perjuicio económico al demandante […]”.

I.1.2.2.2. Desconocimiento del sistema de medición del caudal de EPM 14. Respecto del instrumento de medición del caudal de agua, enfatizó que EPM cuenta con un macro medidor ultrasónico de alta precisión que permite registrar de forma instantánea la cantidad de agua captada desde el embalse Ríogrande II, el cual se encuentra ubicado antes de la planta de potabilización Manantiales. 15.

En cuanto a la variabilidad de caudal, el apoderado explicó que la demanda de agua potable de la planta de potabilización Manantiales es menor al volumen total concesionado, toda vez que, la primera tiene una capacidad de 6m3/s, mientras que el túnel que comunica el embalse Ríogrande II con el portal Niquía, caudal que no se encuentra activo, tiene una capacidad de 19500 l/s, es decir, 19.5 m3/s. 16.

Por lo anterior, sostuvo que “[…] independiente del sitio donde se haga el control del caudal de agua que ingresa a la planta Manantiales, el sistema de infraestructura y telemetría de EPM controló, garantizó y midió a la entrada de la planta Manantiales un volumen total de agua para el año 2010 igual 107´924,384 m3 y no de 614´952.00 m3 sobre el cual está realizando el cobro CORANTIOQUIA […]”. 17.

Finalmente, puso de presente todo el proceso de captación y transporte del agua captada entre el embalse Ríogrande II hasta la planta de potabilización Manantiales. I.1.2.2.3. Desconocimiento de la sustentación técnica del caudal efectivamente captado 18. La apoderada explicó técnicamente las características del sistema de transporte de agua que va desde el embalse Ríogrande II hasta el lugar en donde se ubica el medidor en la planta Manantiales, para demostrar que el cálculo del caudal captado no varía a pesar de que el medidor esté ubicado en un lugar diferente a la bocatoma. 19.

En tal sentido, afirmó que el agua no se almacena en el sistema de túneles conformado por conductos cerrados y que el único sitio donde puede haber pérdida o desviación de agua es por el rebose del tanque de aquietamiento. Sin embargo, agregó que en el año 2010 no se presentó ningún fenómeno de rebosamiento de 5 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia ese tanque, lo que garantiza que el caudal captado en la torre de captación en el embalse Ríogrande II es el mismo caudal que ingresa a la planta Manantiales. 20.

Así, demostró que “[…] los caudales declarados por EPM para la planta de tratamiento de agua potable Manantiales de 107.924.384,00 m3 durante el año 2010, es el efectivamente captado y cumple con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 155, pero esto fue desconocido por CORANTIOQUIA para liquidar la tasa […]”. 21. Por último, resaltó que el embalse que recoge las aguas tiene carácter multipropósito pues fue concebido para la generación de energía, la prestación del servicio de acueducto y la oxigenación del río Medellín dentro del proceso de saneamiento ambiental.

Por eso, advirtió que es necesario diferenciar el uso del recurso para estos tres fines y explicó el funcionamiento de cada uno de los sistemas. I.1.2.2.4. Desconocimiento del debido proceso por demora en la actuación administrativa 22. Consideró que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, por cuanto Corantioquia no le dio trámite a la reclamación presentada por EPM “[…] de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo, […] toda vez la reclamación fue resuelta por fuera de los 15 días que establece dicho Código […]”, desconociendo los artículos 2° y 29 de la Constitución Política, el artículo 6° del CCA, el artículo 16 del Decreto 155 de 2004 y el artículo 11 de la Resolución 7939 de 6 de octubre de 2005. 23.

Explicó que EPM presentó la reclamación el 13 de mayo de 2011, la cual fue resuelta por la autoridad ambiental hasta el 7 de junio de 2011, cuando el plazo vencía el 3 de junio de ese mismo año. I.1.2.2.5. Desconocimiento de la presunción de veracidad 24. La apoderada de la demandante alegó que Corantioquia debió aplicar los artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario al momento de evaluar su reclamación, los cuales garantizan la aplicación del principio de buena fe a favor de EPM. 25.

Explicó que la autoridad ambiental debió tener presente el principio de favorabilidad del contribuyente y la presunción de veracidad de las declaraciones tributarias, toda vez que la tasa objeto de estudio es un tributo. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 26. La Corporación Autónoma Regional de Antioquia contestó la demanda en la que se opuso a las pretensiones de la parte demandante y propuso como excepciones 6 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia de fondo que denominó “[…] Corantioquia garantizó el derecho de audiencia y defensa a EPM […]”, “[…] los actos administrativos demandados se ajustan a las normas que regulan el cobro de la tasa por utilizacion (sic) de agua […]”, “[…] los actos administrativos demandados se basan en argumentos técnicos y jurídicos serios y debidamente fundamentados […]”. 27.

De acuerdo con las anteriores razones de defensa, se pronunció sobre los cargos de nulidad de la siguiente manera: II.1. Violación del artículo 29 de la Constitución Política 28. El apoderado judicial de la entidad demandada explicó que Corantioquia garantizó el derecho de audiencia y defensa de EPM durante toda la actuación administrativa, concretamente, a lo previsto en el artículo 6° del Decreto 155 de 2004 que reglamentó el artículo 54 de la Ley 99 de 1993, en cuanto a la base gravable de la tarifa de ese impuesto. 29.

Explicó que EPM tuvo la oportunidad de realizar la reclamación frente al cobro realizado por la autoridad ambiental y “[…] dicha solicitud fue estudiada por un equipo técnico y jurídico, debido a la complejidad del asunto, y la resolución a dicha inconformidad se sustentó en argumentos serios de esa clase (técnicos y jurídicos) y en las normas jurídicas que regulan la materia […]”. 30.

Reseñó que, luego de que EPM entregó el formulario de autodeclaración el 9 de marzo de 2011 mediante oficio 130 TH 1103-557, y que Corantioquia analizara el informe técnico 130 TH 1104-13727 de 5 de abril de 2011, esta expidió la factura TH1195 de 11 de abril del mismo año, por concepto de tasa por utilización de aguas superficiales. 31.

Subrayó que, “[…] en ninguna parte (sic) las disposiciones normativas señalan que el sujeto activo tenga el deber de abrir un período de discusión cuando no este de acuerdo con la autodeclaración realizada por el sujeto pasivo, entre otras cosas, porque debe expedir las facturas en un plazo no mayor a 4 meses (Par., Art. 14 del Decreto 155 de 2004), lo cual no se lograría si el sujeto pasivo tuviera la posibilidad de dilatar el cobro a través de la interposición de recursos […]”. 32.

En ese sentido, señaló que EPM presentó su reclamo el 13 de mayo de 2011, frente a lo cual, Corantioquia no solo realizó análisis técnicos y jurídicos, como lo es el informe técnico 130 TH 1106-14039 de 7 de junio de 2011, sino que también realizó una visita en la que asistió un abogado de la demandante e ingenieros de la autoridad ambiental. 33.

De otra parte, manifestó que, luego de analizar el formulario de autodeclaración presentado por EPM a través de informe técnico 130 TH1104-13727 de 5 de abril 7 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia de 2011, concluyó que no existe soporte técnico sobre la medición del caudal efectivamente captado. 34.

Adujo que, al emitir la factura TH1195 de 11 de abril de 2011, Corantioquia tuvo en cuenta la metodología de cobro del caudal concesionado reglada por el Decreto 155 de 2004, conforme lo soportó los informes técnicos 130 TH1106-14039 de 7 de junio de 2011 y 130 TH1106-14133 de 24 de junio de 2011. 35. Aclaró que el procedimiento administrativo que reglamenta esta materia no contempla una etapa previa para presentar reclamos antes de la expedición de la factura y que, en esa medida, la reclamación tiene lugar una vez la Corporación expide el acto administrativo de cobro. 36.

Por último, advirtió que Corantioquia adoptó el formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas mediante Resolución 11368 de 22 de abril de 2009. II.2. Desconocimiento del sistema de medición del caudal de EPM 37. Indicó que los sistemas de medición deben estar ubicados en la bocatoma conforme a lo establecido en el artículo 48 del Decreto 1541 de 1978, razón por la que no eran válidas las mediciones efectuadas por EPM, dado que su medidor estaba situado 25 kilómetros después del punto de captación. II.3.

Desconocimiento de la sustentación técnica del caudal efectivamente captado 38. Manifestó que EPM no presentó un estudio técnico que permitiera conocer con certeza la cantidad de agua efectivamente captada y afirmó que la declaración presentada carecía de los soportes obligatorios y, que, además, la empresa demandante no contaba con los elementos de control que permitieran conocer la cantidad de agua que captaba de la bocatoma, tal y como lo advierte el Informe Técnico 1106-14039 de 7 de junio de 2011. 39.

Adujo que los argumentos técnicos presentados por EPM no son suficientes para desvirtuar los desperdicios de agua que se pueden producir en el proceso de conducción desde la bocatoma hasta el sistema de medición. Por el contrario, explicó que los actos administrativos demandados se soportaron en argumentos técnicos y jurídicos debidamente fundados, lo cual se corrobora en los distintos informes técnicos que obran en el expediente y en la reunión con la demandante. 40.

Advirtió que el recurso económico que recauda esa autoridad lo reinvierte en gastos para proteger y renovar de los recursos hídricos impactados por la actividad realizada para la generación de energía y el suministro de agua potable. 8 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia II.4.

Desconocimiento del debido proceso por demora en la actuación administrativa 41. Afirmó que no se desconoció el derecho de audiencia y defensa de la parte demandante, toda vez que en el transcurso del proceso quedó demostrado que Corantioquia fundamentó su decisión en visitas y análisis técnicos y jurídicos, entre ellos el contenido en el Informe Técnico 130 TH1106-14039 de 7 de junio de 2011, el cual fundamentó la Resolución 130 TH1106-8318, a través de la cual se resolvió de manera clara, precisa y de fondo la reclamación presentada por EPM en sentido de confirmar la decisión de cobrar la tasa con base en el caudal concesionado. 42.

Aludió a que la entidad cumplió a cabalidad con su deber legal de dar respuesta a la reclamación y recurso interpuestos por EPM contra la factura de tasa por uso de agua demandada. II.5. Desconocimiento de la presunción de veracidad 43. Estimó que “[…] la información contenida en el formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficial o subterránea entregado por EPM no corresponde al volumen de agua efectivamente captado, dicho registro carece de soporte técnico que permita conocer y medir la cantidad de agua derivada […] los argumentos técnicos que presentó en sus reclamaciones no son suficientes y razonables para desvirtuar, por ejemplo, los desperdicios de agua que pueden llegar a producirse en el proceso de conducción desde la bocatoma hasta los aproximadamente mas de 25 km donde se encuentra el sistema de medición […]”.

