Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE (E): LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Wilson Enrique Padilla García, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: 017255 del 28 de abril de 2016, expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, mediante la cual se reiteró la negativa de reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, reclamada de manera insistente desde el 22 de febrero de 2006;

RDP 023165 del 21 de junio de 2016, mediante la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición; y RDP 026809 del 22 de julio de 2016, mediante la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer, liquidar y pagar la pensión gracia, a partir del 2 de julio de 2005, con inclusión de todos los factores salariales 1 Folios 84 al 100. 2 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García en el año anterior a esta fecha, sumas que deberán ser debidamente indexadas, teniendo en cuenta que su retiro del servicio ocurrió con anterioridad a la consolidación del estatus pensional; ii) actualizar la condena y pagar los intereses que correspondan, de acuerdo a lo establecido en el CPACA; y iii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 ibidem; y iv) condenar a la demandada al pago de las costas y gastos del proceso. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Wilson Padilla García prestó sus servicios como docente oficial para el departamento de Risaralda, entre el 15 de marzo de 1974 y el 28 de febrero de 1985; luego, para el departamento del Cesar, entre el 28 de enero de 1986 y el 24 de abril de 1997. ii) El 22 de febrero de 2006, solicitó el reconocimiento a su favor de una pensión gracia. La petición fue negada mediante la Resolución 04488 del 2 de marzo de 2007, confirmada por medio de la Resolución RDP 001862 del 20 de enero de 2015. iii) El 27 de agosto de 2015 presentó una nueva petición, que fue negada por Resolución RDP 001341 del 19 de enero de 2016, con el argumento de que «el recurrente es docente con carácter de nacional, a partir de 1991, con fuente de recursos situado fiscal / presupuesto Ley 91». iv) El 16 de marzo de 2016, presentó en la entidad el acta de posesión del 26 de marzo de 1985, que da cuenta del tiempo laborado en el Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná (Cesar), hoy Instituto Técnico Juan Mejía Gómez, «cuya vinculación efectivamente es de origen NACIONAL, ello con el fin de demostrar que en efecto el docente tuvo dos vinculaciones, una de carácter NACIONAL y otra de carácter NACIONALIZADO».2 v) A pesar de que el escrito radicado el 16 de marzo tuvo como objeto allegar un documento, la entidad decidió otorgar respuesta de fondo mediante la Resolución RDP 017255 del 28 de abril de 2016, en el sentido de negar la prestación. 2 Hecho 12 de la demanda (folio 87).

Negritas originales. 3 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García vi) El 7 de junio de 2016, interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución RDP 017255 del 28 de abril de 2016. vii) El 13 de junio de 2016, por Resolución RDP 022140, se resolvió de manera adversa el recurso de reposición que interpuso contra la Resolución RDP 001341 del 19 de enero de 2016; y el 21 de junio de 2016, por medio de la Resolución RDP 023091, se resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión negativa. viii) El 21 de junio de 2016, por Resolución RDP 023165, se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra la RDP 017255 del 28 de abril de 2016. ix) El 22 de julio de 2016, mediante la Resolución RDP 026809, se decidió el recurso de apelación contra este último acto, también de manera desfavorable. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 5, 6, 13, 46, 48 y 53 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 (artículos 1 y 15) de 1989, y los artículos 2, 3, 82 y 85 del CPACA. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente: i) La UGPP no consideró la situación particular del demandante, pese a que se demostró que ostentó la calidad de docente nacionalizado, tanto para el departamento de Risaralda como para el departamento del Cesar. ii) El señor Padilla García cumple con todos los requisitos establecidos en la ley para que se le reconozca la pensión gracia; por lo tanto, la negativa de la entidad lo ubica en estado de desigualdad frente a aquellos docentes que, en iguales circunstancias, disfrutan de dicha prestación. 1.2.

Contestación de la demanda3 3 Folios 158 al 161. 4 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García La UGPP, por medio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el demandante no tiene derecho a la pensión gracia por tener tiempos nacionales al servicio del departamento del Cesar, entre 1980 y 1981.

