CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Actores: Karin Irina Kuhfeldt Salazar, Carlos Augusto Lozano Bedoya y Helena Wiesner Tovar Demandados: Nación – Ministerio de Cultura;
Distrito Capital de Bogotá, D.C.; Secretaría de Planeación; Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte; Departamento Administrativo del Espacio Público; Instituto de Desarrollo Urbano – IDU-; Instituto Distrital de Patrimonio Cultural; Instituto Distrital de Recreación y Deporte; e Ingetec S.A. Tercero interesado: Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio S.A.1 Asunto: Resuelve sobre unas solicitudes AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de “aclaración y complementación” del auto de 3 de febrero de 2020, presentada por la señora Karin Irina Kuhfeldt Salazar; y sobre una solicitud de terminación del proceso presentada por el Instituto de Desarrollo Urbano y del Distrito Capital de Bogotá. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 3 de agosto de 2018, vinculó como tercero interesado a Transmilenio S.A., según obra a folios 732 a 737 del expediente. 2 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES 1. Karin Kuhfeldt, Carlos Augusto Lozano Bedoya y Helena Weisner Tovar presentaron demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos: i) a la defensa del patrimonio cultural de la Nación; ii) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; iii) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; iv) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; v) a la defensa del patrimonio público; y vi) a la moralidad administrativa. 2.
La parte actora indicó vulnerados los derechos e intereses colectivos indicados supra con ocasión del contrato núm. 1073 de 2016 celebrado por el Instituto de Desarrollo Urbano con el objeto de realizar la actualización, complementación, ajustes y/o elaboración de los estudios y diseños para la adecuación al Sistema de Transmilenio de la carrera 7 a desde la calle 32, ramal de la calle 72 entre carrera 7 a y Av.
Caracas, patio portal, conexiones operacionales calle 26, calle 100, calle 170 y demás obras complementarias. 3. Afirmó que se proyectó la construcción de una estación superficial al frente del Parque Nacional Enrique Olaya Herrera y, para ello, es necesaria "[ ] la sustracción de más de 4.000 metros cuadrados del área histórica del Parque, incluida su alameda, y la realización de intervenciones adicionales en el área remanente [ ]".
A su juicio, la intervención del Parque Nacional Enrique Olaya Herrera desconoce el Plan de Ordenamiento Territorial que exige un Plan Director para la intervención de los parques. Por último, señaló que el Parque Nacional es considerado un Bien de Interés Cultural de carácter nacional. Auto de 30 de mayo de 2019 proferido por el Tribunal 4.
El Magistrado sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 30 de mayo de 2019, decretó la medida cautelar solicitada por la señora Kuhfeldt Salazar el 8 de abril de 3 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019, en el sentido de ordenar “[…] a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y al Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- SUSPENDER cualquier actividad de intervención en el Parque Nacional Enrique Olaya Herrera incluido dentro de la licitación IDU-LP- SGI-014-2018, hasta tanto, se formule y apruebe el Plan Director de conformidad con lo establecido en el artículo 252 del Decreto 190 de 2004 o se profiera la sentencia que ponga fin a la controversia planteada en el presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”2.
Recursos de apelación 5. La Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio S.A., el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, el Distrito Capital de Bogotá, el Instituto Distrital de Recreación y Deporte y el Instituto de Desarrollo Urbano interpusieron sendos recursos de apelación contra el auto indicado supra3. El auto de 3 de febrero de 2020 6.
Este Despacho, mediante auto de 3 de febrero de 2020, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DEJAR sin efecto el auto proferido el 30 de mayo de 2019 por la Sala Unitaria de la Sección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]”4. 7. Para el efecto, se consideró que la Sección Primera del Consejo de Estado, al realizar una interpretación sistemática de los artículos 125, 229, 230 y 234 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20115, ha considerado que las medidas cautelares, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, deben ser decretadas por la Sala en el caso de jueces colegiados. 8.