III. TRÁMITE DE INSTANCIA Y SENTENCIA DE 12 DE NOVIEMBRE DE 2020 44. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, a través de la sentencia de 15 de julio de 20144, accedió a las súplicas de la demanda y como restablecimiento del derecho dispuso que EPM no estaba obligada a pagar conforme al caudal concesionado, por cuanto la concesión otorgada a la demandante no determinó qué tipo de medidor debe tener y en qué lugar debe estar ubicado, además la normatividad reguladora de la materia no establece condicionamientos, características y ubicación del mismo. 45.

Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal de la primera instancia ordenó la devolución de la suma de dinero que la demandante hubiere pagado a Corantioquia en cumplimiento de los actos administrativos demandados. 46. Mediante escrito de 24 de agosto de 20145, el apoderado de Corantioquia presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia 4 Folios 215 a 225 C pp. 5 Folios 227 a 234 C pp. 9 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia de 15 de julio de 2014, para lo cual sostuvo que: (i) “[…] los actos administrativos declarados nulos no adolecen de ilegalidad, ni se faltó al debido proceso en el cobro de la tasa por utilización del recurso hídrico […]”, (ii) se presentó un “[…] error en la conclusión del fallo de primera instancia respecto a la motivación de Corantioquia para desestimar la autodeclaración presentada por E.P.M. […]” y, (iii) “[…] no es idónea la prueba que soporta la medición de caudales del sistema ubicado antes de la planta de potabilización de manantiales […]”. 47.

Mediante sentencia de 12 de noviembre de 20206, esta Sala revocó la decisión de primera instancia de 15 de julio de 2014, al considerar que si bien es cierto Corantioquia no podía ordenar a EPM ubicar su medidor en determinado punto, si le era dable exigir al concesionario que adoptara los mecanismos de control e información necesarios para garantizar la equivalencia del caudal (independientemente del diseño arquitectónico de sus sistemas de captación y transporte). 48.

Además, se advirtió que a la autoridad administrativa le era dable considerar el caudal concesionado y la información verificada por el uso del agua al momento de liquidar la tasa objeto de debate, pues EPM diligenció indebidamente el formato a que se refiere la Resolución 11368 de 22 de abril de 2009. 49. La Sala precisó que le asiste razón a la Corporación Autónoma cuando indicó que los actos administrativos declarados nulos no adolecen de ilegalidad, ni se faltó al debido proceso en el cobro de la tasa por utilización del recurso hídrico. 50.

Con fundamento en lo anterior, la Sala no observó la vulneración de las normas en que debían fundarse los actos acusados alegada por la parte demandante en los cargos primero, segundo y tercero. 51. Por último, se puso de presente que el a quo guardó silencio respecto de los cargos cuarto y quinto de la demanda, en los que la parte demandante: (i) sostuvo que la autoridad ambiental demandada desconoció su derecho al debido proceso por cuanto resolvió su reclamación por fuera de los términos legales y;

(ii) se desconoció la presunción de veracidad de las declaraciones tributarias, por la falta de aplicación de los artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario. 52. Por lo anterior, en la decisión la Sala dispuso devolver el expediente para que el juez de la primera instancia resolviera los cargos no resueltos. 6 Folios 184 a 205 C 2. 10 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia IV.

SENTENCIA OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN 53. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, dando cumplimiento a lo decidido por esta Corporación profirió sentencia de 25 de febrero de 20227, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda por los cargos relacionados con el desconocimiento del debido proceso por resolver la reclamación por fuera de términos y el presunto desconocimiento de la presunción de veracidad. 54.

El Tribunal consideró que el problema jurídico a resolver era determinar si los actos demandados se encontraban viciados de nulidad por cuanto fueron expedidos por Corantioquia con desconocimiento del derecho del debido proceso de EPM, por cuanto superó los términos máximos para resolver la reclamación presentada en contra de la factura que liquidó la tasa por uso de agua y, además, debía verificar si en la actuación administrativa se debía aplicar lo consagrado en los artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario. 55.

En lo relacionado con el primer cargo, el a quo recordó que el artículo 16 del Decreto 155 de 2004 prevé que contra el cobro de la tasa por utilización de agua se puede interponer reclamaciones y aclaraciones dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de pago dispuesta en la factura de cobro y ordena que tales solicitudes se tramiten conforme con el derecho de petición previsto en el CCA. 56.

Asimismo, mencionó que el artículo 40 del mismo decreto indica que pasados 3 meses desde que se presentó la petición sin que la administración haya notificado la respuesta que la resuelva, se entenderá que es negativa. 57. También señaló que los artículos 50, 51, 56, 57, 58 y 60 ibidem establecen los recursos que proceden contra las decisiones de la administración, el término para presentarlos, la oportunidad para solicitar pruebas, el período probatorio y, si transcurren 2 meses desde la presentación del recurso sin que se haya notificado la decisión que los resuelva, se entenderá que es negativa. 58.

En ese contexto, el juez de la primera instancia consideró que la mora en la respuesta del derecho de petición o de la reclamación no consagra una sanción mas allá del silencio administrativo negativo “[…] que permite al particular hacer uso de los recursos que procedan contra la decisión y eventualmente acudir a la Jurisdicción, y también la sanción disciplinaria contra el funcionario que incumplió los términos, sin que sea posible remitirse a otra normativa para buscar sanciones por este tipo de situaciones […]”. 59.

Frente al cargo relacionado con en el desconocimiento de los artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario, consideró que la primera disposición no era aplicable al caso bajo análisis por cuanto EPM “[…] dentro del procedimiento de liquidación del 7 Folios 110 a 114 C 2. 11 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia tributo, de acuerdo con la normativa que lo regula, tenía la carga de probar que los sistemas de medición que utilizaba para contabilizar el agua captada y vertida eran confiables y permitían determinar que el caudal captado era el efectivamente reportado […]”. 60.

De igual manera, en tanto la demandante tenía la obligación de presentar la información en los formatos preestablecidos por la entidad, cargas que no cumplió “[…] y cuando ello sucede la autoridad ambiental está facultada para liquidar la tasa de acuerdo con el total del volumen del caudal concesionado, de esta manera se elimina la duda que pudiese existir […]”. 61.

Sobre la aplicación del artículo 746 del Estatuto Tributario, sostuvo que “[…] otorga presunción de veracidad a las declaraciones tributaria, las cuales son aquellas en las que el sujeto pasivo del tributo otorga a la administración, su información, los hechos generadores del tributo, la liquidación de la base gravable y la liquidación de este […]”. 62.

Agregó que el artículo 6° del Decreto 155 de 2004 permite al sujeto pasivo que suministre a la autoridad ambiental los reportes de los volúmenes efectivamente captados, sin que eso signifique que EPM “[…] presentó una declaración tributaria, como quiera que, para este tributo no existe una norma que regule su declaración, y tampoco contiene toda la información que generalmente exigen este tipo de obligaciones, simplemente informa los volúmenes supuestamente captados, para que el sujeto activo proceda a liquidar la tasa […]”. 63.

De acuerdo con lo anterior, el a quo consideró que, si el sujeto pasivo no respeta las normas que regulan los sistemas de medición, las cuales permiten que el tributo se liquide de acuerdo con lo efectivamente captado y, tampoco diligencia los formatos dispuestos por la autoridad ambiental para informar dichos volúmenes, la ley permite que el tributo se liquide con el total del volumen del caudal concesionado, “[…] desvirtuándose cualquier presunción de veracidad en la información suministrada […]”.

V. RECURSO DE APELACIÓN 64. Mediante escrito de 17 de febrero de 20228, la apoderada del demandante presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia de 25 de febrero de 2022. 65. En primer lugar, reiteró que actos acusados se encuentran viciados de nulidad, por cuanto Corantioquia no le dio trámite a la reclamación presentada por EPM “[…] de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso 8 Folios 118 a 125 C 2. 12 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia Administrativo […]”, desconociendo el ordenamiento jurídico aplicable a la actuación administrativa. 66.

En segundo lugar, señaló que no estaba de acuerdo que el a quo considerara que no existía presunción de veracidad respecto de la información otorgada a EPM por cuanto no cumplió con las normas que regulan los sistemas de medición, que permiten que el tributo se liquide de acuerdo con lo efectivamente captado, ni con el debido diligenciamiento de los formatos dispuestos por la autoridad ambiental para informar los volúmenes realmente aprehendidos y, por lo cual, la autoridad ambiental estaba facultada para liquidar la tasa por utilización de agua con el total del caudal concesionado. 67.

Respecto de las normas de medición, señaló que “[…] actualmente es físicamente imposible captar o sacar agua desde el embalse Riogrande (sic), para la planta Manantiales, un caudal de 19500l/s (19.5 m3/s) equivalente al caudal concesionado para este sistema […]. 68. Aclaró que entre los años 2005 y 2008, EPM presentó a Corantioquia los caudales efectivamente captados en el formato de autodeclaración respectivo, de tal forma que esa autoridad ambiental emitió facturas con base en la información reportada del mismo sistema de captación y medición de caudales ubicado en la planta Manantiales. 69.

Puso de presente que no comprendía “[…] por qué y cómo Corantioqua (sic) cambió de criterio técnico para emitir el cobro de la factura desde el año 2010, año en que se emite la factura del año 2009, sabiendo que había realizado previamente el cobro de cuatro (4) años consecutivos, septiembre – Diciembre de 2005, todo el 2006, todo el 2007 y todo el 2008 con base en los valores autodeclarados por EPM del Caudal Efectivamente Captado […]”. 70.

También hizo referencia al sistema de captación para el proceso de transporte del agua desde el embalse Riogrande II hasta la planta de potabilización Manantiales, para demostrar que el caudal captado en el embalse es igual al caudal que entra en la planta. Como fundamento de lo anterior, relacionó gráficas de variación horaria de la cota del agua en el tanque de aquietamiento del portal Niquía, así como de la variación horaria del caudal de entrada a la planta de potabilización Manantiales para el año 2012. 71.

Alegó que el medidor de volúmenes de agua captada no debe estar instalado al pie de la torre de captación, toda vez que se encuentra sumergido a más de 25 m de profundidad y bajo más de 100 millones de m3, que, desde el punto de vista técnico, de ingeniería, mantenimiento y de seguridad industrial, lo hace un sitio de difícil acceso. 13 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia 72.

Finalmente, sobre el debido diligenciamiento de los formatos sostuvo que “[…] EPM desconoce las inconsistencias a las que hace referencia el fallo que se impugna, impidiéndole con esto el derecho a la defensa, porque nadie se puede defender de lo que no conoce. Lo que si se (sic) demuestra este argumento es que EPM si presentó ante Corantioquia la información que exige el parágrafo del artículo 6° del Decreto 155 de 2004 […]”. 73.

