1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: ALEGATOS DE CONCLUSIÓN –No procede el estudio de argumentos nuevos no expuestos en la demanda, por cuanto vulneran el derecho de contradicción de la contraparte / PLIEGO DE CONDICIONES – Constituye la norma rectora del proceso contractual. 1.

La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la demandante Unión Temporal ATLAPAE 2021, integrada por Ardiko A&S - Construcciones Suministros y Servicios S.A.S., Proalimentos Liber S.A.S. y Fundación Innovación Próspera, en contra de la sentencia proferida el 28 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral - Sección B, mediante la cual se negaron las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO 2. La Unión Temporal ATLAPAE 2021, participante oferente en la Licitación Pública No. LP-001-2021, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento del Atlántico, solicitando la nulidad de la Resolución No. 0299 del 23 de marzo de 2021, mediante la cual se adjudicó el contrato a Servicios de Alimentación N.P S.A. Alegó que hubo una errada interpretación y aplicación de los requisitos del pliego de condiciones, permitiendo asignar un puntaje mayor al adjudicatario, cuando en realidad la propuesta de la demandante era la más favorable.

En consecuencia, solicitó la indemnización correspondiente a la utilidad esperada.

ANTECEDENTES La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se fundamentó 3. El 26 de noviembre de 20211, a través de apoderado judicial, la Unión Temporal ATLAPAE 2021, integrada por (i) Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios SAS, (ii) Proalimentos Liber SAS y (iii) Fundación Innovación Próspera, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Atlántico con las siguientes pretensiones (se transcribe literal, incluso con posibles errores): 1 Expediente digital.

SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 0002, documento “4_PROCESOABONADO_PROCESOAB_001DEMANDA0800123(.pdf)”. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 PRIMERA: Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 0299 del 23 de marzo de 2021, por medio de la cual se adjudica el GRUPO No. 1 de la Licitación Pública No. LP -001-2021, cuyo objeto es “SUMINISTRO DE UN COMPLEMENTO ALIMENTARIO PARA LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES MATRICULADOS EN JORNADA REGULAR Y ÚNICO EN LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS OFICIALES DE LOS 20 MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS DEL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO, ACORDE A LOS LINEAMIENTOS TÉCNICO ADMINISTRATIVOS Y ESTÁNDARES DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – PAE,” al proponente: SERVICIOS DE ALIMENTACIÓN NP.

S.A identificado con el NIT 800.079.603-3, representado legalmente por el señor FABIÁN ARTURO NAVARRO POLANIA, identificado con cédula de ciudadanía No. 72.258.522, por un valor de DIEZ MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS VEINTE PESOS MCTE ($10.855.385.520). SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaratoria, deberá declararse la nulidad del contrato resultante de la Licitación Pública LP-001-2021 y suscrito entre la entidad demandada, Departamento de Atlántico y el adjudicatario, SERVICIOS DE ALIMENTACIÓN NP S.A. PETICIÓN TERCERA: Se declare que la UNIÓN TEMPORAL ATLAPAE 2021, integrada por ARDIKO A&S CONSTRUCCIONES SUMINISTROS Y SERVICIOS S.A.S, PROALIMENTOS LIBER S.A.S y FUNDACIÓN INNOVACIÓN PRÓSPERA, fue privada injustamente del derecho a ser adjudicataria del contrato resultante de la Licitación Pública LP-001-2021 para el Grupo 1, toda vez que, de acuerdo al material probatorio, los elementos de juicio que se han expuesto, formuló la mejor propuesta y más favorable a los intereses de la entidad y los fines que se pretendían satisfacer pues cumplió con todos los requisitos habilitantes y obtuvo mejor puntaje que el de la sociedad adjudicataria, SERVICIOS DE ALIMENTACIÓN NP S.A. PETICIÓN CUARTA: Que en consecuencia de lo anterior se procesa al reconocimiento y pago, a título de indemnización y/o restablecimiento del derecho en favor de mi mandante, UNIÓN TEMPORAL ATLAPAE 2021, integrada por ARDIKO A&S CONSTRUCCIONES SUMINISTROS Y SERVICIOS S.A.S, PROALIMENTOS LIBER S.A.S y FUNDACIÓN INNOVACIÓN PRÓSPERA, por los siguientes conceptos: a. Por concepto de perjuicios materiales, a título de lucro cesante – El valor de la utilidad esperada la que se calcula en un porcentaje igual o superior al 20% del valor de la oferta económica presentada, que en cualquier caso no podrá ser inferior al 5% del valor de la misma o por el valor que por este concepto resulte probado en el proceso, si el contrato además fue objeto de más prórrogas luego de la presentación de esta solicitud; o por el valor que eventualmente resulte condenado en abstracto.

Valor que además deberá reconocerse incluyendo los intereses legales y ser actualizado conforme el IPC que certifique el DANE y lo dispuesto en la fórmula que ha determinado la jurisprudencia de lo contencioso administrativa. b. Por concepto de perjuicios materiales, a título de daño emergente causado, consistentes en valor sufragado por la UNIÓN TEMPORAL ATLAPAE 2021 para constituir la póliza de seriedad de la oferta y cualquier otro concepto que llegara a probarse.

Sumas que deberán ser actualizadas conforme el IPC que certifique el DANE y conforme a la fórmula que ha determinado la jurisprudencia de lo contencioso administrativa. PETICIÓN QUINTA: Las sumas enunciadas anteriormente se reconozcan debidamente indexadas de conformidad con lo previsto en el CPACA, aplicando en la liquidación la variación promedio del índice de precios al consumidor desde la fecha de la ocurrencia de los hechos hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 PETICIÓN SEXTA: La entidad demandada reconocerá y pagará la condena en costas y en agencias en derecho a las demandantes, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 4.

Como fundamento fáctico de sus pretensiones, en síntesis, adujo lo siguiente: 5. El departamento del Atlántico, mediante la Resolución No. 00137 del 12 de febrero de 2021, dio apertura a la licitación pública No. LP-001-2021, cuyo objeto fue el “suministro de un complemento alimentario para los niños, niñas y adolescentes matriculados en jornada regular y única en los establecimientos educativos oficiales de los 20 municipios no certificados del Departamento del Atlántico, acorde a los lineamientos técnico-administrativos y estándares del programa de alimentación escolar – PAE”. 6.

Señaló que el pliego de condiciones contempló que el ítem de Promoción a la Industria Nacional seguiría lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 816 de 2003 y el “Manual para el manejo de incentivos en los procesos de contratación” de Colombia Compra Eficiente y tendría un puntaje máximo de 100 puntos. La tabla de evaluación precisó que: (i) en procesos de bienes y servicios nacionales, el puntaje máximo sería de 100 (50 por bienes y 50 por servicios);

(ii) para procesos que solo incluyen bienes nacionales, 100; (iii) procesos de solo servicios nacionales, 100; y (iv) si se trataba de la promoción de incorporación de componente nacional en bienes y servicios extranjeros, 50. 7. Con fundamento en dicha reglamentación, se definió que un bien nacional sería aquel inscrito en el Registro de Productores de Bienes Nacionales (RPBN), cuya verificación se haría mediante las partidas arancelarias; mientras que los servicios nacionales se acreditarían conforme a la calidad de persona natural o jurídica, nacional o extranjera.