Propuso las excepciones de falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3. La sentencia apelada4 El Tribunal Administrativo de Cesar, mediante sentencia del 25 de octubre de 2018, decidió: i) anular las resoluciones acusadas; ii) ordenar el reconocimiento de la pensión gracia al actor; y, iii) declarar prescritas las mesadas anteriores al 27 de agosto de 2012.

Después de hacer el recuento de normas que regulan la pensión gracia y citar jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, concluyó lo siguiente: i) De las pruebas obrantes en el plenario, se tiene que el señor Padilla García se vinculó al servicio docente desde el 15 de marzo del año 1973; asimismo, que cumplió 50 años el 2 de julio de 2005, es decir, dos años antes de que radicara la petición inicial de reconocimiento de la pensión gracia. ii) Sobre el tiempo de servicio, las certificaciones aportadas dan cuenta de que el demandante se vinculó como docente nacionalizado para el departamento del Cesar por espacio de 11 años, 2 meses y 26 días; mientras que para el departamento de Risaralda laboró también como docente nacionalizado por espacio de 10 años, 11 meses y 14 días.

Así, entonces, cuando la demandada afirma que el señor Padilla García no cumple con el requisito de los 20 años de cotización como docente territorial, se omite computar el tiempo que este cotizó como docente nacionalizado, el cual debe ser contabilizado para efectos de determinar si efectivamente ostenta el derecho a percibir la pensión gracia. Y como este fue el único argumento expuesto en los actos demandados para no reconocer la pensión gracia a favor del actor, estos deben ser anulados para, en su lugar, ordenar el reconocimiento de la pensión. 4 Folios 160 al 175. 5 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García iii) Respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta para liquidar la prestación, no basta con verificar la certificación aportada con la demanda o recaudada a través del proceso, pues ello debe contraponerse con los factores establecidos por la normatividad aplicable al caso, en el entendido de que debe cumplirse con dos condiciones, a saber: (i) que haya cotizado efectivamente sobre dicho factor; y (ii) que este se encuentre enlistado en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985.

Así las cosas, como los factores contenidos en la certificación aportada al expediente no se encuentran enlistados en la mencionada disposición, no resulta viable ordenar su inclusión, pues ello contraría la postura asumida por esta jurisdicción con respecto a la taxatividad de los factores enunciados en la norma. iv) En cuanto a la prescripción de las mesadas, siendo que la petición que dio origen a los actos demandados data del 27 de agosto de 2015, se tendrá prescrito lo causado con anterioridad al 27 de agosto de 2012.

De otra parte, no habrá condena en costas habida cuenta que no aparece que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del CGP. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia y pidió que se revoque y, en su lugar, se denieguen las pretensiones.

Expuso las siguientes razones de inconformidad:5 i) No se comparten las consideraciones del a quo, al estimar que el tiempo de servicio prestado en el departamento del Cesar es del orden territorial, cuando existe prueba por registro del FOMAG de que dicho tiempo es como docente del orden nacional. Por ello, no puede ser computado para efectos de la pensión gracia, por cuanto esta prestación fue creada con la finalidad de equiparar los ingresos de los docentes provinciales con los que devengaban ingresos de la Nación. ii) El Tribunal no realizó la valoración de la conducta del docente en su tiempo de servicio, pues existe registro de mala conducta por parte del peticionario, ya que fue 5 Folios 261 al 264. 6 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García sancionado por la Procuraduría General de la Nación, por lo cual no cumpliría con lo señalado en el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. 1.4.2.

La parte actora pidió revocar parcialmente la sentencia, con fundamento en los siguientes argumentos:6 i) El reconocimiento y pago de la pensión gracia escapa del ámbito de aplicación del contenido de la Ley 33 de 1985, a que aludió el a quo en su fallo, pues esta prestación se rige por normas especiales, tales como la Ley 114 de 1913 y concordantes, por lo que resulta incongruente negar el reconocimiento de los factores salariales devengados por el docente en el año de consolidación del derecho. ii) Se advierte también un yerro en la sentencia en relación con la prescripción, pues conforme a las pruebas arrimadas al proceso, se evidencia que el demandante inició su reclamación administrativa ante la entidad desde el día 22 de febrero de 2006 y que, a partir de allí, dicha reclamación nunca fue interrumpida; inclusive, la entidad, sin justificación alguna, tardó ocho años para resolver desfavorablemente un recurso de reposición, solicitando cada vez uno y otro documento que le fue debidamente allegado, sin obtener el reconocimiento pretendido.

