11001031500020220663201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 8 de mayo de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06632-01 Demandante: Petrosantander (Colombia) GMBH Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia judicial de segunda instancia que, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, confirmó la decisión que rechazó la demanda por operar el fenómeno de la caducidad.

De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 31 de enero de 2023 proferido por Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó el amparo de tutela solicitado por la empresa Petrosantander (Colombia) GMBH. Contenido: 1. Antecedentes. 2.

Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 28 de noviembre de 2022, Petrosantander (Colombia) GMBH presentó acción de tutela contra el Juzgado 1 Administrativo de Bogotá y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de las providencias de 31 de agosto de 2021 y de 27 de octubre de 2022, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33- 34-001-2021-00082-00/01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06632-01 Demandante: Petrosantander (Colombia) GMBH Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera -Subsección B Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 “(i) Se declare que el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron los derechos fundamentales de Petrosantander, al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y todos los que encuentre el H. Despacho, dentro del Proceso instaurado por el Accionante en el ejercicio de los medios de nulidad y restablecimiento y reparación directa con radicado 1100133340012021-00082- 00;

(ii) que como consecuencia de lo anterior, se DECLARE la nulidad o se deje sin efectos los Autos del 23 de junio de 2021 y del 31 de agosto de 2021 emitidos por el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Bogotá mediante el cual se rechazó la demanda y se resuelve recurso de reposición y en subsidio apelación, respectivamente y el Auto del 27 de octubre de 2022 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el cual se resuelve recurso de apelación por vulnerar los derechos fundamentales de los Accionantes y;

(iii) que, en virtud de lo anterior, se ORDENE al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir un Auto que respete los derechos fundamentales del Accionante y admita la demanda presentada ante el despacho en mención.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Mediane Auto No. 9751 de 8 de noviembre de 2019, Exp.

LAM2940, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) ordenó a la empresa Petrosantander (Colombia) GMBH el pago de $33.005.000,00), por concepto de seguimiento y control para el año 2019, en el marco de un proceso de licenciamiento ambiental2. 5. 2) El 9 de diciembre de 2019, la empresa presentó recurso de reposición para que la ANLA verificara la finalización de la licencia sobre la que se le pretendía imputar la obligación dineraria por el trámite de seguimiento y control. 6. 3) A través de Auto No. 3567 de 28 de abril de 2020, la ANLA confirmó el Auto No. 9751 de 8 de noviembre de 2019.

Decisión administrativa que fue notificada el 30 de abril del mismo año. 7. 4) El 29 de octubre de 2020, Petrosantander (Colombia) GMBH radicó, vía correo electrónico, una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación. 8. 5) El 4 de marzo de 2021, la Procuraduría 50 Judicial II para asuntos administrativos notificó electrónicamente la constancia de no acuerdo de 25 de febrero de 2021. 9. 6) El 5 de marzo de 2021, Petrosantander (Colombia) GMBH radicó demanda3 contra la ANLA, orientada a obtener la nulidad de los actos 2 Licencia ambiental otorgada para el proyecto denominado: “Área de interés de perforación exploratoria Bloque B – sector Palmitos”, localizado en el municipio de Orito, departamento del Putumayo”. 3 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-06632-01 Demandante: Petrosantander (Colombia) GMBH Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera -Subsección B Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 administrativos de 8 de noviembre de 2019 y 28 de abril de 2020 y, a título de restablecimiento del derecho, se le ordenara a la ANLA rembolsar las sumas pagadas. 10. 7) El 23 de junio de 2021, el Juzgado 1 Administrativo de Bogotá profirió el Auto l-279/2021, por medio del cual rechazó la demanda, y adujo que en su entender, al haber sido notificado el auto que resolvió el recurso de reposición el 30 de abril de 2020, el término de caducidad finalizó el 1 de septiembre de 2020. 11. 8) La parte demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la desición anterior, tras considerar que, en virtud del Decreto 564 de 20204, los términos de prescripción y caducidad se encontraban suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 1 de julio del mismo año, lo que implicó que, para el caso concreto, la caducidad del medio de control estuviera suspendida por 3 meses y 14 días. 12. 9) Mediante Auto de 31 de agosto de 2021, el juzgado resolvió no reponer el Auto de 23 de junio de 2021 al aludir que la suspensión de términos de prescripción y caducidad decretada por el Decreto 564 de 2020, aplicaba solo en cuanto a ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demanda ante la Rama Judicial o ante los Tribunales arbitrales, no frente a la solicitud de conciliación extrajudicial y, por lo tanto, concedió el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 13. 10) En Auto de 27 de octubre de 2022, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamraca confirmó el Auto de 23 de junio de 2021, por el cual se rechazó la demanda, en la cual ratificó que la suspensión de términos hizo referencia a la posibilidad de ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales.