Se consideró que, atendiendo la obligación que tiene el juez de ejercer el control de legalidad para sanear vicios que acarrean nulidades, de acuerdo con el artículo 207 de la Ley 1437, esta Corporación ha dejado sin efecto los autos que decretan medidas cautelares que son proferidos por el magistrado ponente del tribunal administrativo sin la intervención de la respectiva sala de decisión. 2 Cfr. Folio 472 3 Cfr. Índice 2 SAMAI. 4 Cfr. Folio 837 vto. 5 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 4 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Se determinó que, en estos casos, no se decreta la nulidad procesal comoquiera que el numeral 1.º del artículo 133 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20126 prevé que el proceso es nulo en todo o en parte cuando el juez actúa después de que se ha declarado la falta de competencia. Solicitudes de aclaración y de adición 10. Karin Irina Kuhfeltdt Salazar presentó solicitud de “aclaración y complementación” del auto proferido el 3 de febrero de 2020, en los siguientes términos: “[…] La solicitud que respetuosamente se hace mediante el presente escrito tiene por objeto la aclaración y adición del auto dictado tanto en la parte motiva como en la parte resolutiva, en el sentido de ordenar que, en vista de que el auto impugnado adolece de un vicio por falta de competencia de quien lo dictó, de conformidad con lo expresado en la parte motiva, se ordene que este vicio sea subsanado por el Tribunal (adición), y que, mientras la Sala adopta la decisión, el auto continúe surtiendo efectos y la medida cautelar siga vigente (aclaración). […] De conformidad con las consideraciones y fundamentos expuestos se solicita al Señor Magistrado aclarar y adicionar la providencia en relación con los efectos de la declaratoria del vicio por el factor competencial en el decreto de la medida cautelar por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 del Código General del Proceso, y adicionarla para ordenar al Tribunal subsanar el vicio, y ordenando mantener la vigencia de la medida cautelar, hasta que dicha corporación adopte la decisión correspondiente en Sala, en estricta aplicación y respeto de la ley procesal de orden público y obligatorio cumplimiento […]”7.
Sobre la solicitud de aclaración 11. Indicó que el auto desconoció el artículo 138 de la Ley 1564, porque: i) ante la declaratoria de nulidad por falta de competencia derivada de los factores funcional o subjetivo, “[…] lo actuado conserva su validez […]” y la “[…] nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo […]”, manteniendo “[…] las medidas cautelares practicadas […]”; ii) el auto no es claro en torno a si decreta una nulidad o declara una falta de competencia; y, iii) no acató ninguno de los preceptos del artículo 138 de la Ley 1564 anteriormente indicados, norma que indica es de orden público y de obligatorio cumplimiento. 6 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” 7 Cfr. Folios 855 y 859 5 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
Sostuvo que la decisión de dejar sin efectos el auto que decretó la medida cautelar conlleva la desprotección de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y desconoce la primacía del derecho sustancial sobre el formal, así como el derecho al debido proceso. Sobre la solicitud de adición 13. Afirmó que se debe adicionar el auto en el sentido de que “[…] el Tribunal debe subsanar el vicio detectado y que mientras así lo hace la medida cautelar decretada permanece vigente en estricta aplicación de la ley.
De esta forma se garantiza el derecho procedimental sin sacrificar el objeto y la finalidad del medio de control de los derechos colectivos, en coherencia con el principio constitucional previsto en el artículo 228 de la Constitución Política, se resguarda el debido proceso (art. 29 de la CP), se aplica la ley procesal de orden público y obligatorio cumplimiento en concordancia con el artículo 13 del C.G.P. y, simultáneamente, se tutelan los derechos colectivos (art. 88 y Ley 472 de 1997) […]”8.
Escrito recibido el 31 de julio de 2020 14. El Instituto de Desarrollo Urbano y el Distrito Capital de Bogotá, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, el 31 de julio de 20209, indicaron“[…] que la Administración Distrital [mediante Resolución núm. 004095 de 24 de julio de 2020] revocó el Acto de apertura de la Licitación Pública IDU-LP-SGI-014- 2018 para la adecuación de la carrera séptima al Sistema Troncal de Transmilenio y, con fundamento en ello, solicitamos, con el acostumbrado respeto, la terminación anticipada del proceso por carencia actual de objeto al configurarse el fenómeno de hecho superado […]”.
II. CONSIDERACIONES 15. El Despacho abordará: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la aclaración de providencias; iv) el marco 8 Cfr. Folio 858 9 Cfr. Índice 17 SAMAI. Archivo Denominado “RAD. 2018-683 – MEMORIAL ALLEGA INFORMACIÓN Y SOLICITA TERMINACIÓN DEL PROCESO” dirigido a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativo y desarrollo jurisprudencial de la adición de providencias; y v) el análisis del caso concreto.