En el caso de una persona jurídica nacional, se probaría con el certificado de la Cámara de Comercio en donde conste que su domicilio es en el territorio nacional. 8. Indicó que, al verificar la oferta presentada por la adjudicataria, Servicios de Alimentación N.P S.A., había allegado el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio para acreditar servicios nacionales, pero no aportó las partidas arancelarias exigidas para acreditar productos nacionales, según lo previsto en el pliego y la tabla de evaluación. Indicó que, pese a que advirtió a la Administración este yerro, el departamento del Atlántico, con pleno conocimiento de la omisión, insistió en evaluarla con base en el criterio No. 3 (“Promoción en procesos cuyo objeto solo incluye servicios nacionales”), argumentando que esa fue la regla aplicable para este proceso, cuando en realidad correspondía aplicar el criterio No. 2 (“Promoción en procesos cuyo objeto solo incluye bienes nacionales”), lo que condujo al otorgamiento de un inmerecido puntaje de 100 en el ítem de promoción a la industria nacional. 9.

Como resultado de la ponderación y evaluación de los requisitos establecidos en el pliego de condiciones, se determinó que la sociedad Servicios de Alimentación N.P S.A. obtuvo un total de 999.47 puntos, mientras que la oferente demandante Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 alcanzó 925.99, quedando ubicadas en primer y segundo lugar, respectivamente, con la siguiente valoración: No. Proponente Puntaje por propuesta económica max. 500 puntos Puntaje por mayor número de días adicional es max.

Puntaje por actividades educativas buenos hábitos Max. 100 puntos Puntaje por promoción a la industria nacional Max. 100 puntos Puntaje por personas con discapacidad Max. 10 puntos Puntaje por mejoramiento nutricional Max. 50 puntos Puntaje por compras locales Max. 20 puntos Puntaje por eventos de compras locales Max. 40 puntos Puntaje por programa de residuos Max. 20 puntos Puntaje final 4 Unión Temporal ATLAPAE 2021 498.72 87.27 100.00 100.00 10.00 50.00 20.00 40.00 20.00 925.99 7 SERVICIOS DE ALIMENTACIÓN N.P S.A 499.47 160.00 100.00 100.00 10.00 50.00 20.00 40.00 20.00 999.47 10.

En la audiencia de adjudicación, reiteró el yerro consistente en haber otorgado 100 puntos a Servicios de Alimentación N.P S.A. sin que hubiera acreditado los requisitos exigidos; no obstante, la Administración mantuvo su criterio y adjudicó el contrato mediante la Resolución No. 00299 del 23 de marzo de 2021. 11. El accionante considera que dicha decisión vulneró sus derechos, pues, sin la asignación indebida de la puntuación máxima en el ítem de Promoción a la Industria Nacional, la calificación real de la adjudicataria habría sido de 899.47, frente a los 925.99 obtenidos por la demandante, lo que implicaba que la adjudicación debió corresponderle a esta última. 12.

Como fundamento jurídico, la Unión Temporal alegó la expedición del acto administrativo con infracción a normas superiores, en particular los artículos 2, 4, 29, 123 y 209 de la Constitución Política; los artículos 3, 23, 24, 26 y 28 de la Ley 80 de 1993; y el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, que adicionó el parágrafo 4 al artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.

Sostuvo que el acto de adjudicación adolecía de defectos sustantivos y fácticos, al desconocer los principios de la contratación estatal, vulnerar garantías como legalidad, transparencia, igualdad y selección objetiva, y al adecuar los documentos a conveniencia de la entidad. 13. Alegó que la administración interpretó de forma indebida el pliego para habilitar a la adjudicataria, favoreciendo a un oferente que no cumplía con los requisitos de apoyo a la industria nacional al no acreditar bienes nacionales con las correspondientes partidas arancelarias considerando que estas eran exigidas en el pliego, privilegiando el interés particular en contra del general.

Con ello, señaló que se configuraron vicios de falsa motivación, desviación de poder, trato desigual frente a los oferentes y violación de las normas en las cuales debía fundarse, al realizar una errada interpretación del pliego de condiciones. Finalmente, enfatizó que el proceso licitatorio correspondía a un contrato de suministro de bienes y no de servicios, lo que obligaba a aplicar las reglas de promoción de productos nacionales que, indica, fueron desconocidas por el departamento en perjuicio del interés general. 14.

Advirtió además posibles conductas disciplinarias y penales de la administración: (i) en lo disciplinario, por celebrar un contrato sin cumplir los requisitos legales, en extralimitación de funciones y con omisión en el ejercicio de control; (ii) en lo penal, con fundamento en el artículo 410 de la Ley 599 de 2000, al Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 adjudicar un contrato sin observar requisitos esenciales, conducta que sería dolosa y contraria a la ley. 15.

Finalmente, frente a la indemnización solicitada, indicó que el perjuicio debía tasarse en la utilidad esperada, cuantificada en DOS MIL CIENTO SESENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS VEINTIDÓS MIL PESOS ($2'163.222.000 M/Cte). De manera subsidiaria, solicitó fijarla mediante condena en abstracto. Agregó que, en precedentes del Consejo de Estado2, se ha reconocido como perjuicio el valor del depósito o de la garantía de seriedad de la oferta, en aquellos casos en que la propuesta no discrimina la utilidad esperada.

Contestación de la demanda 16. El departamento del Atlántico, mediante escrito del 21 de abril de 20233, se opuso a todas las pretensiones. Indicó que el objeto contractual estaba directamente relacionado tanto con bienes como con servicios nacionales, referentes al suministro de un complemento alimentario para niños, niñas y adolescentes de establecimientos educativos oficiales, conforme a los lineamientos del Plan de Alimentación Escolar –PAE.

Por ende, los oferentes podían acreditar la promoción a la industria nacional mediante cualquiera de las modalidades previstas, ya fuera a través de bienes y/o servicios nacionales. 17. En ese marco, la adjudicataria Servicios de Alimentación N.P S.A. demostró este criterio bajo la tercera modalidad, “promoción en procesos cuyo objeto solo incluye servicios nacionales”, mediante el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio, con lo cual obtuvo 100 puntos.

Por su parte, la Unión Temporal ATLAPAE 2021 optó por la primera modalidad, aportando los registros de producción de bienes nacionales (50 puntos) junto con el certificado de existencia y representación legal (50 puntos), alcanzando igualmente la máxima calificación de 100 puntos. Así, ambas propuestas fueron evaluadas en igualdad de condiciones, y el puntaje total de la adjudicataria (999,47) superó al de la actora (925,99), lo que demuestra que el proceso de selección se ajustó al principio de selección objetiva y no generó perjuicio económico alguno. 18.

Agregó que las observaciones presentadas por la parte actora fueron estudiadas y respondidas tanto en el informe de evaluación como en la audiencia de adjudicación, por lo que resulta temerario insistir en los mismos cuestionamientos. 19. Señaló que la demandante no acreditó haber presentado la mejor propuesta, carga que le correspondía según la jurisprudencia del Consejo de Estado4 y que la diferencia de puntaje entre los oferentes no se originó en el requisito de “promoción a la industria nacional”, sino en el criterio de “mayor número de días adicionales”.

Al respecto, manifestó que el pliego establecía que al proponente que ofreciera el mayor número de días de suministro de raciones sin costo se le asignarían 160 puntos, y a los demás, puntaje proporcional en orden descendente con base en la 2 Sección Tercera, rad. 7.959, 13.355, 13.683, 33.129 3 SAMAI. Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00018, documento “32_AGREGARMEMORIAL_CONTESTACIONDEDEMA(.pdf)”. 4 Sección Tercera, rad. 54.482, 13.355, 16.041 Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 oferta más alta.