Sin embargo, para otras actuaciones y otras autoridades no se hizo extensiva. Para el caso de la Procuraduría General de la Nación, según lo dispuesto en la Resolución No. 127 de 16 de marzo de 2020, dicha entidad tuvo a disposición y habilitados canales electrónicos para la radicación de solicitudes de conciliación. 14. Como fundamento de la vulneración, la parte actora manifestó que se configuraron (1) defecto sustantivo al no aplicar el Decreto 564 de 2020 4 “Artículo 1.

Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.// El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.

No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.” Radicación: 11001-03-15-000-2022-06632-01 Demandante: Petrosantander (Colombia) GMBH Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera -Subsección B Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 al momento de contabilizar el término de caducidad de la demanda presentada, lo que dio como resultado el rechazo de la misma y la vulneración de los derechos de la compañía, y;

(2) defecto procedimental absoluto, comoquiera que el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido en la ley, pues las providencias enjuiciadas desconocieron de forma abierta e injustificada el Decreto 564 de 2020. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación 15. Mediante Sentencia de 31 de enero 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo, tras considerar que las providencias cuestionadas no incurrieron en ningún defecto, pues la suspensión de términos del Decreto 564 de 2020 no era aplicable al trámite de conciliación electrónica. 16.

La parte actora impugnó la anterior providencia al establecer que la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado debía ser revocada, pues esta, además de avalar la postura de las autoridades accionadas, desconoció por completo el alcance del Decreto 564 de 2020, el cual suspendió los términos de caducidad, entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, sin que pudiese interpretarse que dicha suspensión no aplicaba a las conciliaciones extrajudiciales.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. identificación de la providencia objeto de estudio 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 17. La Sala se centrará en analizar los reparos invocados respecto del Auto proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de octubre de 2022, puesto que, pese a que también se enjuició el Auto del Juzgado 1 Administrativo de Bogotá, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión del tribunal fue la que resolvió el litigio.

Asimismo, no puede pasarse por alto que, ante una eventual decisión favorable a las súplicas de amparo, será la autoridad que resolvió la controversia en segunda instancia, la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial5 5 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019.

De conformidad con la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez [de tutela] no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”6. 20. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela7 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia8; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad9. 21.

Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional10. 22. De la revisión del escrito de tutela, la Sala evidenció que la parte actora pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada.

Así, buscó que, a través de la acción de tutela, se estudiara un aspecto que ya fue resuelto, es decir, utilizarla como una instancia adicional. 23. Lo anterior obedece a que, si bien, la parte actora refirió que la cuestión discutida era de relevancia constitucional, en razón a que (se trascribe) “en el presente asunto existe una palpable vulneración a los derechos fundamentales del accionante, los cuales se vulneraron como consecuencia directa de la actuación del Juzgado y del Tribunal, en especial existe una vulneración a los derechos fundamentales al debido 6 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 7 Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 8 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 9 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 10 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06632-01 Demandante: Petrosantander (Colombia) GMBH Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera -Subsección B Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 proceso, a la igualdad y a la administración de justicia”, lo cierto es que tal argumento no resulta suficiente para explicar por qué era necesaria la intervención del juez de tutela, de cara a la decisión adoptada por el juez natural de la nulidad y el restablecimiento del derecho, pues se presentó, junto con los reparos hechos a la decisión enjuiciada, como meras diferencias o discrepancias interpretativas respecto la decisión del juez natural de la causa. 24.

Además, aunque la parte accionante encuadró sus reparos en varios defectos, la Sala evidenció que reiteró los mismos argumentos que expuso en el proceso ordinario, concretamente, en los recursos de reposición y apelación11 y en el escrito de tutela, esto es, lo relativo a la aplicación y alcance del Decreto 564 de 2020, respecto de la suspensión términos entre 16 de marzo y el 30 de junio 2020, y su no aplicación en casos de conciliaciones extrajudiciales.

Argumentos que fueron abordados y resueltos por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tras concluir (se trascribe): “se observa que el término de caducidad de cuatro (4) meses para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos demandados empezó a correr el día 1 mayo de 2020 y vencía el día 1 de septiembre de 2020.

Así las cosas, la Sala encuentra acreditado que la sociedad PETROSANTANDER (COLOMBIA) GMBH, radicó la solicitud de conciliación extrajudicial el 29 de octubre de 2020, es decir cuando había transcurrido el término de caducidad de cuatro (4) meses para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de que trata el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, pues dicho término venció el 1 de septiembre de 2020.