Competencia 16. Vistos los artículos: i) 26 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199810, sobre oposición a las medidas cautelares; ii) 44 ibidem, sobre aspectos no regulados; iii) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; iv) 150 ibidem, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; y v) 243 ibidem, sobre apelación: este Despacho es competente para resolver la solicitud de aclaración y adición del auto proferido el 3 de febrero de 2020.
Problema jurídico 17. Corresponde al Despacho determinar si se debe aclarar o adicionar el auto de 3 de febrero de 2020, mediante el cual se resolvió dejar sin efectos el auto de 30 de mayo de 2019 proferido por el Magistrado sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la aclaración de providencias judiciales 18.
Visto el artículo 285 de la Ley 1564, sobre aclaración y atendiendo a que en esta Sección11 se ha considerado que la aclaración de providencias procede: i) de oficio o a solicitud de parte; ii) dentro del término de ejecutoria de la providencia; iii) para aclarar conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda que estén contenidos en la parte resolutiva de la providencia o que influyan en ella.
En ese sentido, a través de este mecanismo procesal no es posible controvertir aquello que se resolvió, por cuanto no es una instancia adicional, ni un recurso judicial que reabra el debate jurídico correspondiente; y iv) la providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración. 10 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de octubre de 2019;
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación: 1300-23-33-000-2018-00738-01 7 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la adición de providencias judiciales 19.
Visto el artículo 287 de la Ley 1564, sobre adición y atendiendo a que esta Corporación12, ha considerado que es procedente “[…] i) de oficio en el término de ejecutoria del mismo o a solicitud de parte, siempre que se presente en ese mismo plazo; y ii) cuando se evidencia que el juez al tomar su determinación dejó de resolver parte de las solicitudes que estaban para su consideración “o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento” lo que le permite complementar lo resuelto decidiendo sobre lo que se omitió. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación del principio de inmutabilidad de la providencia, pues al juez le está vedado introducir modificaciones al proveído bajo una supuesta adición, dado que solo se trata de “proveer adicionalmente, pero sin tocar lo ya resuelto […]”.
Análisis del caso concreto 20. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, el Despacho procederá a resolver las solicitudes de aclaración y adición presentadas por la señora Kuhfeldt Salazar en los siguientes términos: Oportunidad de las solicitudes de aclaración y adición 21. De conformidad con los artículos 285, 287 y 302 de la Ley 1564 y atendiendo a que el auto de 3 de febrero de 2020 se notificó en debida forma13, este Despacho considera que las solicitudes de aclaración y adición14 se presentaron dentro de la oportunidad legal correspondiente.
Sobre la solicitud de aclaración 22. La señora Karin Irina Kuhfeltdt Salazar solicitó que se aclare la providencia de 3 de febrero de 2020 en el sentido indicar que, con fundamento en: i) el artículo 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 6 de noviembre de 2020, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, número único de radicación 250002336000201500092-01. 13 Se notificó a las partes el 7 de febrero de 2020, según consta en el índice 12 de SAMAI. 14 se presentaron el 12 de febrero de 2020, según consta en el índice 14. 8 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 138 de la Ley 1564, que regula los efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad; y ii) en que la decisión proferida por esta Corporación afecta el derecho al debido proceso de las partes, así como los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, el auto de 30 de mayo de 2019 continúa surtiendo efectos y la medida cautelar está vigente. 23.
El Despacho considera que el auto de 3 de febrero de 2020 no contiene conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, en su parte considerativa o resolutiva, en la medida que se expuso de forma clara y concreta las razones por las cuales se dejó sin efectos el auto de 30 de mayo de 2019, que decretó una medida cautelar, y la razón por la que no se acudía a la figura de la nulidad procesal prevista en el artículo 138 de la Ley 1564, por falta de competencia. 24.
En este sentido, en el auto objeto de la solicitud de aclaración se indicó que el fundamento normativo de esa decisión era el artículo 207 de la Ley 1437, que establece la obligación del juez de ejercer un control de legalidad, y para el efecto se reiteraron los criterios jurisprudenciales expuestos por la Sección Primera del Consejo de Estado en los autos de 14 de marzo de 201915, 14 de agosto de 201816 y 14 de noviembre de 201717, sobre las medidas de saneamiento que se deben adoptar en los casos en que el magistrado, por conducto de la sala unitaria, decreta una medida cautelar. 25.