Servicios de Alimentación N.P S.A. ofreció 11 días adicionales y obtuvo 160 puntos, mientras que la Unión Temporal ATLAPAE 2021 ofreció 6 días y recibió 87,27 puntos, por lo que la propuesta de la demandante fue inferior. 20. Aunado a ello, manifestó que la accionante tampoco acreditó un perjuicio cierto, pues la suma reclamada de $2'163.222.000 M/Cte se basó únicamente en la utilidad esperada, sin respaldo probatorio que permitiera verificarla, de modo que, al tratarse de un cálculo arbitrario, este carece de sustento jurídico. 21.

Sostuvo que el proceso contractual se adelantó conforme a la normativa vigente, sin configurarse las causales de nulidad alegadas por la demandante por lo que calificó de infundadas las afirmaciones sobre presuntas conductas disciplinarias y penales, e indicó que, de considerarlo pertinente, la parte actora podía presentar las denuncias ante las autoridades competentes. 22.

Finalmente, solicitó reconocer cualquier excepción genérica o innominada que resulte demostrada en el proceso y que excluya de responsabilidad a la Administración. 23. La oferente adjudicataria - Servicios de Alimentación N.P. S.A - fue vinculada al proceso mediante auto del 7 de octubre de 20225, por medio del cual se admitió la demanda y se ordenó su notificación6, no obstante, esta no compareció. Alegatos de conclusión 24.

La Unión Temporal ATLAPAE 20217, manifestó que el objeto contractual correspondía a bienes, no a servicios, por lo que no era procedente otorgar puntaje solo en esta última categoría. Alegó también que el anexo de mejoramiento nutricional del proponente favorecido estaba inconcluso, lo que impedía otorgarle el puntaje pleno. Especificó que presentó el anexo 6B incompleto, sin incluir información indispensable sobre presentaciones comerciales, empaque, rotulado, requisitos de conservación, vida útil, formas de uso y dosis recomendadas, lo cual hacía improcedente otorgarle el puntaje pleno. Sostuvo que, según lo previsto en el mismo pliego, la ausencia de tales elementos debía repercutir en la evaluación. Resaltó que, de haberse aplicado correctamente las reglas de valoración, su propuesta se habría consolidado como la mejor y más favorable para los intereses de la administración. Finalmente, en lo relativo a los perjuicios, reiteró que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el juzgador podía determinar el valor de la indemnización con base en la oferta presentada y en la garantía de seriedad, lo que confirmaba la existencia de un daño cierto y verificable. 25.

El departamento del Atlántico8, reiteró que el pliego permitía acreditar la promoción a la industria nacional por distintas modalidades y que el factor decisivo fue el puntaje por días adicionales, donde la demandante obtuvo 925,99 frente a 999,47 de Servicios de Alimentación N.P S.A., adjudicataria del contrato. 5 SAMAI. Tribunal Administrativo del Atlántico, índice 00012. 6 SAMAI.

Tribunal Administrativo del Atlántico, índice 00017. 7 SAMAI. Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00027. 8 SAMAI. Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00026. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 26.

El Ministerio Público no emitió concepto. Sentencia de primera instancia 27. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 28 de marzo de 20259, negó las pretensiones de la demanda. 28. Indicó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, para que prospere la nulidad de un acto de adjudicación debe acreditarse no solo la ilegalidad de la decisión, sino también que la propuesta del demandante era la más favorable.

En este caso, la inconformidad de la parte actora se centró en el puntaje otorgado a la sociedad adjudicataria por el componente de Promoción a la Industria Nacional, al considerar que no podía recibir los 100 puntos sin haber acreditado el ítem de bienes nacionales. 29. El Tribunal precisó que el principio de preferencia de la Ley 80 de 1993 busca privilegiar bienes y servicios de origen nacional frente a los extranjeros, y que la Ley 816 de 2003 definió los parámetros de calificación, señalando qué debe entenderse por bienes y servicios nacionales.

Así, mientras los bienes requieren inscripción en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, los servicios se acreditan con el certificado de existencia y representación legal de una persona jurídica colombiana o con la cédula de una persona natural nacional. En este contexto, el pliego de condiciones permitió que la calidad de bienes o de servicios se acreditara indistintamente para acceder al beneficio de promoción de la industria nacional. 30.

Con base en ello, la Sala concluyó que tanto la adjudicataria como la demandante cumplieron con los requisitos exigidos y obtuvieron el beneficio, de modo que no se acreditó la errónea interpretación y aplicación del pliego alegada. Finalmente, recordó que la carga de la prueba corresponde a quien alega, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo que en este caso no se cumplió por lo que, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas.

Recurso de apelación y trámite 31. La accionante, Unión Temporal ATLAPAE 2021, presentó recurso de apelación10, en el que solicitó revocar la decisión de primera instancia y acceder a las pretensiones. 32. Señaló que el fallo careció de motivación suficiente, pues no tuvo en cuenta los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión ni la naturaleza del objeto contractual, lo que configuró un defecto fáctico.

A su juicio, el despacho judicial redujo la controversia a una mera verificación formal del cumplimiento del requisito de promoción a la industria nacional, sin analizar si la interpretación del pliego era 9 SAMAI. Consejo de Estado, índice 00002, documento “14ED_09SentenciaPrimeraIn(.pdf)”. 10 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00034.

La sentencia de primera instancia fue notificada el 8 de mayo de 2025, por lo que en los términos del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, la notificación se entendió realizada el día 12 del mismo mes y año. Ahora bien, la parte accionante presentó el recurso de apelación el 26 de mayo de 2025, esto es, dentro de los 10 días siguientes en que se efectuó la notificación, término previsto para el efecto en el artículo 247.1 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 coherente con el objeto contractual del Programa de Alimentación Escolar (PAE), cuyo componente esencial en 2021 era la entrega de bienes —raciones industrializadas para consumo en casa— y no la prestación de servicios, en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19.

En esa medida, insistió en que el proceso licitatorio debía entenderse como un contrato de suministro de bienes y no de servicios, lo que imponía la aplicación de las reglas de promoción de productos nacionales, que, en su criterio, fueron desconocidas por el departamento. 33. Indicó que el a quo incurrió en indebida valoración probatoria, al desconocer el contexto normativo y administrativo que regulaba la ejecución del PAE, el cual exigía ajustar el objeto contractual a la entrega de raciones industrializadas en los hogares.

Citó, entre otros, el Decreto 470 de 2020, la Resolución 0007 de 2020 de la Unidad de Alimentación Escolar y el Decreto 533 de 2020, que orientaban la ejecución del programa hacia la entrega de bienes. Así, el despacho no verificó que, de acuerdo con los estudios previos y el pliego de condiciones, el puntaje por promoción debía evaluarse bajo la alternativa de procesos cuyo objeto incluye bienes nacionales, y no servicios. 34.

De igual forma, sostuvo que la sentencia no se pronunció sobre el puntaje por mejoramiento nutricional de los menús, criterio ponderable que otorgaba hasta 50 puntos. Afirmó que Servicios de Alimentación N.P S.A. no cumplió con los requisitos del anexo 6B, pues lo presentó incompleto al omitir información clave sobre presentaciones comerciales, empaque, rotulado, requisitos de conservación, vida útil y dosis recomendada.