Por esta razón, resulta improcedente aplicar la prescripción trienal. Por lo anterior, la prestación deberá ser reconocida al señor Padilla García a partir del 2 de julio de 2005, fecha en que cumplió el estatus pensional. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal las partes reiteraron los argumentos planteados a lo largo del proceso.7 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 6 Folios 266 al 268. 7 SAMAI, índices 15 y 16. 8 Constancia secretarial obrante en el folio 321. 7 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia 9 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.

También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García nacionalizada».20 2.3.

Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, el señor Wilson Enrique Padilla García nació el 2 de julio de 1955.21 Por ende, cumplió 50 años el 2 de julio de 2005. - El 15 de marzo de 1974, por medio del Decreto 2279, el gobernador del departamento de Risaralda creó un cargo de catedrático con 12 horas cátedra semanales, para el Colegio Alfonso Jaramillo Gutiérrez, del municipio de Pereira, y nombró para proveerlo al señor Padilla García.22 El docente tomó posesión 29 de marzo de dicho año.23 - El 22 de febrero de 1977, por Decreto 076, el gobernador de Risaralda suprimió las 12 horas cátedra servidas por el señor Padilla García y creó una plaza en el mismo plantel educativo, en la cual lo nombró «profesor sin escalafón».24 Se posesionó el 24 de febrero de esa anualidad.25 - El 25 de febrero de 1985, mediante Decreto 0126, el citado mandatario aceptó la renuncia del señor Padilla García al cargo de profesor del Colegio Alfonso Jaramillo Gutiérrez, a partir del 1 de marzo de 1985.26 - El 26 de marzo de 1985, por medio del Decreto 2307, la ministra de educación nacional nombró al señor Padilla García en el cargo de profesor de tiempo completo en el Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná (Cesar), en reemplazo de otro educador a quien se le aceptó la renuncia.27 El docente se posesionó en la misma fecha, ante el alcalde de Chiriguaná.28 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Folio 82. 22 Folio 17. 23 Acta de Posesión 00854. 24 Folios 22 al 24. 25 Acta de Posesión 7938. 26 Folio 21. 27 Folio 209. 28 Folio 210. 13 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García - El 23 de enero de 1986, por medio de la Resolución 000103 Bis, el gobernador del departamento del Cesar nombró al señor Padilla García en el cargo de profesor del Colegio Departamental Agustín Rangel de San Roque.29 Tomó posesión el 28 de enero siguiente.30 - El 24 de abril de 1997, por Decreto 077, el alcalde municipal de Chiriguaná aceptó la renuncia del señor Wilson Enrique Padilla García al cargo de docente del Instituto Técnico Juan Mejía Gómez, antes Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná.31 - El 21 de febrero de 2006, la Procuraduría General de la Nación certificó que: […] una vez consultado el sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades SIRI, el(la) señor(a) WILSON ENRIQUE PADILLA GARCIA Identificado(a) con Cédula de ciudadanía No. 10088732: REGISTRA LAS SIGUIENTES ANOTACIONES:

1. SANCIONES DISCIPLINARIAS A. Principal: SUSPENSION NUM. 2 ART. 44 ( 3 Meses ) Entidad: ALCALDIA MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ CHIRIGUANA (CESAR) B. Providencias: Instancia: PRIMERA Descripción Autoridad: PROCURADOR PROVINCIAL DE VALLEDUPAR Fecha de Providencia: 14/04/2005 Fecha de inicio de Efectos Jurídicos: 14/04/2005 ➢ Actuación administrativa - El 22 de febrero de 200632 el actor solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - El 2 de marzo de 2007, mediante Resolución 04488,33 la Caja Nacional de Previsión Social EICE negó la petición, «por no haber demostrado buena conducta en el desempeño de sus funciones». - El 20 de enero de 2015, por medio de la Resolución RDP 001862, la UGPP resolvió el recurso de reposición interpuesto, en el sentido de confirmar la decisión, al advertir que si bien la sanción disciplinaria fue en su condición de alcalde de 29 Folio 26. 30 Folios 27 y 207. 31 Folio 211. 32 Información contenida en la Resolución 04488 del 2 de marzo de 2007. 33 Folios 2 y 3. 14 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García Chiriguaná, lo cierto es que «en la base del FOMAG el peticionario aparece como docente nacional».34 - El 27 de agosto de 2015, el señor García Padilla presentó una nueva petición de reconocimiento pensional.35 - El 19 de enero de 2016, por medio de la Resolución RDP 001341, la UGPP negó la solicitud, con el argumento de que los decretos de nombramiento fueron allegados en copia simple y, por ello, carecen de valor probatorio.36 - El 10 de febrero de 2016, el interesado interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación contra la anterior decisión.37 - El 28 de abril de 2016, por medio de la Resolución RDP 017255, en respuesta a los escritos 27 de agosto y 9 de diciembre de 2015 y 16 de marzo de 2016, presentados por la apoderada del señor García Padilla, la UGPP negó la pensión gracia, al considerar que «no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo».38 - El 7 de junio de 2016, el actor interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, contra la anterior decisión.39 - El 13 de junio de 2016, por Resolución RDP 022140,40 se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución RDP 001341 del 19 de enero de 2016, y el 21 de junio de 2016, por Resolución 023091,41 se desató la apelación, en el sentido de confirmar la decisión. - El 21 de junio de 2016, por medio de la Resolución RDP 023165, la UGPP resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución RDP 017255 del 28 de abril de 2016, confirmando la decisión, al advertir que la documentación aportada presenta inconsistencias.42 34 Folios 7 y 8. 35 Folios 10 al 14. 36 Folios 34 al 36. 37 Folios 38 al 40. 38 Folios 55 al 58. 39 Folios 60 al 62. 40 Folios 49 y 50. 41 Folios 52 y 53. 42 Folios 64 y 65. 15 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García - El 22 de julio de 2016, por Resolución RDP 026809, se resolvió la apelación en el sentido de confirmar la decisión, con fundamento en que no logró acreditar los veinte años de servicio territorial o nacionalizado.43 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo, que accedió a las pretensiones del demandante, pues, pese que acreditó más de veinte años de servicios docentes en el orden territorial, no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por las razones que se explican a continuación: Primero: El señor Wilson Enrique Padilla García fue nombrado monitor (catedrático con doce horas cátedra semanales), para el Colegio Alfonso Jaramillo Gutiérrez del municipio de Pereira, por medio del Decreto 2277 del 15 de marzo de 1974: 43 Folios 68 al 70. 16 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García Como se observa, el nombramiento fue efectuado por el gobernador del departamento de Risaralda, en uso de sus atribuciones legales, sin intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación Nacional.

Se trata, sin duda de una vinculación de carácter territorial, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad del mismo orden. 17 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García Segundo: El actor mantuvo su condición de monitor - catedrático hasta el 22 de febrero de 1977, cuando, por medio del Decreto 076, el gobernador del mencionado ente departamental lo designó docente en propiedad para el mismo plantel educativo, en una plaza nueva: 18 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García […] 19 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García Como se aprecia, el nombramiento en propiedad provino del gobernador de Risaralda, en uso de sus atribuciones legales, y en su expedición tampoco hubo intervención directa ni indirecta del Ministerio de Educación Nacional; es decir, que la naturaleza territorial de la vinculación del señor Padilla García con el aludido ente permaneció invariable hasta el 28 de febrero de 1985, comoquiera que su renuncia fue aceptada a partir del 1 de marzo de dicho año, por medio del Decreto 0126 del 25 de febrero de 1985: 20 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García En total, de acuerdo con el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Risaralda, el señor Padilla García mantuvo un vínculo laboral con el departamento de Risaralda durante 10 años y 11 meses, desde el 29 de marzo de 1974 hasta el 1.° de marzo de 1985: 21 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García Tercero: El señor Padilla García fue nombrado por el gobernador del departamento del Cesar, mediante la Resolución 000103 Bis del 23 de enero de 1986, para desempeñar el cargo de profesor del Colegio Departamental Agustín Rangel: 22 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García 23 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García Es claro que esta vinculación también ostenta un carácter territorial, comoquiera que la designación fue realizada por el mandatario departamental, en uso de sus atribuciones legales, sin intervención del Ministerio de Educación Nacional o su delegado; solamente fue suscrita por el secretario de educación y cultura.