Asimismo, este Despacho, en las consideraciones del auto de 3 de febrero de 2020, no se refirió al artículo 138 de la Ley 1564, como lo alega la actora, porque esta norma regula los efectos del auto que declara la nulidad procesal por falta de competencia por el factor funcional y subjetivo; en efecto, en esa oportunidad, se indicó que, en estos casos, no se decretaba la nulidad procesal comoquiera que el numeral 1.º del artículo 133 de la Ley 1564 prevé que el proceso es nulo en todo o en parte cuando el juez actúa después de que se ha declarado la falta de competencia, lo cual no ocurrió en el presente asunto. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 14 de marzo de 2019 C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón, Núm. único de radicación 250002341000201701567-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto proferido el 14 de agosto de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 470013331001201500011-01 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto proferido el 14 de noviembre de 2017, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 630012333000201700377-01 9 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
Además, en la parte resolutiva se precisó claramente que la decisión consiste en “[…] DEJAR sin efecto el auto proferido el 30 de mayo de 2019 […]”, lo cual no ofrece ningún motivo de duda sobre su alcance, ni contiene palabras o frases oscuras que impidan comprender la orden. 27. En esa medida, la Sala considera que: i) la decisión proferida en el auto de 3 de febrero de 2020 no evidencia conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda en la parte resolutiva o que influyan en ella; y ii) la solicitud de aclaración, más que aclarar conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, pretende cuestionar la decisión proferida con el objeto de controvertir el auto de 3 de febrero de 2020 en cuanto dejó sin efectos la providencia de 30 de mayo de 2019, lo cual resulta improcedente y escapa al objeto de la aclaración de providencias, en la medida en que no es un instrumento orientado a controvertir aquello que se resolvió, por cuanto no es una instancia adicional, ni un recurso judicial que reabra el debate jurídico correspondiente. 28.
Por lo expuesto anteriormente, se negará la solicitud de aclaración del auto proferido el 3 de febrero de 2020. Sobre la solicitud de adición 29. La señora Karin Irina Kuhfeltdt Salazar solicitó que se adicione el auto de 3 de febrero de 2020 en el sentido de que “[…] el Tribunal debe subsanar el vicio detectado y que mientras así lo hace la medida cautelar decretada permanece vigente en estricta aplicación de la ley. 30.
El Despacho considera que el auto proferido el 3 de febrero de 2020 conlleva la obligación, a cargo del Tribunal, de proferir la providencia correspondiente de acuerdo con las reglas de competencia previstas en los artículos 125, 229, 230 y 234 de la Ley 1437, las cuales fueron expuestas en esa decisión de forma clara y suficiente, y de conformidad con el artículo 25 de la Ley 472, en concordancia con el artículo 233 de la Ley 1437, sobre el procedimiento para la adopción de medidas cautelares. 10 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Adicional a lo anterior, este Despacho reitera que la decisión adoptada en la providencia de 3 de febrero de 2020 fue la de dejar sin efectos la providencia de 30 de mayo de 2019, lo cual implica que la solicitud para que la medida cautelar se mantenga vigente, en aplicación del artículo 138 de la Ley 1564 y en los términos solicitados por la actora, constituye no un asunto susceptible de adición sino una solicitud tendiente a controvertir la decisión judicial, lo cual es improcedente a través de la figura procesal establecida en el artículo 287 de la Ley 1564. 32.
En este orden de ideas, en el auto proferido el 3 de febrero de 2020 no se incurrió en la omisión de resolver algún asunto que, de conformidad con la ley, debía ser objeto de pronunciamiento, reiterando que la adición de providencias no tiene por objeto controvertir la decisión judicial o reabrir el debate jurídico, lo cual impide al Despacho realizar algún pronunciamiento en el marco de la solicitud presentada por la actora.
La solicitud presentada por el Instituto de Desarrollo Urbano y el Distrito Capital de Bogotá 33. Este Despacho remitirá el escrito sobre “[…] la terminación anticipada del proceso por carencia actual de objeto al configurarse el fenómeno de hecho superado […]” a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia. Conclusiones 34.
El Despacho negará las solicitudes de aclaración y adición del auto de 3 febrero de 2020, presentada por la actora, toda vez que no se reúnen los supuestos fácticos previstos respectivamente en los artículos 285 y 287 de la Ley 1564. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de aclaración del auto de 3 de febrero de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 11 Núm. único de radicación: 250002341000201800683-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NEGAR la solicitud de adición del auto de 3 de febrero de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REMITIR a la Subsección B de la Sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el escrito de 31 de julio de 2020 para lo de su competencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado, devolver el expediente del proceso de la referencia al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero ponente