Pese a ello, la entidad le otorgó la totalidad del puntaje, sin aplicar el criterio hermenéutico gramatical del pliego ni realizar una verificación probatoria adecuada. A juicio de la apelante, esta omisión también configuró un defecto por indebida valoración probatoria que incidió directamente en la adjudicación. 35. Por lo anterior, concluyó que la Unión Temporal ATLAPAE 2021, presentó la mejor propuesta dentro del proceso de licitación pública, refiriendo el siguiente puntaje (tabla extraída del recurso de apelación): No. Puntaje por propuesta económica Max 500 puntos Puntaje por mayor número de días adicionales Max 160 puntos Puntaje por actividad educativa buenos hábitos Max 100 puntos Puntaje por promoción a la industria nacional Max 100 puntos Puntaje por personas con discapacidad Max 10 puntos PUNTAJE POR Mejoramiento nutricional Max 50 Puntos PUNTA JE POR Compra s locales Max 20 Puntos PUNTA JE POR Evento s de compra s locales Max 40 Puntos PUNTA JE POR Progra ma de residuo s Max. 20 Puntos TOTAL 4 498,72 87,27 100,00 100,00 10,00 50,00 20,00 40,00 20,00 925,99 7 499,47 160,00 100,00 00,00 10,00 00,00 20,00 40,00 20,00 849,47 36.

El Tribunal Administrativo de Atlántico, a través de auto del 6 de junio de 2025, concedió -en efecto suspensivo- el recurso de apelación11. 37. La alzada fue admitida mediante auto del 8 de septiembre de 202512. 38. La parte demandante no se pronunció dentro del término13. 11 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00036. 12 SAMAI, Consejo de Estado, índice 00003. 13 SAMAI, Consejo de Estado, índice 00014.

El 6 de octubre de 2025 la parte demandante allegó un memorial, siendo este extemporáneo dado que el auto del 8 de septiembre de 2025 que admitió el recurso, fue notificado Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 39.

El departamento de Atlántico en escrito del 15 de septiembre de 202514, pidió confirmar la sentencia de primera instancia, señalando que el fallo sí contó con fundamentos jurídicos y fácticos suficientes, pues el juez valoró el material probatorio y concluyó que la parte actora no demostró una errónea interpretación del artículo 42.4 del pliego de condiciones. 40.

El Ministerio Público15 solicitó confirmar la decisión de primera instancia, considerando que no se acreditan los cargos de nulidad en contra de la Resolución No. 0299 del 23 de marzo de 2021, manifestando que la adjudicación se realizó con base en el pliego de condiciones y los informes de evaluación preliminar y final, teniendo en cuenta los puntajes otorgados a las oferentes.

CONSIDERACIONES 41. Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales: jurisdicción, competencia, legitimación por activa y por pasiva, oportunidad en la demanda y verificados los requisitos de la demanda en forma, la Subsección procede a decidir la segunda instancia de la presente litis. 42.

Con ese propósito, se abordará el siguiente orden metodológico: (i) el objeto del recurso de apelación y los problemas jurídicos para resolver la controversia; (ii) el régimen jurídico aplicable y la naturaleza de la decisión que adjudicó el contrato; (iii) el análisis de los cargos de apelación formulados en contra de la sentencia de primera instancia;

(iv) las conclusiones; y (v) la condena en costas. Cuestión previa: improcedencia del cargo incorporado con los alegatos de conclusión de la primera instancia 43. La apelante sostuvo en el recurso que el juez de primera instancia omitió pronunciarse sobre los argumentos planteados en los alegatos de conclusión. Sin embargo, se advierte que en esa oportunidad la parte actora introdujo un nuevo cuestionamiento frente a la calificación de las propuestas, referido al anexo de “mejoramiento nutricional de los menús” del proponente adjudicatario.

Manifestó que dicho documento estaba incompleto, pues no incluyó aspectos relativos a presentaciones comerciales, empaque, rotulado, requisitos de conservación, vida útil, formas de uso y dosis recomendadas, razón por la cual no correspondía asignarle la totalidad de los 50 puntos. 44. Aunque la apelante señaló en los alegatos de conclusión16, que este aspecto fue indicado en el hecho séptimo de la demanda17, allí únicamente se mencionó de por Estado el 10 del mismo mes.

El término para el pronunciamiento de las partes corrió hasta el 15 de septiembre de 2025 (ver SAMAI índices 00003,00004 y 00005. 14 SAMAI, Consejo de Estado, índice 00009. 15 SAMAI, Consejo de Estado, índice 00011. 16 Escrito de alegatos de conclusión: “RESPECTO AL REQUISITO PONDERABLE PUNTAJE POR MEJORAMIENTO NUTRICIONAL DE LOS MENÚS. Tal y como se refirió en el hecho séptimo del escrito de demanda, las irregularidades dentro del proceso licitatorio LP-001-2021 adelantado por el Departamento del Atlántico, no solo se presentaron en lo referido en líneas anteriores; sino también, en lo que respecta al PUNTAJE POR MEJORAMIENTO NUTRICIONAL DE LOS MENÚS que otorgaba una valoración de (50 PUNTOS)”.

(Subrayado fuera de texto original). 17 Escrito de demanda. “7. Dentro del documento de observaciones presentadas frente a varios proponentes, se resalta las manifestadas por U.T. ATLAPAE 2021 sobre SERVICIOS DE ALIMENTACIÓN N.P. S.A. en los Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 manera general la existencia de observaciones sobre varios ítems realizados durante el procedimiento administrativo, entre ellos sobre el “mejoramiento nutricional de los menús”, aunado a ello, en todo el desarrollo de la demanda los reproches contra el acto se enfocaron exclusivamente en el requisito de “promoción a la industria nacional”, sin que se realizara mención alguna respecto del factor de los menús. 45.

Por lo anterior, resulta ineludible indicar que, de conformidad con el artículo 182A18 del CPACA —adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021—, los alegatos de conclusión constituyen la oportunidad procesal para exponer consideraciones finales a partir del material probatorio19, mas no para introducir argumentos inéditos que priven a la contraparte de la posibilidad de controvertirlos, máxime cuando uno de los requisitos propios de la nulidad y restablecimiento del derecho consiste en explicar, de manera clara y precisa, los conceptos de violación en contra del acto administrativo demandado.

En consecuencia, no resulta admisible adicionar nuevos cargos en esta etapa, pues su finalidad es orientar al juzgador en la solución del conflicto con base en las pruebas ya practicadas, y no sorprender a la contraparte con reproches no debatidos previamente. 46. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación20 ha reiterado que la etapa de alegatos de conclusión no puede utilizarse para introducir argumentos o pretensiones que no fueron manifestados en la demanda inicial, pues dicha oportunidad procesal se limita a profundizar o reforzar lo ya debatido.

En consecuencia, esos planteamientos tampoco pueden trasladarse a la segunda instancia como parte del recurso de apelación, dado que constituirían cargos nuevos y ajenos al debate surtido en primera instancia, con lo cual se vulnerarían el derecho de defensa de la contraparte y las garantías propias del debido proceso. 47. En ese orden, la Sección no entrará a examinar lo relativo a la evaluación del ítem de “mejoramiento nutricional de los menús” previsto en el pliego de condiciones, por cuanto, como se indicó, corresponde a un argumento introducido por primera vez en los alegatos de conclusión de la primera instancia y reiterado luego en el recurso de apelación. Ello implica una modificación del fundamento grupos 1 y 2, que consisten principalmente en su falta de capacidad jurídica, las incongruencias a la hora de acreditar la inclusión de personal con discapacidad, y el incumplimiento de los requisitos contenidos en el pliego de condiciones como el inmueble para el almacenamiento y distribución de los alimentos y los puntajes concedidos por experiencia, mejoramiento nutricional del menú, LA PROMOCIÓN A LA INDUSTRIA NACIONAL, entre otras.” 18 Ley 1437 de 2011.