En consecuencia, se tiene que el término caducidad de 4 meses de que trata el literal d del inciso 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no fue suspendido, en el entendido que, para la fecha de radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial, esto es, el 29 de octubre de 2020, ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad en cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y por tanto, la decisión de rechazo de la 11 “El Acto Administrativo que concluyó la actuación administrativa fue notificado el 30 de abril de 2020, por lo cual se tiene que el artículo 164 del CPACA, numeral 2 literal c) señala que tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la demanda debe ser presentada dentro de los cuatro meses contados a partir del día siguiente de su comunicación, notificación o ejecutoria. // Así las cosas, en principio y sin norma de suspensión de términos por las circunstancias de salubridad conocidas, la oportunidad inicial fenecía el 1 de septiembre de 2020. // Sin embargo, y aquí respetuosamente yerra el Auto, en el caso que nos concierne dando aplicabilidad a lo establecido en el Decreto 564 de 2020, los términos de caducidad fueron suspendidos desde el 16 de marzo hasta el 1 de julio de 2020, por lo que cuando se notificó el Acto los términos estaban suspendidos, es decir no corrían los términos de caducidad. // En esa línea, atendiendo a lo descrito el término 4 meses para incoar la demanda so pena de operar el fenómeno de la caducidad, debía iniciarse a contar a partir de la reanudación de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura, esto es el 1de julio de 2020, siendo la oportunidad máxima para incoar la acción el 1o de noviembre de 2020. // Con base en ello, la solicitud de conciliación fue radicada por la Demandante el día 29 de octubre de 2020, es decir antes de que operara el fenómeno de la caducidad, la cual fue suspendida en razón del artículo 1 del Decreto 564 de 2020, como fue citado. // Ahora bien, con la conciliación se suspendió el término de caducidad desde el 29 de octubre de 2020 hasta el 4 de marzo de 2021, fecha de notificación por parte de la Procuraduría de la constancia de no acuerdo, por lo que el término se reanudó el 5 de marzo de 2021, fecha en la que se radicó la demanda, en los términos del artículo 3o del Decreto 1716 de 2009, compilado en el Decreto 1069 de 2015.// Por lo anterior, respetuosamente, el Auto debe ser revocado y en su lugar la demanda debe ser admitida, en tanto y en cuanto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no había caducado, ante la expresa y clara suspensión de términos del 16 de marzo de 2020 y el 1o de julio de 2020, ordenada mediante el Decreto 564 de 2020.” Radicación: 11001-03-15-000-2022-06632-01 Demandante: Petrosantander (Colombia) GMBH Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera -Subsección B Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 demanda adoptada por el a quo se ajusta a derecho, de conformidad con el numeral 1 del artículo 169 ibidem.

Finalmente, frente a la solicitud de acumulación de pretensiones contenida en el escrito de la demanda, para la Sala es evidente la improcedencia de dicha solicitud, pues en cumplimiento de lo señalado en el numeral 3 del artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, se requiere que no hubiere operado el fenómeno de la caducidad respecto de alguna de las pretensiones, circunstancia que como se expuso en el caso objeto de estudio acaeció sobre las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no es posible acumular en la presente demanda las pretensiones del medio de control caducado con las pretensiones relativas a la reparación directa.

Así las cosas, se confirmará el auto del 23 de junio de 2021, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.” 25. En virtud de lo anterior, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de la intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por el juez natural, quien se pronunció sobre cada uno de los reparos que formuló la parte actora contra el Auto del Tribunal.

En ese orden, se reitera que lo pretendido por la parte actora fue reabrir el debate jurídico y someterlo a una instancia adicional, pese a que el juez natural dejó claro que este asunto ya se había resuelto. 26. Así las cosas, debe aclarase que las diferencias interpretativas que existieran entre la parte demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario.

En otras palabras, la presentación de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión, vía tutela, no da por cumplido el requisito de relevancia constitucional. Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional12. 2.3.

Conclusión 27. Por las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el requisito de relevancia constitucional, no se cumplió en el caso concreto y, por tal motivo, se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás requisitos de procedencia. En consecuencia, se revocará la decisión de primer grado y, en su lugar, se declarará improcedente el amparo solicitado. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06632-01 Demandante: Petrosantander (Colombia) GMBH Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera -Subsección B Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de tutela de 31 de enero de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la cual negó la solicitud de amparo. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la empresa Petrosantander (Colombia) GMBH, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin13.

TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 13 secgeneral@consejodeestado.gov.co.