Concluyó que EPM entregó la información de los caudales captados usando el formato preestablecido por Corantioquia junto con los soportes y anexos que contenían estos volúmenes “[…] la autoridad ambiental tuvo todos los elementos para realizar el cobro de la tasa por uso de agua, de acuerdo con el caudal efectivamente captado. Pues la posición del Despacho Judicial al negar la pretensión con dicho argumento es una estricta prevalencia de la forma sobre la norma sustancia citada, que solamente ordena reportar los volúmenes captada (sic) sin indicar la forma para hacerlo y este dato fue entregado claramente […]”, por lo que se desconoció lo dispuesto en los artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario.

VI. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 74. El recurso de apelación fue concedido por la magistrada sustanciadora de la primera instancia mediante auto del 25 de enero de 20239. 75. Remitido a la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante autos de 29 de mayo de 2023 y 5 de julio de 202310, se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

En el término para alegar de conclusión las partes reiteraron sus argumentos de nulidad y defensa11. 76. Por su parte, el Ministerio Público12 consideró: “[…] En la presente oportunidad, esta Delegada evidencia que, en consideración a los documentos aportados en el proceso, EPM ESP cuenta con un sistema de medición del caudal efectivamente captado.

A pesar de lo anterior, resulta claro que, como bien lo afirmó Corantioquia, cuando la empresa presentó la autodeclaración no reportó la información exigida en el formato de evaluación, ni allegó los anexos que la normatividad le exigía, y mucho menos los reportes de sus sistemas de control. En consecuencia, CORANTIOQUIA estaba facultada para liquidar la tasa por utilización de agua, con el total del caudal concesionado y no con la información suministrada por EMPRESAS PUBLICAS (sic) DE MEDELLIN (sic). […] Al respecto, es del caso traer a colación lo señalado por esta Sección en la Sentencia de 12 de noviembre de 2020 […] 9 Folio 138 C 2. 10 Índices 4 y 9 del aplicativo de gestión judicial Samai. 11 Índices 13 y 14 del aplicativo de gestión judicial Samai. 12 Índice 15 del aplicativo de gestión judicial Samai. 14 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia “(…) Si bien es cierto que el informe reporta que la estructura cuenta con un sistema tecnológico de control que reporta información sobre la carga hidráulica, también lo es el demandante no acredito (sic) que esta información hubiese sido remitida a la autoridad ambiental en el marco de la autodeclaración, a pesar de que era su deber conforme a lo dispuesto en el parágrafo del articulo (sic) 1° la Resolución 11368 de 22 de abril de 2009, «mediante la cual se adopta el formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas». […] En síntesis, EPM ESP solo diligencio (sic) el valor captado y omitió reportar si se presentaban volúmenes vertidos.

Además, no anexó los registros del medidor marca KHRONE-Electromagnético modelo IPS 4000/A71B20, modulo (sic) consume FT de 24 pulgadas de diámetro. Y, finalmente, en el acápite de observaciones, tampoco reporto (sic) los resultados de su sistema de control que demostraban que no presentaron perdidas (sic) del recurso hídrico durante la vigencia 2010.

Por lo anterior, razón le asiste al recurrente cuando afirmó, al contestar la demanda, que EPM ESP: «no presento (sic) un estudio técnico que permitiera conocer con certeza cual (sic) era la cantidad de agua efectivamente captada». Y que, además «en la demanda menciono (sic) que presento (sic) un estudio sobre el fenómeno de conservación de masa, lo cual no es cierto, dicho estudio no fue presentado».” […] En consecuencia, para esta Procuraduría Delegada atendiendo lo contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política, el Decreto 155 de 2004 y demás normas reguladoras de la materia, le era dable a CORANTIOQUIA considerar el caudal concesionado y la información verificada por la Corporación al momento de liquidar la tasa objeto de debate, máxime si se tiene en cuenta que EPM no lo hizo debidamente.

Por ese motivo, comparte esta Delegada las consideraciones de la parte demandada y lo decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en primera instancia, rechazando los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, toda vez que le asiste razón la Corporación Autónoma Regional de Antioquia cuando indica que “los actos administrativos declarados nulos no adolecen de ilegalidad, ni se faltó al debido proceso en el cobro de la tasa por utilización del recurso hídrico”, por las razones expuestas previamente […]” (negrilla del original).

VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VII.1. Competencia 77. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo – CCA13, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente 13 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 15 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta; norma que resulta armónica con el Acuerdo 80 de 201914, que contienen las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. VII.2.

La formulación del problema jurídico 78. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe determinar la legalidad de las Resoluciones 130 TH1106-8318 de 7 de junio de 2011 y 130 TH1107-8365 de 22 de julio de 2011, a través de las cuales la Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia resolvió una reclamación de tasa por uso de agua presentada por las Empresas Públicas de Medellín EPM ESP. 79.

La Sala deberá analizar si los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, por cuanto Corantioquia no le dio trámite a la reclamación presentada por EPM “[…] de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo, […] toda vez que la reclamación fue resuelta por fuera de los 15 días que establece dicho Código […]”, desconociendo los artículos 2° y 29 de la Constitución Política, el artículo 6° del CCA, el artículo 16 del Decreto 155 de 2004 y el artículo 11 de la Resolución 7939 de 6 de octubre de 2005. 80.

Además, si se desconoció la presunción de veracidad de las declaraciones tributarias al omitir aplicar los artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario al momento de evaluar su reclamación, los cuales garantizan la aplicación del principio de buena fe a favor de EPM. 81. Para los fines anteriores, la Sala abordará: (i) la identificación de los actos administrativos acusados y;

(ii) el análisis del caso. VII.2.1. La identificación de los actos demandados 82. La Empresas Públicas de Medellín EPM ESP presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 130 TH1106-8318 de 7 de junio de 2011 y 130 TH1107-8365 de 22 de julio de 2011, a través de las cuales se resolvió una reclamación de tasa por uso de agua, las cuales son del siguiente tenor: 83.

Resolución 130 TH 1106-8318 de 7 de junio de 2011: 14 La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 16 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia “[…] CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA-CORANTIOQUIA RESOLUCIÓN No. 130 TH 1106-8318 "POR LA CUAL SE RESUELVE UNA RECLAMACIÓN DE TASA POR USO" La Directora de la Territorial Tahamíes de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, de CORANTIOQUIA, en ejercicio de la delegación otorgada por la resolución 2631 de agosto 28 de 1998 concordada con el acuerdo 251 del 09 de marzo del 2007, y CONSIDERANDO […] Que en tal sentido, se expide el documento equivalente a factura No.TH- 1195 del 11 de abril de 2011, por valor de Setecientos Millones Seiscientos sesenta y nueve mil trescientos ochenta pesos con setecientos sesenta y ocho centavos M.L. ($769.380,768).

Que se procede a la revisión del documento consignándose el Informe Técnico del radicado No. 130TH 1106-14039 del 07 de junio de! 2011, donde se indica que: […] Que es cierto que el Artículo 6 del Decreto 155 de 2004, señaló como Base Gravable: […] Que el Artículo 14 del Decreto 155 de 2004, indicó en la forma de cobro que: […] Que mediante Resolución 11368 de 22 de abril de 2009, en su artículo primero “se adopta el formato de auto declaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos por fuentes superficiales o subterráneas”.

Que indica además la relacionada en su parágrafo: “La presentación de la información por fuera del formato o el diligenciamiento indebido del mismo por parte del sujeto pasivo, que impida determinar el volumen del agua consumido durante el periodo de cobro, dará lugar a considerar el caudal concesionado o la información verificada por la Corporación." Que en su momento se procedió en atención al oficio del radicado No. 130TH 1103-557 del 09 de marzo del 2011, donde se agregó por parte de LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN S.A. E.S.P., el formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas.

Que del análisis del formulario de Auto-Declaración para el cobro de la tasa por Utilización del agua 2010, se consignó el Informe Técnico del radicado No. 130TH 1104-13727 del 05 de abril del 2011, y donde se indicó que: “no se aportaron los soportes técnicos que permitan evaluar los caudales 17 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia efectivamente captados por los sistemas de medición debidamente calibrados y con los registros periódicos( (sic) (lecturas de caudales registrados) para el periodo 2010, se realizara el cobro con base en el caudal concesionario de 19500 l/s ” Que en atención a la Base Gravable el Artículo 6 del Decreto 155 de 2004, la Tasa por Utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidas en la Concesión de Aguas y en su PARAGRAFO (sic), acotó: “Parágrafo.

El sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas que tenga implementado un sistema de medición podrá presentar a la autoridad ambiental competente, en los términos y periodicidad que esta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada. En caso de que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la autoridad ambiental competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas.” […] Que en consecuencia se procederá al cobro de la tasa por uso correspondiente al periodo 2010, toda vez que el cobro se realiza sobre el agua efectivamente captada, que en éste caso corresponde a la captación efectuada mediante el sistema de presa y conducida a través del túnel que cuenta con una capacidad máxima de 19500 l/s (19.5 m3/s) y no existe obra de control en este punto que permita regular el caudal promedio por ellos declarado de 3.43 m3/s, el cual ingresa a la planta de Manantiales luego de pasar por la Minicentral Niquia.

Que ante el acto administrativo que resuelva la reclamación procede el recurso de reposición (Artículo 17 del Decreto 155 del 2004). Que en mérito de lo expuesto La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Dirección Territorial Tahamíes,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Desestimar la reclamación presentada, en consecuencia, procédase al pago del valor facturado en el documento equivalente a la factura No. TH 1195 del 11 de abril del 2011, a nombre de LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN S.A. E.S.P. […]” (negrilla del original). 84. Resolución 130 TH1107-8365 de 22 de julio de 2011: “[…] CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA-CORANTIOQUIA RESOLUCIÓN No. 130 TH1107-8365 "POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO" La Directora de la Territorial Tahamíes de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, de CORANTIOQUIA, en ejercicio de la delegación otorgada por la resolución 2631 de agosto 28 de 1998 concordada con el acuerdo 251 del 09 de marzo del 2007, y 18 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia CONSIDERANDO […] Que se procedió con la evaluación de la información signada en el Informe Técnico No. 130TH 1106-14133 del 24 de junio del 2011, donde si (sic) indicó: “Dentro del recurso de reposición, se cita el artículo 6 del Decreto 115 de enero de 2004, en el cual se indica que la tasa por utilización de agua se cobrara por el volumen de agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidas dentro de la concesión de aguas.