Artículo 182A. Sentencia anticipada. (…) se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito. 19 Ley 1437 de 2011. Artículo 181. Audiencia de pruebas. En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas.

La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días. Las pruebas se practicarán en la misma audiencia, la cual excepcionalmente se podrá suspender en los siguientes casos: 1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha, por el término fijado por la ley. 2.

A criterio del juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario. En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.

En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2024, exp. 70.198, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez; sentencia del 22 de agosto de 2023, exp. 60.146, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico;

Sección Cuarta, sentencia del 22 de abril de 2021, exp. 25.427, Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 fáctico y jurídico de la demanda y priva a la entidad de la posibilidad de controvertirlo, en desconocimiento de su derecho de defensa. 48.

A partir de lo expuesto, cabe concluir que el hecho de que el a quo no haya hecho referencia expresa a lo planteado en los alegatos de conclusión sobre dicho ítem, no comporta un yerro, toda vez que los cargos de la demanda sí fueron considerados y resueltos en la sentencia de primera instancia y en grado de apelación se abordarán únicamente los asuntos atinentes al recurso, siempre que estén comprendidos dentro de la causa petendi inicial y los cargos de la apelación. El objeto de la alzada y el problema jurídico por resolver 49.

De acuerdo con lo anterior, le corresponde a la Sala pronunciarse sobre los reparos concretos formulados y procedentes en contra la sentencia de primera instancia, los cuales, por regla general, delimitan la competencia del ad quem para decidir la controversia, salvo aquellas cuestiones que deban analizarse y resolverse de oficio, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso. 50.

Según lo reseñado, el Tribunal Administrativo del Atlántico concluyó que el requisito de promoción a la industria nacional, conforme al pliego de condiciones, podía acreditarse por distintas vías, y que tanto la adjudicataria como la demandante lo cumplieron, obteniendo en consecuencia el puntaje máximo de 100. Por tal motivo, consideró que no se configuró una indebida aplicación del requisito y negó las pretensiones de la demanda.

No obstante, el apelante alegó que el a quo hizo una indebida valoración probatoria ya que no verificó si, conforme a la normativa aplicable, el objeto contractual correspondía a bienes, servicios o ambos, aspecto que habría permitido una correcta interpretación del pliego de condiciones. A su juicio, dicha omisión condujo a un fallo desfavorable, pues el adjudicatario no cumplía con el requisito y fue calificado indebidamente, mientras que la demandante sí aportó los documentos exigidos. 51.

En este contexto, los problemas jurídicos a resolver se concretan en determinar: (i) si el Tribunal de primera instancia incurrió en una indebida valoración probatoria e interpretación del pliego de condiciones, al omitir que el objeto contractual tenía como componente esencial la entrega de bienes —raciones industrializadas para consumo en casa— y no la prestación de servicios, lo que llevaría a concluir que la Resolución No. 0299 del 23 de marzo de 2021 estuvo viciada por falsa motivación y contrariaba las normas aplicables; y (ii) si, como consecuencia de lo anterior, la demandante debió ser adjudicataria del contrato y tiene derecho al reconocimiento de la utilidad esperada.

El régimen jurídico aplicable a la licitación pública y la naturaleza del acto de adjudicación 52. Previo a abordar el análisis del caso concreto, resulta necesario precisar la normativa aplicable al proceso de selección objeto de discusión, en particular la naturaleza jurídica de la Resolución No. 0299 del 23 de marzo de 2021, a fin de enmarcar la controversia y resolver los cargos planteados en la apelación. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 53.

Ahora bien, la Licitación Pública No. LP-001-2021 se adelantó bajo las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), atendiendo a la naturaleza del departamento del Atlántico como entidad estatal contratante, de conformidad con lo previsto en el artículo 2.1.a de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 2.1 de la Ley 1150 de 2007. 54.

En este contexto, atendiendo a la naturaleza de la entidad demandada, a su régimen sustantivo y a las reglas que orientaron la elaboración de los documentos precontractuales, debe concluirse que la decisión de adjudicación materializó la manifestación unilateral de la voluntad de la Administración y constituyó un acto administrativo de carácter precontractual, sujeto a las normas de derecho público, marco dentro del cual se realizará el análisis de los cargos expuestos en la demanda.

Análisis sobre los cuestionamientos a la valoración del ítem de promoción a la industria nacional 55. De conformidad con el aviso de convocatoria del 25 de enero de 202121 y la Resolución No. 137 del 12 de febrero de 202122, el departamento del Atlántico dio apertura al proceso de Licitación Pública No. LP-001-2021, cuyo objeto fue el “suministro de un complemento alimentario para los niños, niñas y adolescentes matriculados en jornada regular y única en los establecimientos educativos oficiales de los 20 municipios no certificados del Departamento del Atlántico, acorde con los lineamientos técnico-administrativos y estándares del Programa de Alimentación Escolar –PAE”. 56.

En el estudio previo23, elaborado a partir del diagnóstico situacional de la Secretaría de Educación –oficina de Cobertura Educativa–, se indicó que el PAE busca garantizar el servicio de alimentación escolar como estrategia en contra de la deserción escolar, a fin de permitir el acceso material al derecho fundamental a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes. 57.

Ahora bien, frente a la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el gobierno nacional, mediante el Decreto Legislativo 533 de 2020, dispuso que el programa se brindaría a los estudiantes para consumo en casa. En este contexto, en el proceso licitatorio se determinó que la modalidad a implementar sería la Ración Industrializada, definida como un complemento alimentario listo para consumo, compuesto por alimentos procesados y no procesados, entregado de forma individual en empaque primario, garantizando el gramaje establecido en la minuta patrón del Ministerio de Educación Nacional, así como las normas de empaque, rotulado e inocuidad vigentes. 58.

En consecuencia, en el proceso de licitación se estableció que las raciones debían distribuirse y entregarse al padre, madre o acudiente del estudiante inscrito, 21 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta “Pruebas”, documento “1.1. Aviso de convoctoria”.pdf. 22 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta “Pruebas”, documento “1.2.

Resolución de apertura.pdf”. 23 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta “Pruebas”, documento “1.3. Estudio Previo - PAE 2021.pdf”. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 con el respectivo registro y bajo cumplimiento de los lineamientos expedidos por el Invima y el Ministerio de Salud para el almacenamiento y distribución de alimentos durante la pandemia. 59.

Así, en el pliego de condiciones24 se fijaron obligaciones generales y específicas para el contratista, entre ellas: garantizar permanentemente la cantidad, inocuidad y oportunidad en la entrega de los alimentos; suministrar las raciones de acuerdo con los reportes de matrícula y asistencia; cumplir con la minuta patrón definida por grupo de edad; implementar planes de contingencia frente a fallas en transporte o personal; establecer programas de control de calidad de materias primas y seguimiento a proveedores; y asegurar que los productos cumplieran con los requisitos sanitarios vigentes, incluyendo la entrega de información a padres y acudientes sobre consumo e inocuidad. 60.