Este vínculo permaneció invariable hasta el 24 de abril de 1997, fecha en que le fue aceptada la renuncia, por medio del Decreto 097, como da cuenta el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido el 29 de enero de 2018 por la Secretaría de Educación de Valledupar: 24 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García En total, el tiempo servido al departamento del Cesar fue de 11 años, dos meses y 25 días, comprendidos entre el 28 de enero de 1986 y el 24 de abril de 1997, que sumados al periodo prestado en el departamento de Risaralda, por 10 años y 11 meses supera los 20 de carácter territorial, exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Cuarto: Sin embargo, al señor Padilla García no puede reconocérsele dicha prestación, por cuanto el tiempo laborado en virtud de la designación efectuada por el gobernador del Cesar, por medio de la Resolución 000103 Bis del 23 de enero de 1986, fue simultáneo con el prestado a la Nación, con ocasión del nombramiento que le hizo la ministra de educación nacional mediante el Decreto 2307 del 26 de marzo de 1985, como profesor de tiempo completo en el Área de Ciencias Sociales, en el Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná, que ocupó desde esta fecha hasta el 24 de abril de 1997, cuando se le aceptó la renuncia por Decreto 077, tal como se aprecia en las siguientes imágenes: 25 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García 26 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García 27 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García De esta vinculación da cuenta, además, el formato único para expedición de certificado de historia laboral, diligenciado el 29 de enero de 2018 por la Secretaría de Educación de Valledupar: 28 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García La aludida prestación simultánea es admitida por el actor, quien, en el hecho 12 de la demanda, manifestó que el 16 de marzo de 2016, en el trámite de la actuación administrativa, «allegó Acta de Posesión del 26 de marzo de 1985, del tiempo prestado al servicio del Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná – Cesar “Conalchi” hoy Instituto Técnico “Juan Mejía Gómez”, cuya vinculación 29 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García efectivamente es de origen NACIONAL, ello con el fin de demostrar que en efecto el docente tuvo dos vinculaciones, una de carácter NACIONAL y otra de carácter NACIONALIZADO».44 Efectivamente, la Sala corrobora que, en el citado escrito, el señor García Padilla le aclaró a la entidad la presunta inconsistencia en la información reportada por el FOMAG, en el sentido de que aparecía en su base de datos como nacional y nacionalizado, pero destacó que el tiempo prestado a la Nación no fue utilizado para lograr el reconocimiento pretendido, por ser incompatible para tal efecto.45 Lo anterior significa que el actor incumplió uno de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, esto es, demostrar que el interesado «no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional».

Al respecto, esta corporación ha explicado lo siguiente:46 Sin embargo, la subsección advierte que, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, «Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe», entre otras exigencias, «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional» (se subraya), la cual no satisface el accionado, pues a pesar que desde el 1º de septiembre de 1977 hasta el 2 de septiembre de 2003 prestó sus servicios como maestro territorial en el municipio de San José de Cúcuta47, lo cierto es que para entonces también devengaba una «recompensa» a cargo de la Nación, es decir, la asignación que en su condición de pedagogo nombrado por el Ministerio de Educación Nacional recibía del erario, motivo por el cual no resulta dable incluir ese interregno en el cómputo pensional, toda vez que con ello se desconoce la intención del legislador de «[…] evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar la administración racional de los recursos del Estado, cumpliendo el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art.128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público […]»48.

Acerca de este tema, la Subsección A de la sección segunda de esta Corporación, en fallo de 17 de noviembre de 202249, dijo: Ahora bien, de conformidad con lo expuesto en acápite anterior la pensión gracia es una dádiva reservada de manera exclusiva por el legislador para los docentes territoriales y los que posteriormente se nacionalizaron, justificada en que sus ingresos eran inferiores a los de sus pares nacionales y, en ese sentido, el tiempo laborado por un docente con vinculación nacional no es computable para efectos de 44 Folio 87. 45 Folio 61. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2023, radicado 54001- 23-33-000-2015-00404-01 (1906-2020).

Ver también las siguientes sentencias: i) del 17 de noviembre de 2022, radicado 76001-23-33-000-2014-01020-01 (2150-2017); y ii) del 12 de octubre de 2011, radicado 25000-23-25- 000-2009-00537-01 (0350-11). 47 Aspecto que las partes no controvierten. 48 Sentencia C-479 de 1998, M. P. Carlos Gaviria Díaz, demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1° (parcial) y 4° (numeral 3) de la Ley 114 de 1913. 49 Expediente 76001-23-33-000-2014-01020-01 (2150-2017). 30 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García completar los 20 años requeridos por la normativa para hacerse acreedor a dicha prestación. Conforme a lo anterior, es claro entonces que el tiempo en el que el señor […] se desempeñó como maestro nacional no puede servir para efectos de acceder a la pensión graciosa, situación que da lugar a incluir el extremo que se contrapone como docente nacional y nacionalizado (desde el 30 de abril de 1987 y el 1.° de febrero de 2014), dado que, tal como lo afirmó el demandante en libelo de mandatorio y en el recurso de alzada y así se corrobora con la documentación adjunta, parte del tiempo que laboró como educador para el municipio de Santander, Cauca (nacional), lo desempeñó de forma paralela como docente en el municipio de Santiago de Cali, Valle del Cauca (nacionalizado).

En otras palabras, a efectos de determinar si el libelista cumple con los 20 años de servicio no será computable todo el tiempo en que el libelista trabajó como docente nacional (entre el 1.° de enero de 1977 y el 30 de noviembre de 1991) [sic para toda la cita; se destaca]. En este orden de ideas, se colige que el período durante el cual el demandado trabajó en forma paralela como docente territorial y nacional (en jornadas diferentes) no podía ser tenido en cuenta por Cajanal para conceder la pensión gracia, pues, se reitera, a pesar de que la primera de esas vinculaciones le permitía obtener (desde luego, junto con los demás requisitos) ese beneficio excepcional, la segunda lo excluía de dicha posibilidad por expresa disposición legal.

De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, el tiempo en que el docente prestó simultáneamente sus servicios a la Nación y al Colegio Nacional de Bachillerato de Chiriguaná (Cesar) entre el 29 de marzo de 1985 y el 24 de abril de 1997, no resulta válido para acceder a la pensión gracia y, por ende, únicamente lograría acumular 10 años y 11 mes como profesor territorial, al servicio del departamento de Risaralda, de manera que no logra cumplir el tiempo exigido.

En consecuencia, procede revocar la sentencia del a quo y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. En atención a la prosperidad del recurso de la UGPP, resulta inocuo emitir pronunciamiento alguno respecto de la apelación de la parte demandante. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer 31 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,50 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, pese a que se revocará la decisión apelada, se observa que los fundamentos planteados tanto en la demanda como en el trámite de primera instancia no presentan carencia de fundamentación legal. Contrario a ello, la parte actora propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó, en segunda instancia, la no procedencia del derecho, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada por cuanto el demandante no acreditó los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia reclamada. 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 32 Radicado: 20001 23 39 000 2017 000530 01 (1809-2019) Demandante: Wilson Enrique Padilla García En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 25 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar en el proceso que promovió el señor Wilson Enrique Padilla García contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

En su lugar, Segundo. Denegar las pretensiones de la demanda. Tercero. Sin costas en segunda instancia. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.