Partiendo de la claridad emitida por este artículo, el caudal efectivamente captado que realiza Empresas Públicas de Medellín se hace dentro del túnel donde capta los 19500 l/s otorgados y es en este punto donde no existe una obra de control para regular el caudal, antes del ingreso al túnel. Los demás argumentos presentados por el usuario con respecto a la regulación de caudal después del túnel y al ingreso en la planta de agua potable son claros a través del empleo de válvulas, principio básico de la hidráulica, pero no son aplicables para este caso ya que la regulación de caudal se debe efectuar es sobre la fuente y no en otro punto diferente sobre la red de conducción o la planta de tratamiento de agua potable.

Que después de analizar los argumentos […] se considera que no son válidos ya que el control y regulación del caudal se debe hacer sobre el punto de captación de caudal (represa) y no sobre la red de conducción o la planta de tratamiento de agua potable. […] Que en atención a la Base Gravable el Artículo 6 del Decreto 155 de 2004, la Tasa por Utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidas en la Concesión de Aguas y en su PARAGRAFO (sic), acotó: "Parágrafo.

El sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas que tenga implementado un sistema de medición podrá presentar a la autoridad ambiental competente, en los términos y periodicidad que esta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada. En caso de que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la autoridad ambiental competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas." Que efectivamente el hecho generador por el cobro de la Tasa por Uso, prevé que dará lugar al cobro de esa tasa, la utilización del agua en virtud de una concesión, por personas naturales o jurídica, públicas o privadas. […] "Contra el mencionado acto administrativo, e interpuso recurso de reposición señalando en la parte final del mismo" lo efectivamente captado durante el año 2010, correspondiente a un volumen de 107.924.384 m3/5 y." ( resaltado fuera del texto), lo cual es incorrecto en lo que hace referencia a la medida (m3/s)" Que la finalidad esencial del recurso de reposición según lo señala el Artículo 50 de Código Contencioso Administrativo, no es otra distinta a que el 19 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia funcionario de la administración que tomó una decisión administrativa, la aclare, modifique o revoque, con lo cual se le da la oportunidad para que enmiende o corrija un error, o los posibles errores que se hayan podido presentar en el acto administrativo por él expedido, en ejercicio de sus funciones.

Que el numeral 1 del artículo 50 del Código contencioso administrativo establece: "Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: "1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque." Que así las cosas no es posible acceder al petitorio del recurrente, en consecuencia se procede a confirmar la resolución No. 130 TH 1106-8318 del 07 de junio del 2011, toda vez que el control y regulación de caudal se hace sobre el punto de captación de caudal (represa) y no sobre la red de conducción o la planta de tratamiento de agua potable.

Que en mérito de lo expuesto La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - Dirección Territorial Tahamíes,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Confirmar en todas sus partes la resolución No. 130 TH 1106-8318 del 07 de junio del 2011, conforme la parte motiva de la presente providencia […]” (negrilla y subrayado del original). VII.2.2. Análisis del caso concreto 85. En el recurso de alzada, EPM solicitó revocar la sentencia de 25 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, a través de la cual se negó las pretensiones de la demanda, para que, en su lugar, se declare la nulidad de las Resoluciones 130 TH1106-8318 de 7 de junio de 2011 y 130 TH1107-8365 de 22 de julio de 2011, a través de las cuales se resolvió una reclamación de tasa por uso de agua, expedidas por Corantioquia, por lo cual la Sala abordará cada uno de los argumentos expuestos, tal y como se observa a continuación. VII.2.2.1.

Desconocimiento del debido proceso por demora en la actuación administrativa 86. El recurrente consideró que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, por cuanto Corantioquia no le dio trámite a la reclamación presentada por EPM “[…] de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo, […] toda vez que la reclamación fue resuelta por fuera de los 15 días que establece dicho Código […]”, desconociendo los artículos 2° y 29 de la Constitución Política, el artículo 6° del CCA, el artículo 16 del Decreto 155 de 2004 y el artículo 11 de la Resolución 7939 de 6 de octubre de 2005. 20 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia 87.

Explicó que EPM presentó la reclamación el 13 de mayo de 2011, la cual fue resuelta por la autoridad ambiental hasta el 7 de junio de 2011, cuando el plazo vencía el 3 de junio de ese mismo año. 88. Al respecto y para resolver, la Sala recuerda que la tasa por utilización de aguas es una contraprestación pecuniaria que asume el usuario de dicho recurso a cambio del servicio de protección y renovación que le presta la autoridad ambiental competente15. 89.

Los elementos generales de aquella tasa fueron reglados por el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, cuyo texto vigente al momento de la expedición de los actos acusados era del siguiente tenor: “[…] Artículo 43. Tasas por utilización de aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1.974.

El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo […]” 90.

La citada disposición fue reglamentada a través del Decreto 155 de 200416, en cuyos artículos 3°, 4°, 5°, 6° y 7° regulan los elementos principales de la mencionada tasa. 91. En lo atinente al hecho generador, el artículo 5° dispuso que “[…] la utilización del agua en virtud de concesión, por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas […]” da “[…] lugar al cobro de esta tasa […]”.

En este sentido, se advierte que el sujeto pasivo del tributo encuentra los límites y las condiciones de su obligación en el acto administrativo que otorga la respectiva concesión. 92. En cuanto a la base gravable, la norma estableció lo siguiente: “[…] Artículo 6°. Base Gravable. La tasa por utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la concesión de aguas.

Parágrafo. El sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas que tenga implementado un sistema de medición podrá presentar a la autoridad ambiental competente, en los términos y periodicidad que esta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada. En caso de 15 Corte Constitucional. Sentencia C-1063 de 2003. 16 “[…] por el cual se reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas y se adoptan otras disposiciones […]”. 21 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la autoridad ambiental competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas […]” (negrilla fuera de texto). 93.

Cabe destacar que, a nivel territorial, Corantioquia reglamentó internamente el proceso de facturación de la mencionada tasa a través de Resolución 7939 de 6 de octubre de 2005. 94. El mencionado acto administrativo, en su artículo 1°, reiteró lo expuesto por el Decreto 155 ibidem de la siguiente forma: “[…] Artículo 1. Para una correcta interpretación de la presente resolución se adoptan las siguientes definiciones: Sujeto Pasivo.

Es el usuario o sujeto pasivo del cobro, toda persona natural o jurídica, de derecho público o privado que utilice el recurso hídrico en virtud de una concesión de aguas. De conformidad con lo estableado en el parágrafo 3º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, dentro del porcentaje de transferencias que hace a la Corporación, el sector hidro energético, compuesto por centrales hidráulicas y térmicas, está comprendido el pago de la tasa por utilización de aguas.

Hecho Generador. Dará lugar al cobro de la tasa por utilización de aguas, la utilización del agua en virtud de concesión, por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. Base Gravable. CORANTIOQUIA cobrara la tasa por utilización de aguas, por el agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la concesión de aguas.

En caso que el sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas, tenga implementado un sistema de medición, podrá presentar a CORANTIOQUIA los reportes de volumen de agua captada y vertida, ciñéndose si (sic) procedimiento fijado por la Corporación […]” (negrilla fuera de texto). 95. En desarrollo del último inciso del artículo 1° ibidem, Corantioquia expidió la Resolución 11368 de 22 de abril de 2009, “[…] mediante la cual se adopta el formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua captadas y vertidas para fuentes superficiales o subterráneas […]”, así como las Resoluciones 130 TH1106-8318 de 7 de junio de 2011 y 130 TH1107-8365 de 22 de julio de 2011, a través de las cuales resolvió la reclamación de tasa por uso de agua presentada por EPM. 96.

Cabe resaltar que el artículo 16 del Decreto 155 ejusdem señaló que contra el cobro de la tasa por utilización de agua se podrá interponer reclamaciones y aclaraciones dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de pago establecida en la factura de cobro y, además, precisó que tales solicitudes serán tramitadas de 22 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia conformidad con las normas del derecho de petición previstas en el CCA, como se observa a continuación: “[…] Artículo 16.

Presentación de reclamos y aclaraciones. Los usuarios sujetos al pago de la tasa por utilización de agua tendrán derecho a presentar reclamos y aclaraciones escritos con relación al cobro de la tasa por utilización de agua ante la Autoridad Ambiental Competente. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de pago establecida en la factura de cobro.

La autoridad ambiental competente deberá llevar cuenta detallada de las solicitudes presentadas, del trámite y la respuesta dada. Los reclamos y aclaraciones serán tramitados de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo […]” (negrilla fuera de texto). 97. Por su parte, el artículo 6º del CCA dispuso que las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo y el artículo 7º prescribió que la falta de atención a las peticiones constituirá causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes.

Las normas son del siguiente tenor: “[…] Artículo 6. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo […]” (negrilla fuera de texto). “[…] Artículo 7°. La falta de atención a las peticiones de que trata este capítulo, la inobservancia de los principios consagrados en el artículo 3º y la de los términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes […]” (negrilla fuera de texto). 98.

De otro lado, el artículo 40 consagró el fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo, el cual hace referencia a que transcurrido un plazo de tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva se entenderá que ésta es negativa. Igualmente, se destaca que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial.

La norma señala: “[…] Artículo 40. Silencio negativo. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto […]” (negrilla fuera de texto). 23 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia 99.

En igual sentido, pero en lo atinente a las “[…] decisiones en la vía gubernativa […]”, el artículo 60 puntualizó que transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa y que ello tampoco exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: “[…] Artículo 60.

Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]” (negrilla fuera de texto). 100.

Por lo anterior, como bien lo expuso el a quo, la norma especial, esto es, el Decreto 155 de 2004, remitió a lo establecido a las disposiciones que consagran el derecho de petición previstas en el CCA, las cuales establecen como consecuencia por la falta de atención de los términos allí señalados la configuración del silencio administrativo, lo cual no exime a la autoridad de resolver las solicitudes mientras no se haya acudido ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo. 101.

La Sala considera que aunque Corantioquia incumplió con el plazo de 15 días establecido en el CCA para resolver la reclamación presentada por EPM, también lo es que emitió una respuesta antes de los tres (3) meses previstos para la configuración del silencio administrativo negativo. 102. Como se anotó, el artículo 40 del CCA señala que si una petición no se resuelve en dicho plazo, se entiende como denegada por silencio administrativo negativo.

En este caso, la respuesta fue emitida el 7 de junio de 2011, antes de que se cumplieran los tres (3) meses, por lo que no se configuró el silencio administrativo negativo. 103. Además, si bien el artículo 6º del CCA establece un plazo de 15 días para resolver peticiones y la resolución fuera de este plazo puede constituir una causal de mala conducta para el funcionario responsable, lo cual podría dar lugar a sanciones, también lo es que este incumplimiento no implica automáticamente el desconocimiento de los derechos de la parte demandante y la consecuente nulidad de los actos administrativos acusados. 104.