Ahora bien, para la selección del contratista, en el pliego de condiciones se definieron los siguientes factores de evaluación: CRITERIOS A EVALUAR PUNTOS A ASIGNAR Propuesta económica 500 Mayor número de días adicionales 160 Actividad educativa buenos hábitos 100 Promoción a la industria nacional 100 Personas con discapacidad 10 Mejoramiento nutricional 50 Compras locales 20 Eventos de compras locales 40 Programa de residuos 20 TOTAL 1000 61.

Respecto del ítem de “promoción a la industria nacional” -factor de la inconformidad presentada por el apelante-, en el pliego de condiciones se indicó que el mismo se regiría de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 816 de 2003, los cuales establecen que las entidades públicas que adelanten procesos de selección mediante licitaciones, convocatorias, concursos o cualquier otra modalidad contractual, deben adoptar criterios objetivos que respalden la industria nacional, para lo cual se le deberá asignar a dicho factor un puntaje comprendido entre el diez (10) y el veinte por ciento (20%) del puntaje máximo, para estimular la industria colombiana cuando los proponentes oferten bienes o servicios nacionales. 24 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta “Pruebas”, documento “1.5.

Pliego definitivo.pdf”. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 62. Ahora bien, en el pliego de condiciones, al igual que en el estudio previo25 y el análisis del sector26, se dispuso que el objeto contractual correspondía a los siguientes códigos del Clasificador de Bienes y Servicios - UNSPSC27: ÍTEM CLASIFICACIÓN UNSPSC PRODUCTO 1 90101700 Servicios de cafetería 2 90101800 Servicios de comida para llevar y a domicilio 3 50131700 Productos de leche y mantequilla 4 50181900 Pan y galletas y pastelitos dulces 5 50300000 Fruta fresca 6 50160000 Chocolates, azúcares, edulcorantes y productos de confitería 7 85151600 Asuntos nutricionales 8 93131600 Planeación y programación de políticas nutricionales 9 50192700 Platos combinados y empaquetados 63.

Respecto del puntaje de “promoción a la industria nacional” se indicó: CONCEPTO PUNTAJE PUNTAJE MÁXIMO

1. PROMOCIÓN EN PROCESOS CUYO OBJETO INCLUYE BIENES Y SERVICIOS NACIONALES 100 100 SI SOLO OFRECE BIENES NACIONALES 50 SI SOLO OFRECE SERVICIOS NACIONALES 50

2. PROMOCIÓN EN PROCESOS CUYO OBJETO SOLO INCLUYE BIENES NACIONALES 100 100

3. PROMOCIÓN EN PROCESOS CUYO OBJETO SOLO INCLUYE SERVICIOS NACIONALES 100 100

4. PROMOCIÓN DE LA INCORPORACIÓN DE COMPONENTE NACIONAL EN BIENES Y SERVICIOS EXTRANJEROS 50 50 64. En desarrollo de lo anterior, en el pliego se precisó que se considerarían bienes nacionales aquellos inscritos en el Registro de Productores de Bienes Nacionales –RPBN–, los cuales se podían acreditar de tres maneras: (i) bienes obtenidos íntegramente en el territorio colombiano;

(ii) bienes elaborados en el país con materiales nacionales; y (iii) bienes con insumos extranjeros que hubieran sufrido en Colombia una transformación sustancial (porcentaje mínimo de Valor Agregado Nacional o proceso productivo relevante). A su vez, señaló que la verificación se haría con el RPBN correspondiente que debía pertenecer al proponente individual o a alguno de los integrantes del proponente plural y se verificaría con las partidas arancelarias de la ficha técnica.

En este punto, se indicó expresamente: “el DEPARTAMENTO asignará hasta 100 puntos al proponente que presente con su oferta el o los certificados de RPBN de los bienes identificados en el Documento de Estudios Previos y Análisis del Sector” 28. 25 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta “Pruebas”, documento “1.3.

Estudio Previo - PAE 2021.pdf”. 26 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta “Pruebas”, documento “1.4. Análisis del sector.pdf”. 27 Sistema de codificación de las Naciones Unidas para estandarizar productos y servicios, conocido por las siglas UNSPSC (United Nations Standard Products and Services Code). 28 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta “Pruebas”, documento “1.5.

Pliego definitivo.pdf”, pp. 59. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 15 65. En cuanto a los servicios nacionales, indicó que “la ejecución del contrato se entiende como un servicio” y que se entenderían como tales los prestados por personas naturales colombianas o residentes en el país, y por personas jurídicas constituidas en Colombia.

El origen nacional de la oferta se acreditaba, entre otros, mediante: (i) copia simple de la cédula de ciudadanía (personas naturales colombianas), o (ii) certificado de Cámara de Comercio con domicilio en Colombia (personas jurídicas). Para proponentes plurales, expresó que “en caso de que todos los integrantes del proponente plural cumplan con las anteriores condiciones se asignará el puntaje de 100 puntos;

(…)”29. 66. Ahora bien, en relación con las propuestas y la acreditación sobre este punto, la oferente adjudicataria, Servicios de Alimentación N.P. S.A., aportó una comunicación30 suscrita por el representante legal manifestando cumplir con el requisito de “Bienes y Servicios Nacionales”, ya que la sociedad estaba inscrita en la Cámara de Comercio bajo el número 34.928 desde el 31 de octubre de 1989, anexando el correspondiente certificado de existencia y representación legal, en el que consta que el domicilio social está en Barranquilla31. 67.

Por su parte, la oferente demandante, UT ATLAPAE 202132 allegó tres comunicaciones, por parte de cada una de las empresas que la conforman, manifestando que los bienes y servicios que ofrecen son 100% de origen colombiano, y que adicional a ello, son personas jurídicas con domicilio en Colombia. Para acreditarlo, allegaron los registros de producción de bienes nacionales con las subpartidas arancelarias correspondientes, como también los certificados de existencia y representación de las sociedades Ardiko A&S Construcciones Suministros y Servicios S.A.S., Proalimentos Liber S.A.S. y Fundación Innovación Próspera. 68.

Teniendo en cuenta lo anterior, en el Informe de Evaluación Preliminar de las ofertas del 5 de marzo de 202133, se indicó que los proponentes Servicios de Alimentación N.P. S.A. y Unión Temporal ATLAPAE 2021 acreditaron el cumplimiento de todos los requisitos legales y administrativos previstos en el pliego, por lo cual fueron calificados como HABILITADO/CUMPLE, obteniendo los siguientes puntajes en el factor de “promoción a la industria nacional”: PROMOCIÓN A LA INDUSTRIA NACIONAL (MÁXIMO 100 PUNTOS) No. PROPONENTE DOCUMENTOS QUE APORTA PUNTAJE 4 UNIÓN TEMPORAL ATLAPAE 2021 Se verificó en la Cámara de Comercio, su origen nacional 100 PUNTOS 7 SERVICIOS DE ALIMENTACIÓN N.P S.A Se verificó en la Cámara de Comercio, su origen nacional 100 PUNTOS 29 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta “Pruebas”, documento “1.5.