Nótese que el incumplimiento de plazos procesales no conlleva la nulidad per se de los actos administrativos, a menos que se demuestre un perjuicio sustancial 24 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia a los derechos del recurrente o que dicho incumplimiento afecte de manera esencial el procedimiento, lo cual no fue alegado ni demostrado en el proceso. 105.

El derecho al debido proceso, consagrado en los artículos 2° y 29 de la Constitución Política, garantiza que todos los procedimientos administrativos y judiciales se lleven a cabo conforme a las normas preestablecidas, proporcionando a las partes la oportunidad de ser oídas y de presentar pruebas. En este sentido, la Sala reitera que, a pesar del retraso en la resolución de la reclamación, EPM recibió una respuesta, frente a la cual interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto en debida forma. 106.

En este contexto, la respuesta dentro del período de tres (3) meses se dio dentro del marco jurídico existente y que regulaba la actuación administrativa acá analizada. La normativa y los principios generales del derecho administrativo buscan garantizar que los procedimientos sean eficaces y que las decisiones administrativas sean oportunamente notificadas a los interesados. 107.

Por tanto, la Sala estima que no se vulneró el derecho al debido proceso, ya que EPM tuvo la oportunidad de presentar su reclamación y recibir una respuesta, conforme a la normativa aplicable, razón por la cual el argumento de apelación no está llamado a prosperar. VII.2.2.2. Desconocimiento de la presunción de veracidad 108. La apoderada de la demandante alegó que Corantioquia debió aplicar los artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario al momento de evaluar su reclamación, los cuales garantizan la aplicación del principio de buena fe a favor de EPM. 109.

Manifestó que la autoridad ambiental debió tener presente el principio de favorabilidad del contribuyente y la presunción de veracidad de las declaraciones tributarias. 110. Sobre el particular, la Sala recuerda que el artículo 745 del Estatuto Tributario regula el régimen probatorio en materia de declaraciones presentadas por los contribuyentes, precisando que las dudas provenientes de vacíos probatorios existentes en el momento de practicar las liquidaciones o de fallar los recursos, deben resolverse, si no hay modo de eliminarlas, a favor de estos, tal y como se observa a continuación: “[…] Artículo 745.

Las dudas provenientes de vacíos probatorios se resuelven a favor del contribuyente. Las dudas provenientes de vacíos probatorios existentes en el momento de practicar las liquidaciones o de fallar los recursos, deben resolverse, si no hay modo de eliminarlas, a favor del contribuyente, cuando éste no se encuentre obligado a probar determinados hechos de acuerdo con las normas del capítulo III de este título […]” (negrilla fuera de texto). 25 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia 111.

Este principio de favorabilidad protege a los contribuyentes de decisiones arbitrarias o injustas derivadas de la insuficiencia de pruebas por parte de la administración tributaria, asegurando un trato equitativo y justo. 112. En el caso sub examine, se pone de presente que en la sentencia dictada por esta misma Sala el 12 de noviembre de 2020 se analizó la legalidad de los actos acusados en cuanto a que EPM: (i) no cumplió con sus deberes relativos a la implementación de los instrumentos de control y medición del recurso hídrico, tal como lo exige la Resolución 0482 de 1982 y los Decretos Ley 2811 de 1974 y 1541 de 1978;

(ii) los datos reportados por EPM no correspondían con el caudal efectivamente captado y; (iii) lo relativo a que EPM presentó la información de los volúmenes captados fuera del formato establecido por Corantioquia mediante la Resolución 11368 de 2009, además que no aportó el soporte generado directamente del medidor, lo cual era necesario para verificar la exactitud de los datos. 113.

La Sala revisó las pruebas y testimonios presentados y, con fundamento en ellas, consideró que si bien es cierto que la empresa tenía un sistema de medición, también lo es que EPM no había reportado la información adecuadamente en el formato exigido ni allegó los anexos que la normatividad le exigía y, mucho menos, los reportes de sus sistemas de control. 114.

En efecto, se corroboró que a pesar de que la infraestructura de captación y medición de EPM comprendía varios componentes como una torre de captación, un túnel cerrado y una minicentral, con el medidor ubicado después de la minicentral, la falta de información adecuada y soporte técnico no adjuntado con la autodeclaración justificaba la desestimación por parte de Corantioquia de la liquidación de caudal presentado por la empresa. 115.

De otra parte, se advirtió que junto con la demanda, EPM allegó el informe de “[…] sustentación técnica del caudal efectivamente captado para la planta de tratamiento de agua potable manantiales de Empresa Pública de Medellín E.S.P. […]”, elaborado por la Subgerencia de Operación y Mantenimiento de Aguas de la entidad demandante. No obstante, no contenía ningún sello o prueba de radicado que garantizara que el mismo fue remitido a la Corporación Autónoma Regional demandada, a pesar de que era su deber conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1° de la Resolución 11368 de 22 de abril de 2009, “[…] mediante la cual se adopta el formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas […]”. 116.

Asimismo, se demostró que EPM solo diligenció el valor captado y omitió reportar si se presentaban volúmenes vertidos. Además, no anexó los registros de los medidores. Y, en el acápite de observaciones, tampoco reportó los resultados de su sistema de control que demostraban que no presentaron pérdidas del recurso hídrico durante la vigencia 2010. 26 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia 117.

Se destacó que la normativa no exigía que los dispositivos de medición estén ubicados exclusivamente en la bocatoma pero que EPM debía implementar sistemas de control que permitieran reportar volúmenes reales y verificables para el cobro de la tasa. 118. Finalmente, la Sala concluyó que Corantioquia actuó conforme a la ley al desestimar la autodeclaración de EPM y al realizar la liquidación de la tasa basada en el caudal concesionado, debido al incumplimiento de la empresa en el reporte de la información exigida, tal y como se observa a continuación: “[…] VII.3.4.

De la solución de los reparos propuestos en contra de la sentencia de primera instancia. Tal y como se precisó en el apartado IV.2., la autoridad ambiental demandada cuestionó la decisión plasmada en la sentencia de 15 de julio de 2014 por tres razones. En primer lugar, estimó que los actos acusados «no adolecen de ilegalidad» y que la Corporación tampoco «faltó al debido proceso en el cobro de la tasa por utilización del recurso hídrico», dado que el concesionario estaba obligado a cumplir con los deberes previstos tanto en la Resolución 0482 de 17 de agosto de 1982, como en los artículos 121 del Decreto Ley 2811 de 1974 y 48 del Decreto 1541 de 1978, en materia de instrumentos de control y medición que deben ser instalados en el sistema de captación del recurso concesionado.

Adicionalmente, advierte un «error en la conclusión del fallo de primera instancia respecto a la motivación de Corantioquia para desestimar la autodeclaración presentada por E.P.M.», puesto que «Corantioquia desestimó la autodeclaración presentada, porque los datos reportados no corresponden al caudal efectivamente captado, dado que no basta únicamente con que el sujeto pasivo cuente con un sistema de medición, para que la autoridad ambiental este obligada a liquidar la tasa por uso con base en los reportes del mismo, sino que este debe arrojar los datos con las características requeridas, y una de estas, es que la medición que se presenta corresponda al caudal efectivamente derivado, como lo indica la normatividad legal».

Por último, insiste en que EPM ESP presentó la información de los volúmenes captados «por fuera del formato establecido por la Corporación mediante Resolución No. 11368 del 22 de abril del 2009», en tanto los valores presentados «corresponde a datos ya procesados y en ningún momento se presentó el soporte generado directamente del medidor referenciado, que permitiera a la autoridad ambiental concluir (…) que los datos obtenidos (…) sean el resultado de los registros del medidor indicado» y solo ese hecho bastaría para desestimar las pretensiones de la demanda.

Para resolver los citados reproches, la Sala recuerda que, según lo dispuesto en el artículo 121 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y en el artículo 48 del Decreto 1541 de 1978, todas las obras de captación construidas para utilizar el recurso hídrico deben contar con elementos de control y de medición que permitan garantizar un conocimiento del caudal captado «en cualquier momento». 27 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia En el acápite VI.3.1. de esta providencia, esta Corporación judicial explicó que ello no significa que el dispositivo de medición deba estar ubicado exclusivamente en la bocatoma; por el contrario, las normas ibidem reconocen un margen de discrecionalidad a los usuarios del recurso, a partir del cual estos pueden operar dependiendo de la topografía del sector, las características del caudal, la arquitectura de las obras y los diferentes modelos tecnológicos utilizados para los fines de la concesión. Nótese que el término “obras de captación”, es un concepto genérico que refiere a una estructura que varía en cada caso concreto y, por eso, precisamente, el artículo 121 señala que esas obras, en sus características propias, deberán «estar provistas de aparatos y demás elementos que permitan conocer y medir la cantidad de agua derivada y consumida, en cualquier momento».

Es más, el artículo 48 del Decreto 1541 de 1978 reconoce la amplitud del texto normativo que reglamenta cuando aclara que «las obras de captación de aguas deberán estar provistas de los elementos de control necesarios que permitan conocer en cualquier momento la cantidad de agua derivada por la bocatoma». Una interpretación contraria solo sería admisible en el escenario en que el reglamento hubiese determinado que los dispositivos de medición estarían ubicados en la bocatoma, lo cual se insiste, no aconteció. Ahora, si bien es cierto que los usuarios tienen libertad en la ubicación de los dispositivos de medición, también lo es que deben implementar sistemas de control para reportar volúmenes reales y verificables que permitan el cobro de la tasa con fundamento en el caudal efectivamente captado.

Por esa razón, en el caso concreto, la Sala debe determinar si las obras de captación de EPM ESP estaban previstas de los elementos de control necesarios para medir el caudal derivado y consumido, lo que haría a la sociedad demandante beneficiaria de la metodología de cobro reglada por el parágrafo del artículo 6° del Decreto 155 y por el parágrafo 2° del artículo 12 de la norma ibidem, modificada por el artículo 1° del Decreto 4742 de 2005.

De las pruebas obrantes en el plenario, se destaca que las obras hidráulicas de EPM ESP están compuestas por: (i) una torre de captación; (ii) un sistema de túnel cerrado que trabaja por flujo a presión con una extensión cercana a 20 kilómetros; (iii) una minicentral que genera energía antes del proceso de potabilización compuesta por un tanque de aquietamiento, y (iv) un instrumento de medición ubicado después de la minicentral y antes de la planta de potabilización. Estas características se extraen del informe de «sustentación técnica del caudal efectivamente captado para la planta de tratamiento de agua potable manantiales de Empresa Pública de Medellín E.S.P.», de los informes técnicos 1106-14133 de 7 de junio de 2011 y 130 TH 1104-13727 de 5 de abril de 2011 (arriba citados) y de los testimonios de los ciudadanos que entonces desempeñaron los cargos de jefe del Área Hidrometría e Instrumentación de EPM ESP, profesional B Operación Aguas en el Área de Operación de Acueducto de EPM, subdirector de calidad ambiental de Corantioquia y profesional especializado de Corantioquia. 28 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia Concretamente, el informe de EPM ESP de mayo de 2011, elaborado por la Subgerencia de Operación y Mantenimiento de Aguas de la entidad demandante, explica lo siguiente: […] Respecto al sistema Río Grande (sic), y al sistema de abastecimiento de la planta Manantiales, se presenta la información técnica del fenómeno de conservación de masa del agua desde el embalse hasta la planta Manantiales.