Pliego definitivo.pdf”, p. 60. 30 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta Pruebas - 3. Propuestas - 3.2 Servicios de alimentación NP SA, documento “Carta Promoción Industria NacionalG1”. 31 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta Pruebas - 3. Propuestas - 3.2 Servicios de alimentación NP SA, documento “CERTIFICADO DE EXISTENCIA Y REPRESENTACIÓN LEGAL”. 32 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00018, documento “35_AGREGARMEMORIAL_CORREO_VENTANILLAD”, enlace: https://1drv.ms/f/s!Ah7ancJXqcdrgXz7BGuSZyhreIcS?e=ZEH2eZ 33 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta Pruebas - 2.

INF. -OBSERVACIONES- RESP.A OBSERVACIONES, documento “INF. EVAL PRELIMINAR 5-03-21”. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 16 69. Frente al anterior documento, el comité evaluador dio trámite a los comentarios formulados a través del informe de “Observaciones y respuestas a observaciones al informe preliminar” 34 del 18 de marzo de 2021.

Allí, constan las objeciones de la UT ATLAPAE 2021 frente al ítem de “promoción a la industria nacional” -No. 7 y No. 22- en las cuales cuestionó la asignación del puntaje máximo a Servicios de Alimentación N.P. S.A., argumentando que el proponente solo acreditó servicios y no bienes nacionales. Señaló que, si bien allegó su inscripción en la Cámara de Comercio, omitió presentar las partidas arancelarias requeridas para demostrar el origen nacional de los bienes.

En consecuencia, solicitó corregir el informe y reducir a cero la calificación otorgada, por no cumplir con las exigencias normativas. 70. En respuesta, el departamento de Atlántico manifestó que el ítem en cuestión tenía como finalidad establecer el apoyo que los proponentes nacionales y extranjeros otorgaran a los bienes y servicios nacionales, precisó que dicho requisito podía acreditarse por distintas vías y que la entidad verificó los documentos aportados por cada oferente con base en los criterios previstos en el pliego de condiciones y la normativa aplicable, confirmando los puntajes en el Informe de evaluación final del 18 de marzo de 202135. 71.

En la audiencia de adjudicación del 19 de marzo de 202136, el demandante reiteró su objeción sobre la calificación otorgada a Servicios de Alimentación N.P. S.A en el ítem de “promoción a la industria nacional”. Sostuvo que los 100 puntos solo podían asignarse a quien allegara certificados de registro de productores de bienes nacionales, lo cual no ocurrió. El departamento manifestó que el objeto contractual se entendía como un servicio, y que bastaba acreditar la condición de proponente nacional con la cédula de ciudadanía (para personas naturales) o el certificado de existencia y representación (para personas jurídicas).

Bajo este entendimiento, el comité evaluador desestimó la observación y mantuvo los 100 puntos y procedió con la calificación definitiva de los proponentes con el siguiente resultado: RESUMEN DE EVALUACIÓN FINAL No. Proponente Puntaje por propuesta económica máx. 500 puntos Puntaje por mayor número de días adicional es máx. Puntaje por actividades educativas buenos hábitos Max. 100 puntos Puntaje por promoción a la industria nacional Max. 100 puntos Puntaje por personas con discapacidad Max. 10 puntos Puntaje por mejoramiento nutricional Max. 50 puntos Puntaje por compras locales Max. 20 puntos Puntaje por eventos de compras locales Max. 40 puntos Puntaje por programa de residuos Max. 20 puntos Puntaje final 4 Unión Temporal ATLAPAE 2021 498.72 87.27 100.00 100.00 10.00 50.00 20.00 40.00 20.00 925.99 7 SERVICIOS DE ALIMENTACIÓN N.P S.A 499.47 160.00 100.00 100.00 10.00 50.00 20.00 40.00 20.00 999.47 34 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta Pruebas - 2.

INF.-OBSERVACIONES- RESP.A OBSERVACIONES, documento “2.2. RESPUESTA obs INF PRELIMINAR 18-MAR-2021”. 35 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta Pruebas - 2. INF.-OBSERVACIONES- RESP.A OBSERVACIONES, documento “INFORME DE EVAL FINAL (18 MARZO 2021)”. 36 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00018, documento “35_AGREGARMEMORIAL_CORREO_VENTANILLAD”, enlace: https://1drv.ms/f/s!Ah7ancJXqcdrgXz7BGuSZyhreIcS?e=ZEH2eZ, documento “ACTA AUDIENCIA ADJUDICACIÓN LP-0012021.pdf”.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 17 72. Mediante la Resolución No. 00299 del 23 de marzo de 202137, se adjudicó la licitación pública LP-001-2021 a Servicios de Alimentación N.P. S.A., por un valor de $10.855.385.520 M/Cte, tras acreditarse el cumplimiento de los requisitos habilitantes y obtener una calificación total de 999,47 puntos.

En consecuencia, se suscribió el contrato de suministro No. 20210173538 entre el departamento del Atlántico y la mencionada sociedad, con fecha de inicio el 25 de abril de 2021 y vigencia hasta el 31 de diciembre de 2021. 73. Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto, se encuentra que en los documentos precontractuales -y principalmente en el pliego de condiciones39- el departamento del Atlántico, en atención al objeto contractual, consistente en el suministro de un complemento alimentario para los niños, niñas y adolescentes matriculados en los establecimientos educativos del departamento, definió que este correspondía al suministro de bienes alimenticios, el cual comprendía actividades como la organización de rutas de distribución, la implementación de planes de contingencia frente a fallas logísticas, el control de calidad en bodegas y establecimientos educativos, y la evaluación y seguimiento a proveedores, que configuran obligaciones de hacer con rasgos propios de los servicios, como también de bienes en tanto se debían entregar productos procesados y no procesados. 74.

En línea con lo anterior, señaló los códigos correspondientes a la clasificación UNSPSC, indicando que el objeto contenía tanto bienes como servicios. Así, en el pliego se especificaron bienes tales como productos de leche y mantequilla, pan, galletas y pastelitos dulces, frutas frescas, chocolate y azúcares, junto con platos combinados y empaquetados; como servicios de cafetería y de comida para llevar a domicilio.

Por tanto, se encuentra que el objeto contractual, tal y como se reiteró en los documentos precontractuales, abarcaba ambos componentes. En consonancia, el pliego contempló distintas formas de calificación, otorgando 100 puntos a la acreditación de solo bienes, solo servicios o bienes y servicios. 75. En este punto, cabe señalar que, aunque el pliego de condiciones señaló que el contrato correspondía a servicios, también incluyó de manera expresa bienes nacionales.

Conforme a la regla de interpretación según la cual este “debe ser interpretado como un todo y sus disposiciones no deben entenderse de manera aislada de su contexto general” es claro que los estudios previos y el análisis del sector identificaron tanto bienes como servicios dentro del objeto contractual, y el propio pliego reflejó esa dualidad al otorgar hasta 100 puntos al oferente que 37 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00018, documento “35_AGREGARMEMORIAL_CORREO_VENTANILLAD”, enlace: https://1drv.ms/f/s!Ah7ancJXqcdrgXz7BGuSZyhreIcS?e=ZEH2eZ, documento “RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN LP-001-2021.pdf”. 38 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta Pruebas – 5.