Para esto se presenta el esquema y una descripción del mismo. (Cuadro modificado por la Sala para señalar claramente la ubicación del medidor) Con base en el anterior esquema se puede sintetizar que el sistema de transporte del agua está constituido por: • Torre de captación, la cual se comunica a un sistema de túnel, que trabaja por flujo a presión y es un conducto cerrado. • Del túnel, el agua pasa a una cámara de válvulas o en su defecto por una minicentral, la cual genera energía, aprovechando la carga hidráulica desde el embalse. • Una vez que el agua pasa por la casa de válvulas o por la minicentral ésta llega a un tanque, el cual cumple la función de aquietamiento y de carga hidráulica para la planta de potabilización Manantiales.

El tanque funciona a superficie libre, posee un rebose y a su vez se conecta en su parte inferior con el sifón Niquía que es un conjunto de conductos cerrados que trabajan a flujo a presión hasta el macro medidor de entrada a la planta Manantiales. […] Igualmente, EPM ESP en el libelo de la demanda sintetizó los componentes del sistema, así: […] La esquematización del proceso de transporte del agua captada desde el embalse Ríogrande II hasta la planta de Potabilización se hace de la siguiente manera: Todo el proceso de captación y transporte del agua entre Ríogrande II y la planta Manantiales se resume así: 29 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia El agua se capta en el embalse Ríogrande II en una magnitud “Q”.

La cantidad de agua “Q” se transporta a través de túneles cerrados hasta un tanque de aquietamiento o disipación de la velocidad del agua ubicado en el portal Niquía. El nivel del tanque es controlado para que el agua no se pierda, así que, el agua “Q” que entra al tanque es igual al agua “Q” que sale hacia el sifón. El sifón es un conducto cerrado que transporta el agua que recibe desde el tanque de aquietamiento hasta la planta Manantiales, por lo tanto entrega el mismo caudal “Q” que se captó desde el embalse y que es medido a la entrada de la planta.

Diagrama resumido del proceso: […] De otro lado, el ciudadano Mauricio Correa Giraldo, quien para la época de la declaración se desempeñaba como jefe del Área Hidrometría e Instrumentación de EPM ESP, en su testimonio explicó que: […] PREGUNTADO: Explique al Despacho como (sic) es la configuración general del sistema de captación de agua del Riogrande por parte de EPM.

CONTESTÓ: El Riogrande (sic) se almacena en el embalse en el Riogrande (sic) II, en donde EPM construyó una presa para aprovechar las aguas de esta corriente; allí existe una torre […] de captación la cual toma las aguas almacenadas en el embalse y las conduce hacia la central de generación de energía Niquía a través de un túnel y hacia la central de generación la Tasajera a través de otro túnel.

Para el caso de Níquía (sic) el agua luego de utilizarse para generar energía se lleva hacia la planta de tratamiento de agua manantiales a través de una tubería que conduce el agua tomada directamente desde Riogrande (sic) II y allí se potabiliza para luego distribuirse en el acueducto de Valle de Aburrá. En el caso de la Tasajera el agua se lleva por otro túnel diferente al de la Central Niquía y allí de nuevo se utiliza el agua para generar energía y posteriormente se entrega en forma controlada hacia el río Medellín. […] Por su parte, el declarante Carlos Alberto Saldarriaga Agudelo, profesional B Operación Aguas en el Área de Operación de Acueducto de EPM, manifestó que: 30 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia […] PREGUNTADO: Explique en qué sitio tiene ubicado EPM el Sistema de Medición al cual usted acaba de hacer referencia. CONTESTÓ: El Sistema de Medición se encuentra ubicado en la entrada de la Planta Manantiales.

PREGUNTADO: Indique desde cuanto (sic) tiene ubicado EPM este sistema de medición del agua efectivamente captada a la entrada de la Planta Manantiales. CONTESTÓ: Manantiales entró en operación en 1992 y desde entonces existe el sistema de medición en la entrada de la planta, lo que se ha presentado son actualizaciones' (sic) tecnológicas, pero el sitio siempre ha sido el mismo. […] El testigo también explicó que la obra de captación de agua que llega a la planta manantiales está integrada por el sistema de transporte. […] PREGUNTADO: Indique en qué sitio está ubicada la obra de captación de agua que llega a la planta manantiales.

CONTESTÓ: Se encuentra en el Embalse Riogrande (sic) II, que es la torre de captación, pero es un conjunto de elementos que incluyen túneles y tuberías a flujo a presión. PREGUNTADO: A qué distancia de la obra de captación se ubica el sistema de medición. CONTESTÓ: Como lo mencioné en la pregunta anterior el sistema de captación para la planta Manantiales es un conjunto de torre de captación y túneles y tuberías.

Considerando estos elementos el sistema de medición está en el sistema de captación. PREGUNTADO: De acuerdo con sus estudios señale si existe diferencia entre el sistema de captación y conducción. CONTESTÓ: El sistema de captación es un conjunto de elementos que incluye los antes mencionados, torre, túnel y conducción; significado diferente es hablar de un elemento de captación como es el caso de la torre.

PREGUNTADO: A qué distancia del embalse de Riogrande (sic) II está ubicado el sistema de medición. CONTESTÓ: La longitud aproximada es de 20 kilómetros entre la torre de captación y la entrada de la Planta Manantiales, donde se encuentra ubicado el sistema de medición de caudales efectivamente captados para esta planta. En esta distancia por configuración de la infraestructura y con base en los elementos que la constituyen, tanto civiles como mecánicos garantizan que el agua captada en la torre de captación es exactamente igual al agua que entra a la Planta de Manantiales segundo a segundo. PREGUNTADO: Diga si sabe de acuerdo con las normas de los años 70's donde deben estar ubicados los sistemas de medición. CONTESTÓ: No lo sé. […] En ese mismo sentido, la Sala extrae del testimonio del entonces subdirector de calidad ambiental de Corantioquia, Oscar Augusto Mejía Rivera, lo siguiente: […] PREGUNTADO: De acuerdo con el informe técnico No. 130 TH - 1106 - 14039 del 7 de junio de 2011, que se le pone de presente a folios 119 a 123 del expediente, indíquele al Despacho cómo es la obra de captación para derivar el agua concedida a EE.PP.M. (sic) en la Resolución No. 0482 del 17 de agosto de 1982.

CONTESTÓ: El agua se toma del embalse de Río Grande (sic), a través de una torre de captación. PREGUNTADO: Con base en el mismo documento, señale qué otro tipo de obras, aparte de la obra de captación, puede identificar usted en la gráfica que se encuentra a folio 121 del expediente, la cual se le exhibe. CONTESTÓ: A partir de la captación inician las conducciones hacia las centrales hidroeléctricas Tasajera y Niquía. De Niquía, se desprende una nueva conducción que llega a Ia planta de tratamiento de aguas conocida como “Manantiales”. […] En cuanto a la versión del señor Jesús Osorio Restrepo, profesional especializado de Corantioquia, es importante anotar que el testigo se 31 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia pronunció sobre la distancia existente entre los elementos que componen la infraestructura, así: […]PREGUNTADO: Explique al Despacho cuál es la longitud aproximada de la torre a la cual usted viene haciendo referencia, a la entrada de la planta de “Manantiales”.

CONTESTÓ: Entre la torre y la planta de Manantiales existen aproximadamente 20 o más Kms de longitud de túnel de conducción. PREGUNTADO: Teniendo en cuenta sus anteriores respuestas, explique qué cantidad de agua cabe en el túnel que conduce el agua hasta la planta de Manantiales. CONTESTÓ: De acuerdo a los diseños presentados por EE.PP.M., (sic) el sistema de captación, la torre, está en capacidad de captar hasta 40 mts3/seg.

PREGUNTADO: Explique al Despacho si usted conoce personalmente el diámetro del túnel que conduce el agua hasta “Manantiales”. CONTESTÓ: Como es túnel subterráneo no es posible conocerlo, porque no estuve en la construcción del proyecto. […] Finalmente, los siguientes apartes del testimonio de Margarita María Piza Molina, funcionaria de Corantioquia que elaboró los tres informes técnicos citados en precedencia, dan cuenta de la distancia entre los componentes del sistema: […] PREGUNTA de acuerdo con el informe técnico número 130 TH 1106 - 14039 de 7 de junio de 2011 que obra en el expediente a folio 119 a 123, que se le pone de presente, indique al Despacho, si usted lo elaboró y cómo es la obra de captación y en qué coordenadas se encuentra la misma para derivar el agua concedida a EPM en la resolución 0482 del 17 de agosto de 1982.

CONTESTO (sic): yo elaboré el informe, la obra de captación que tiene EPM parte del embalse de Riogrande (sic) 2 y luego se deriva en una torre de captación que cuenta con dos túneles, el primero tiene una capacidad de 40 m3 por segundo y deriva el caudal hacia Tasajera, el segundo tiene una capacidad de 19,5 M3 por segundo deriva el caudal a la estación Niquía para ir posteriormente a la planta de manantiales, la captación se encuentra en las coordenadas X=846886 y = 1.212.202 y Z = 2277 M.S.N.M (…) PREGUNTA De acuerdo con la gráfica contenida en el folio 18 del expediente, que se le pone de presente, descríbale al Despacho cómo es la obra de captación y si en la misma gráfica se logran identificar sistemas u obras de conducción, distribución y almacenamiento distintos a la obra de captación. (…) CONTESTO (sic) Dentro de mi formación profesional como ingeniera sanitaria, estoy capacitada para describir los componentes de una red de acueducto, en este caso, respondiendo a la pregunta del abogado, la obra de captación está conformada por una torre ubicada dentro del embase (sic) Riogrande (sic) 2, posteriormente se deriva un túnel, el cual es la conducción del sistema hacia la estación Niquía, un tanque de Aquietamiento del cual se deriva una segunda conducción hacia la planta de tratamiento de agua potable. […] En consideración a las pruebas descritas previamente, la Sala concluye que EPM ESP cuenta con un sistema de medición del caudal efectivamente captado.

A pesar de lo anterior, resulta claro que, como bien lo afirmó Corantioquia, cuando la empresa presentó la autodeclaración no reportó la información exigida en el formato de evaluación, ni allegó los anexos que la normatividad le exigía, y mucho menos los reportes de sus sistemas de control. Nótese que la funcionaria de Corantioquia, Margarita María Piza Molina, en su testimonio explicó que se pueden presentar pérdidas significativas del recurso hídrico antes de la medición en el sector del pozo de 32 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia aquietamiento, las cuales cuentan con la virtualidad suficiente para generar cambios en el reporte de medición. Del testimonio de la mencionada testigo es importante considerar el siguiente aparte: […] PREGUNTA Diga aproximadamente cual (sic) es la distancia entre la obra de captación y el sistema de medición implementado por EPM, si lo recuerda CONTESTO (sic) de acuerdo a lo que se observa en la gráfica se tiene una distancia aproximada de 20 KM desde el punto de captación ubicado en el embalse Riogrande (sic) 2 Municipio de Don Matías y la planta de tratamiento de manantiales ubicada en jurisdicción del municipio de Bello PREGUNTA Indique al Despacho, teniendo en cuenta la respuesta anterior, en ese sistema de captación podrán presentarse fugas de algún tipo del recurso hídrico que afecten la medición del agua efectivamente captada CONTESTO (sic) después del recorrido realizado en campo, con funcionarios de EPM en el cual describieron el sistema de captación y conducción de caudal desde la represa Riogrande (sic) 2 hasta la planta de tratamiento manantiales y al revisar la documentación presentada por EPM, referente a las características de este sistema, se puede asegurar que en el tramo en el cual se realiza la captación de los 19.500 Litros por segundo otorgados a EPM no se presentan fugas, dado que la captación se realiza en un túnel cerrado, posteriormente este caudal es transportado a la central de Niquia y de ahí a la planta de San Fernando, de pronto en la zona de aquietamiento se pueden presentar algunas fugas. […] Ahora bien, junto con la demanda, EPM ESP allegó el informe de «sustentación técnica del caudal efectivamente captado para la planta de tratamiento de agua potable manantiales de Empresa Pública de Medellín E.S.P.», elaborado por la Subgerencia de Operación y Mantenimiento de Aguas de la entidad demandante.

Ese informe señala como fecha de elaboración el mes de mayo de 2011 pero no contiene ningún sello o prueba de radicado que garantice que el mismo fue remitido a la Corporación Autónoma Regional demandada. Si bien es cierto que el informe reporta que la estructura cuenta con un sistema tecnológico de control que reporta información sobre la carga hidráulica, también lo es el demandante no acreditó que esta información hubiese sido remitida a la autoridad ambiental en el marco de la autodeclaración, a pesar de que era su deber conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1° la Resolución 11368 de 22 de abril de 2009, «mediante la cual se adopta el formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas», que señala: […]

ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar el formato de auto declaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas, el cual hace parte de la presente Resolución. Parágrafo. La presentación de la información por fuera del formato o el diligenciamiento indebido del mismo por parte del sujeto pasivo, que impida determinar el volumen de agua consumido durante el periodo de cobro, dará lugar a considerar el caudal concesionado o la información verificada por la Corporación. […] (Subraya la Sala) 33 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia El aludido formato, en el campo de “reportes del año”, prevé que es obligatorio diligenciar, no solo el volumen de agua captado sino el volumen de agua vertida, puesto que «la información utilizada en este numeral se utiliza para calcular el Factor de Costo Oportunidad (FOP) por lo que es necesario el diligenciamiento de los volúmenes captados y vertidos».

Además, el campo de “número de registro” establece que el declarante debe «Anexar registro». Y en el apartado de “observaciones” señala que allí se debe diligenciar «cualquier información aclaratoria consignada en este espacio o en información adicional». Previamente, la Sala estudió el contenido del formato de autodeclaración diligenciado por EPM ESP, así como los anexos aportados en el momento del reporte, en la reclamación y en el recurso de reconsideración. Sin embargo, en todas estas oportunidades, la empresa demandante omitió allegar las pruebas que confirmaban el adecuado diligenciamiento, así como los soportes que dotaban de certeza técnica los valores reportados por su sistema de medición. En síntesis, EPM ESP solo diligenció el valor captado y omitió reportar si se presentaban volúmenes vertidos.

Además, no anexó los registros del medidor marca KHRONE-Electromagnético modelo IFS 4000/A71B20, modulo (sic) consumo FT de 24 pulgadas de diámetro. Y, finalmente, en el acápite de observaciones, tampoco reportó los resultados de su sistema de control que demostraban que no presentaron perdidas (sic) del recurso hídrico durante la vigencia 2010 en la central de Nuquia (sic).

Por lo anterior, razón le asiste al recurrente cuando afirmó, al contestar la demanda, que EPM ESP: «no presentó un estudio técnico que permitiera conocer con certeza cual era la cantidad de agua efectivamente captada». Y que, además «en la demanda mencionó que presentó un estudio sobre el fenómeno de conservación de masa, lo cual no es cierto, dicho estudio no fue presentado».

Como ya se explicó, Corantioquia no podía exigir a EPM ESP que ubicara su medidor exclusivamente en la bocatoma de la torre de captación, pero lo anterior tampoco significaba que esa empresa prestadora del servicio de acueducto estuviera facultada para diligenciar la autodeclaración de los registros mensuales de volúmenes de agua captados, sin acatar los parámetros previstos en el formato, y sin aportar las pruebas que acreditaban el funcionamiento de su sistema de control.

El Decreto 155 de 2004, al regular la base gravable de la tasa objeto de estudio, contempló lo siguiente: […] Artículo 6°. Base Gravable. La tasa por utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la concesión de aguas. Parágrafo. El sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas que tenga implementado un sistema de medición podrá presentar a la autoridad ambiental competente, en los términos y periodicidad que esta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada.

En caso de que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la autoridad ambiental competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas. […] 34 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia Igualmente, el parágrafo 2° del artículo 12 de la norma ibidem, modificado por el artículo 1° del Decreto 4742 de 2005, señaló: […] Artículo 12.

Cálculo del monto a pagar. El valor a pagar por cada usuario estará compuesto por el producto de la tarifa unitaria anual de la tasa por utilización de agua (TU), expresada en pesos/m3, y el volumen captado (V), expresado en metros cúbicos (m3), corregido por el factor de costo de oportunidad de acuerdo con la siguiente fórmula: […]

PARÁGRAFO 2 o. En los casos que el sujeto pasivo no presente los reportes sobre los volúmenes de agua captada, el cobro se realizará por el caudal concesionado y la autoridad ambiental para efectos de aplicar la fórmula contenida en el presente artículo en lo referente al volumen de agua, deberá aplicar la siguiente expresión: […] Sin embargo, el alcance de ambas disposiciones también depende de lo dispuesto en el artículo 121 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, en el artículo 48 del Decreto 1541 de 1978, y en los artículos 10 y 14 de la concesión conferida a través de la Resolución 0482 de 17 de agosto de 1982, que son del siguiente tenor: […] Artículo 10°.

El permisario se obliga al cumplimiento de las normas establecidas en esta providencia y a las que sobre el particular contengan las leyes de los Decretos vigentes referentes al permiso de aguas públicas, salubridad e higiene pública y no dará lugar a reclamación alguna posterior por parte. […] Artículo 14. Las obras de captación deberán estar provistas de elementos de control necesarios para conocer en cualquier momento la cantidad de agua derivada de la fuente respectiva. […] Una lectura distinta de nuestro ordenamiento jurídico desconocería los fines para los cuales el legislador instauró la tasa por captación de agua, y olvidaría los deberes encomendados por el ordenamiento jurídico a los usuarios del servicio prestado por las Corporaciones Autónomas Regionales para garantizar la protección y conservación de las aguas públicas.

No se puede olvidar que la preservación y manejo de las aguas es una actividad de «utilidad pública e interés social, el tenor de lo dispuesto por el artículo 1 del Decreto-Ley 2811 de 1974 y en el artículo 2° del Decreto 1541 de 1978 y, por eso, «en el manejo y uso del recurso de agua, tanto la administración como los usuarios, sean éstos de agua o privadas, cumplirán los principios generales y las reglas establecidas por el Código Nacional de recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, especialmente los consagrados en los artículos 9 y 45 a 49 del citado Código».

En esa medida, la Sala cita los partes relacionados con el caso concreto de los artículos a que alude la norma ibidem. […] ART. 9º— (sic) El uso de elementos ambientales y de recursos naturales renovables, debe hacerse de acuerdo con los siguientes principios: a) Los recursos naturales y demás elementos ambientales deben ser utilizados en forma eficiente, para lograr su máximo aprovechamiento con 35 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia arreglo al interés general de la comunidad y de acuerdo con los principios y objetos que orientan este código; c) La utilización de los elementos ambientales o de los recursos naturales renovables debe hacerse sin que lesione el interés general de la comunidad, o el derecho de terceros;

ART. 45.—La actividad administrativa en relación con el manejo de los recursos naturales renovables se ajustará a las siguientes reglas: c. Cuando se trate de utilizar uno o más recursos naturales renovables o de realizar actividades que puedan ocasionar el deterioro de otros recursos o la alteración de un ecosistema, para su aplicación prevalente de acuerdo con las prioridades señaladas en este código o en los planes de desarrollo, deberán apreciarse las diversas formas de uso o de medios para alcanzar este último, que produzcan el mayor beneficio en comparación con el daño que puedan causar en lo ecológico, económico y social; h) Se velará para que los recursos naturales renovables se exploten en forma eficiente compatible con su conservación y acorde con los intereses colectivos. […] Tal y como lo manifestaron los testigos Oscar Augusto Mejía Rivera y Jesús Osorio Restrepo, dos razones llevaron a Corantioquia a desestimar la declaración del demandante.

Primero la insuficiencia de la información reportada en la autodeclaración. Y segundo, los sistemas de medición de EPM ESP. A la pregunta «¿conoce usted la razón por la cual CORANTIOQUIA desestimó la reclamación formulada por EE.PP.M. sobre el cobro de la tasa por utilización de agua del periodo 2010?», el entonces subdirector de calidad ambiental de Corantioquia, Oscar Augusto Mejía Rivera, contestó que: «en reuniones con técnicos y abogados de la Corporación se han planteado dos (2) razones fundamentales; una de ellas consiste en la no adopción de los formularios de CORANTIOQUIA por parte de EE.PP.M., en los cuales se debe consignar la información relacionada con el cobro de la tasa, y la segunda razón consiste en que los sistemas de medición del volumen efectivamente captado no se ubican en el sitio de captación que autorizado mediante la concesión de aguas».

Por su parte, el señor Jesús Osorio Restrepo afirmó que: «fueron dos razones; la primera, no contar con sistemas de medición que permitan en todo momento conocer el caudal captado en el sistema de captación de Rio (sic) Grande, y la segunda, presentar la información acorde con los formatos establecidos por la entidad». Ese mismo razonamiento reposa en las Resoluciones 130 TH 1106 8318 de 7 de junio de 2011 y 1107-8364 (sic) de 22 de julio de 2011 y, en esa medida, el recurrente acertó cuando sostuvo que se presentó un «error en la conclusión del fallo de primera instancia respecto a la motivación de Corantioquia para desestimar la autodeclaración presentada por E.P.M.».

Igualmente, es cierto que el concesionario estaba obligado a cumplir con las obligaciones previstas tanto en la Resolución 0482 de 17 de agosto de 1982, como en los artículos 121 del Decreto Ley 2811 de 1974 y 48 del Decreto 1541 de 1978, sobre los instrumentos de control y medición que 36 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia deben ser instalados en el sistema de captación del recurso concesionado.

Y es una realidad, también que EPM ESP presentó la información de los volúmenes captados «por fuera del formato establecido por la Corporación mediante Resolución No. 11368 del 22 de abril del 2009». Erradamente, el Tribunal de primera instancia declaró la nulidad de las Resoluciones 130 TH 1106 8318 de 7 de junio de 2011 y 130 TH 1107 8385 (sic) de 22 de julio de 2011, luego de considerar que ni la concesión de aguas a favor de EPM o la normatividad que regulaba la materia, contemplaba condicionamientos, características o requerimientos respecto de la ubicación del medidor de caudal, a pesar de que esas normas si contemplan requisitos en cuanto a los sistemas de control de las mediciones y a las características de la información que se reporta.

Por ello, el Tribunal de instancia desconoció la normatividad aplicable, cuando afirmó que: […] Siendo evidente que la normatividad regulatoria no condiciona la medición a un sistema determinado, tendría entonces que acudirse a parámetros de orden técnico que desvirtúen la pertinencia del método utilizado por el obligado para calcular su consumo; es decir, que la entidad concedente tendría que demostrar que la medición utilizada no tiene correspondencia con el consumo efectivo, en cuyo caso, lo procedente sería una nueva medición que establezca el consumo efectivo y el reconocimiento del mayor valor, si fuere del caso, más no la facturación por el valor concesionado, la cual sólo resulta aplicable en el evento en el que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada.

Es que una cosa es no contar con un sistema de medición de agua captada y otra diferente que el sistema utilizado no satisfaga los requerimientos de certeza o exactitud pretendidos por la autoridad, y en todo caso, no puede perderse de vista que la facturación con base en el caudal concesionado sólo procede cuando el obligado no este (sic) provisto de un sistema de medición de agua captada, lo que no ocurre en el presente caso, como quiera que no admite discusión el hecho de que EPM E.S.P, posee y aplica un sistema de medición de agua captada. […] (Negrillas de la Sala) En este orden de ideas, la Sala observa que, si bien es cierto, Corantioquia no podía ordenar a EPM ESP ubicar su medidor en determinado punto, si le era dable exigir al concesionario que adoptará los mecanismos de control e información necesarios para garantizar la equivalencia del caudal (independientemente del diseño arquitectónico de sus sistemas de captación y transporte).

Además, también le era dable considerar el caudal concesionado y la información verificada por la Corporación al momento de liquidar la tasa objeto de debate, pues EPM ESP diligenció indebidamente el formato a que se refiere la Resolución 11368 de 22 de abril de 2009. Así las cosas, razón le asiste a la Corporación Autónoma Regional de Antioquia cuando indica que «los actos administrativos declarados nulos no adolecen de ilegalidad, ni se faltó al debido proceso en el cobro de la tasa por utilización del recurso hídrico», por las razones expuestas previamente. 37 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia Con base en lo anterior, la Sala no vislumbra la vulneración alegada por la parte actora en los cargos primero, segundo y tercero de la demanda y, en esa medida, revocará la sentencia de 15 de julio de 2014, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia […]” (negrilla fuera de texto). 119.

Teniendo en cuenta lo decidido por esta Corporación en la sentencia antes transcrita, en esta oportunidad la Sala destaca que el artículo 745 del Estatuto Tributario dispone que las dudas provenientes de vacíos probatorios deben resolverse a favor del contribuyente, siempre que este no tenga la obligación de aportar pruebas según la normativa aplicable. 120.

Como se observa las dudas provenientes de vacíos probatorios deben resolverse a favor del contribuyente, lo cual se aplica tanto en el momento de practicar las liquidaciones como al fallar los recursos, siempre y cuando no haya forma de eliminar dichas dudas y el contribuyente no esté obligado a probar determinados hechos según las normas del capítulo III del título correspondiente el referido estatuto. 121.

En este caso y como lo corroboró la Sala en la sentencia de 12 de noviembre de 2020, las dudas en la información se deben a la falta de claridad y la insuficiencia en el sustento aportado por EPM en sus reportes de volúmenes de agua captados, los cuales debían aportarse junto con la autodeclaración presentada. 122. Ciertamente, quedó demostrado que EPM presentó información incompleta y fuera del formato establecido, y no anexó los registros de sus sistemas de medición como era requerido.

Igualmente, se tiene que quedó corroborado que los datos reportados por EPM no correspondían al caudal efectivamente captado, y que había posibles pérdidas de agua antes de la medición que no fueron debidamente documentadas. 123. Esta falta de claridad y sustento en la información proporcionada por EPM creó vacíos probatorios que impidieron a la autoridad administrativa verificar con certeza los volúmenes de agua utilizados, lo que justificó su decisión de desestimar la autodeclaración de EPM. 124.

Por lo tanto, aunque en principio las dudas probatorias deben resolverse a favor del contribuyente, en este caso específico, las dudas surgieron precisamente por la falta de información que debía reportar la parte demandante y el sustento técnico exigido por el Decreto 155 de 2004 y por la Resolución 7939 de 6 de octubre de 2005, lo que llevó a la autoridad a considerar el caudal concesionado en lugar del reportado, no pudiéndose aplicar lo dispuesto en el referido artículo 745. 125.

Bien lo consideró el a quo, cuando estimó que la referida disposición no era aplicable al caso bajo análisis por cuanto EPM “[…] dentro del procedimiento de liquidación del tributo, de acuerdo con la normativa que lo regula, tenía la carga de 38 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia probar que los sistemas de medición que utilizaba para contabilizar el agua captada y vertida eran confiables y permitían determinar que el caudal captado era el efectivamente reportado […]” (negrilla fuera de texto). 126.

De igual manera, cuando concluyó que la parte demandante tenía la obligación de presentar la información en los formatos preestablecidos por la entidad, cargas que no cumplió “[…] y cuando ello sucede la autoridad ambiental está facultada para liquidar la tasa de acuerdo con el total del volumen del caudal concesionado, de esta manera se elimina la duda que pudiese existir […]”. 127.

De otra parte y en cuanto al argumento de la parte demandante relativo a las normas de medición, señaló que “[…] actualmente es físicamente imposible captar o sacar agua desde el embalse Riogrande (sic), para la planta Manantiales, un caudal de 19500l/s (19.5 m3/s) equivalente al caudal concesionado para este sistema […], la Sala recuerda que la actuación administrativa que se analiza data del año 2010 y no la del momento de la presentación del recurso de apelación, dado que el juicio de legalidad se debe realizar al momento de la expedición de los actos administrativos y no las circunstancias de tiempo, modo y lugar que se puedan presentar actualmente. 128.

Igual suerte corre el argumento atinente a que entre los años 2005 y 2008, EPM presentó a Corantioquia los caudales efectivamente captados en el formato de autodeclaración respectivo, de tal forma que esa autoridad ambiental emitió facturas con base en la información reportada del mismo sistema de captación y medición de caudales ubicado en la planta Manantiales, en tanto que, como se precisó, las actos administrativos acusados se refieren a la liquidación de la tasa por uso de agua por el año 2010. 129.

La recurrente hizo referencia al debido diligenciamiento de los formatos implementados por Corantioquia, en el sentido que “[…] EPM desconoce las inconsistencias a las que hace referencia el fallo que se impugna, impidiéndole con esto el derecho a la defensa, porque nadie se puede defender de lo que no conoce […]”. Al respecto, la Sala considera que la Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el particular cuando desató el recurso de apelación en contra de la sentencia de 15 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, esto es, en la providencia de 12 de noviembre de 2020, cuando precisó que los actos administrativos señalaron que EPM solo diligenció el valor captado y omitió reportar si se presentaban volúmenes vertidos. 130.

Además, se consideró que no anexó los registros del medidor marca KHRONE- Electromagnético modelo IFS 4000/A71B20, módulo de consumo FT de 24 pulgadas de diámetro. Y, en el acápite de observaciones, tampoco reportó los resultados de su sistema de control que demostraban que no presentaron pérdidas del recurso hídrico durante la vigencia 2010, razón por la cual su argumento de apelación no resulta procedente. 39 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia 131.

De otra parte y en lo atinente a la aplicación del artículo 746 del Estatuto Tributario, la Sala recuerda que dicha disposición establece que se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija. 132.

Sobre este argumento, la Sala estima que resulta acertado lo considerado por el a quo, en la medida que la tasa por utilización de agua se reguló a través del Decreto 155 de 2004, en cuyo artículo 6º señaló que la misma se cobrará por el volumen efectivamente captado, dentro de los límites y condiciones establecidas en la concesión de aguas. 133.

Cabe advertir que Corantioquia reglamentó el período de facturación, cobro y recaudo de la tasa mediante las Resoluciones 7939 de 2005 y 11368 de 2009, implementando un formato en el cual el sujeto pasivo debía registrar los volúmenes mensuales de agua captada y vertida, precisando que la información presentada por fuera del mencionado formato que impida determinar el volumen de agua consumida dará lugar a liquidar la tasa con el caudal concesionado, tal y como se corroboró en el caso de objeto de análisis. 134.

La Sala concluye que, si bien es cierto que el artículo 746 ejusdem estableció la presunción de veracidad de las declaraciones presentadas, también lo es que la norma que regula la tasa objeto de análisis estableció un método de comprobación especial para su determinación, el cual no fue acatado en debida forma por la recurrente. 135.

Nótese, entonces, que Corantioquia se encontraba facultada para liquidar la tasa por la utilización del agua con el total concesionado y no con la información presentada en la autodeclaración de los registros mensuales de volúmenes de agua captado, razón por la cual no podría alegarse la violación del precepto en estudio. 136. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala considera que los planteamientos del apelante no están llamados a prosperar, por lo que la Sala confirmará la sentencia recurrida, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 137.

Finalmente, la Sala no condenará en costas como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 392 y 393 del CPC17, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA. 17 Hoy artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012 – CGP. 40 Radicación: 05001-23-31-000-2012-00089-02 Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.