Documentos contrato, documento “5.3. CONTRATO PAE 2021 (GRUPO 1)”. 39 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00004, carpeta Pruebas –

1. DOCUMENTOS DEL PROCESO “1.6. Anexo 12 Especificaciones técnicas, p. 11. “10) El contratista deberá contar con los siguientes planes y programas: a) Plan de saneamiento básico para Bodega y establecimientos educativos en donde se suministren complementos industrializados, b) Programa de Capacitación continua para el personal de bodega y establecimientos educativos, c) Programa de mantenimiento preventivo y correctivo de equipos de bodega y establecimientos educativos, d) Programa de salud ocupacional para el personal de Bodega y de establecimientos educativos, e) Plan de rutas para la distribución de complementos y materias primas para la ración industrializada, f) Plan de contingencias frente a fallas en transporte, ausencia de personal manipulador y desviaciones en calidad y cantidad de materia prima para la ración industrializada, g) Programa control de calidad de materias primas en bodega y establecimientos educativos, definiendo puntos de control dentro del proceso de la ración industrializada, h) Programa de evaluación y seguimiento a proveedores”.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 18 acreditara bienes, servicios o ambos. Por tanto, sostener que el proceso de selección se trataba exclusivamente de servicios, haría inanes e ineficaces las disposiciones sobre bienes nacionales y la correspondiente puntuación de 100 puntos. 76.

En el caso concreto, tanto la parte demandante como la adjudicataria aportaron los documentos exigidos y acreditaron de forma idónea el ítem de promoción a la industria nacional, motivo por el cual ambas oferentes obtuvieron el puntaje máximo posible. De ahí, que esta Sala concluya que el a quo no incurrió en indebida valoración probatoria, toda vez que tuvo en cuenta los documentos referentes al ítem de “promoción a la industria” y concluyó que estos resultaban coherentes con lo previsto en el pliego de condiciones. 77.

Así las cosas, no se encuentra que la Resolución No. 0299 del 23 de marzo de 2021 adolezca de falsa motivación, en la medida en que la calificación realizada por el comité evaluador se ajustó estrictamente a lo dispuesto en el proceso de licitación, y fue debidamente consignada en el acto de adjudicación. Tampoco se advierte la existencia de vicios de legalidad, toda vez que la decisión administrativa siguió lo previsto en la Ley 816 de 2003, el Decreto 1082 de 201540 y en el pliego de condiciones, sin que se configure una indebida interpretación o aplicación de sus disposiciones.

De igual forma, frente a la evaluación de los documentos allegados en el ítem cuestionado, no se evidencia desviación del poder ni vulneración del derecho de igualdad, pues se constató que ambos oferentes fueron calificados conforme a las reglas previamente definidas en el pliego. 78. En ese sentido, contrario a lo sostenido por el apelante, no se advierte yerro en la valoración probatoria efectuada por el a quo, ya que el objeto contractual comprendía el suministro de bienes y servicios, y en consecuencia, el pliego de condiciones previó distintas posibilidades para acreditarlo estableciendo que se otorgarían hasta 100 puntos al proponente que demostrara que sus bienes, servicios o ambos fueran de origen nacional, siendo un requisito efectivamente cumplido por los dos oferentes, por lo que no tiene sustento la interpretación del demandante, máxime cuando la regla prevista en el pliego no fue objeto de cuestionamiento y se aplicó conforme a lo establecido.

En consecuencia, no se configura causal de nulidad del acto de adjudicación ni procede el reconocimiento de indemnización a favor de la UT ATLAPAE 2021. 79. Por lo anterior, la Subsección confirmará la sentencia impugnada, a partir del análisis desarrollado en esta providencia. 40 Decreto 1082 de 2015. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional.

Artículo 2.2.1.1.1.3.1. Definiciones. (…) Bienes Nacionales: Bienes definidos como nacionales en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, de conformidad con el Decreto 2680 de 2009 o las normas que lo modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan. (…). Servicios Nacionales: Servicios prestados por personas naturales colombianas o residentes en Colombia o por personas jurídicas constituidas de conformidad con la legislación colombiana.

Norma correspondiente al artículo 3° del Decreto 1510 de 2013, vigente desde el 26 de mayo de/2015 hasta el 21 de junio 2021, aplicable al caso en concreto, dado que la apertura de la licitación pública fue el 12 de febrero de 2021. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 19 Las costas en segunda instancia 80.

De conformidad con el artículo 188 del CPACA y según lo establecido en el numeral quinto del artículo 365 del CGP, para el caso particular procede la condena en costas, en esta instancia, a la demandante41, porque el recurso de apelación será resuelto desfavorablemente y será confirmada la sentencia de primera instancia. A su vez, la liquidación de las costas la hará el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso. 81.

Sobre este asunto, el Acuerdo PSAA16-10554 expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda42, establece las tarifas de agencias en derecho. En cuanto a los asuntos de lo contencioso-administrativo, el artículo 2 dispone que se debe tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes.

A su vez, en su artículo 5, se señala que, en segunda instancia, dicho rubro debe fijarse “Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. 82. En el curso de la segunda instancia, se observa que el departamento del Atlántico contó con apoderado judicial, quien debió realizar la correspondiente vigilancia del proceso, y allegó pronunciamiento frente al recurso de apelación. Esta circunstancia es suficiente para reconocer agencias en derecho en favor de la entidad. 83.

A partir de lo expuesto, la Sala fijará las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, a cargo de las sociedades integrantes de la Unión Temporal, como parte demandante vencida en el recurso de apelación, en proporción a sus aportes43, de conformidad con el numeral 6 del artículo 365 del CGP, de la siguiente manera: Ardiko A&S - Construcciones Suministros y Servicios S.A.S. en un 40%, Proalimentos Liber S.A.S. en un 30% y Fundación Innovación Próspera en un 30%.

El monto se fija en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, a favor del Departamento del Atlántico. 84. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 41 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, para condenar en costas a la demandante (no así a la demandada vencida), debe acudirse a un criterio subjetivo, en aplicación del mandato incorporado -con la Ley 2080 de 2021- en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual en todos los casos (salvo en litigios relacionados con grave violación de derechos humanos, donde no procede, o en las actuaciones gobernadas con reglas especiales, como en recursos extraordinarios) corresponde comprobarse si la demanda careció manifiestamente de fundamento legal.

Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por mantener la aplicación del elemento objetivo. 42 Acuerdo PSAA16-10554. Artículo 7. “Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de su publicación y se aplicará respecto de los procesos iniciados a partir de dicha fecha.

Los comenzados antes se siguen regulando por los reglamentos anteriores sobre la materia, de manera especial los contenidos en los Acuerdos 1887 de 2003, 2222 de 2003 y 9943 de 2013 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”. 43 SAMAI, Tribunal Administrativo de Atlántico, índice 00018, documento “ANEXO No. 11 DOCUMENTO UNION TEMPORAL_2_1”, enlace: https://1drv.ms/f/s!Ah7ancJXqcdrgXz7BGuSZyhreIcS?e=ZEH2eZ Radicación: 08001-23-33-000-2021-00589-01 (73.077) Demandante: Unión Temporal ATLAPAE 2021 Demandado: Departamento del Atlántico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho 20

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en el presente proveído.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a las sociedades integrantes de la Unión Temporal ATLAPAE 2021, en proporción a sus aportes, de la siguiente manera: Ardiko A&S - Construcciones Suministros y Servicios S.A.S. (40%), Proalimentos Liber S.A.S. (30%) y Fundación Innovación Próspera (30%), para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de este fallo, en favor del departamento del Atlántico.

Las costas se liquidarán por el a quo.

TERCERO: DEVOLVER, por Secretaría, el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta sentencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF