Radicado: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: Evaristo Manuel Archbold García 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: EVARISTO MANUEL ARCHBOLD GARCÍA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra sentencia inhibitoria SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 23 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 10 de abril de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, Evaristo Manuel Archbold García pidió la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. A juicio del demandante, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, en segunda instancia, se inhibió de pronunciarse frente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Evaristo Manuel Archbold García contra el municipio de Providencia y Santa Catalina Islas (expediente 88001-23-33-000-2016-00061-01). 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: […] solicito al Juez Constitucional amparar los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, acceso efectivo a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, vulnerados por la entidad accionada y, en consecuencia, se revoque la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para que en su lugar, se ordene a la accionada emitir decisión de mérito frente a los planteamientos expuestos en el recurso de apelación presentado por la Alcaldía de Providencia y Santa Catalina. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa Mediante acto administrativo del 9 de abril de 2008, la Personería Municipal de Providencia y Santa Catalina sancionó al señor Archbold García con inhabilidad de 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: Evaristo Manuel Archbold García 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co años y destitución del cargo de técnico 1, grado 314, que ocupaba en la Alcaldía de Providencia y Santa Catalina Islas.

El demandante presuntamente falsificó una certificación para demostrar que cumplió la comisión oficial de servicios concedida para asistir a un festival en la isla de San Andrés el 19 de octubre de 2007 y, de este modo, evitar que fueran descontados los viáticos pagados. La sanción fue ejecutada mediante el Decreto 51 de 10 de abril de 2008, proferido por el alcalde municipal de Providencia y Santa Catalina Islas.

El 3 de marzo de 2010, 1 año y 11 meses después de la destitución, el actor solicitó a la Procuraduría General de la Nación la revocatoria directa del acto sancionatorio del 9 de abril de 2008. Por acto del 14 de julio de 2014, esto es, 4 años después, la Procuraduría General de la Nación revocó la sanción y, en su lugar, declaró la prescripción de la conducta.

El 9 de marzo de 2016, Evaristo Manuel Archbold García solicitó al municipio de Providencia y Santa Catalina Islas el reintegro al cargo que ocupaba y el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de devengar desde la desvinculación laboral. Por oficio DN-125-2016 de 4 de abril de 2016, el alcalde municipal de Providencia y Santa Catalina denegó la solicitud del señor Archbold García, por cuanto la decisión de revocación directa no incluyó el acto de ejecución de la sanción, no ordenó el reintegro al servicio y pago de emolumentos dejados de percibir, tuvo efectos a futuro y no revivió el término para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para efecto de demandar la nulidad del acto sancionatorio. 3.2.

Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Archbold García interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio DN-125-2016 de 4 de abril de 2016, pues, a su juicio, la sanción de destitución no quedó en firme, por razón de la solicitud de revocatoria directa formulada ante la Procuraduría General de la Nación. Subsidiariamente, la parte actora formuló pretensión de reparación directa, en el sentido de declarar la responsabilidad derivada de los perjuicios de la ejecución de las sanciones de destitución e inhabilidad.

Por sentencia del 28 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina adecuó el asunto al medio de control de reparación directa y declaró patrimonialmente responsable al municipio de Providencia y Santa Catalina por los daños ocasionados al actor con la sanción impuesta el 9 de abril de 2008.

En síntesis, el tribunal consideró que hubo daño antijurídico, toda vez que la Procuraduría General de la Nación revocó la sanción disciplinaria impuesta al demandante y quedó en evidencia que la Personería de Providencia y Santa Catalina «generó un daño resarcible a la parte demandante el cual debe ser indemnizado». El municipio de Providencia y Santa Catalina Islas apeló la sentencia del 28 de septiembre de 2017.

En síntesis, adujo lo siguiente: (i) Que operó la caducidad del medio de control con respecto al acto que revocó directamente la sanción disciplinaria, pues, en los casos en los que se pretende la indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo revocado directamente, el medio de control procedente es el de Radicado: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: Evaristo Manuel Archbold García 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reparación directa, pero el término de caducidad no será de 2 años, sino de 4 meses, contados a partir del acto administrativo que originó el daño antijurídico.

(ii) Que los precedentes aplicados en primera instancia no resultan pertinentes, toda vez que el demandante fue negligente en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el acto sancionatorio no fue revocado por el propio municipio. (iii) Que el municipio carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto el daño endilgado fue causado por la Personería Municipal.

(iv) Que hubo culpa exclusiva de la víctima, porque en versión libre el demandante reconoció la falta disciplinaria y no recurrió el acto sancionatorio. (v) Que no fueron acreditados los perjuicios morales. (vi) Que el acto de revocatoria directa fue expedido con falta de competencia temporal, por fuera de los 3 meses previstos en el artículo 125 de la Ley 734 de 2002.

Mediante sentencia del 4 de agosto de 2022 (notificada el 30 de septiembre de 2022)1, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se abstuvo de emitir pronunciamiento de fondo, por encontrar acreditada la ineptitud sustantiva de la demanda. En síntesis, la autoridad judicial demandada explicó que, de conformidad con el artículo 127 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), la revocatoria directa no revive el término con el que el demandante contaba para cuestionar en sede administrativa y judicial el acto sancionatorio del 9 de abril de 2008. 4.

Fundamentos de la acción de tutela Preliminarmente, la parte actora adujo que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto tiene relevancia constitucional, por evidenciarse la vulneración de derechos fundamentales. Que fueron agotados los recursos disponibles en el proceso ordinario. Que existe inmediatez, por cuanto no transcurrieron más de seis meses entre la notificación de la providencia cuestionada y la presentación de la demanda de tutela.

Que fueron debidamente identificados los motivos de la vulneración. Que no se trata de una tutela contra otra sentencia de tutela. En cuanto al fondo del asunto, la parte demandante adujo que la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en defecto procedimental, por exceso ritual manifiesto, toda vez que no resolvió de fondo el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Providencia y Santa Catalina Islas.

Afirmó que las decisiones inhibitorias son esencialmente excepcionales, por cuanto el juez tiene la obligación de procurar decisiones de fondo. Que, por apegarse de manera estricta al procedimiento, la autoridad judicial demandada omite decidir de fondo del asunto. Sostuvo que, «de manera incongruente», la sentencia atacada decide sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando lo cierto es que en primera instancia habían sido desestimadas las pretensiones sustentadas en dicho mecanismo y la decisión se basó en los presupuestos de la acción de reparación 1 Para efectos de la oportunidad en la presentación de la acción de tutela, conviene advertir que entre el 1° y el 9 de abril de 2023 estaban cerrados los despachos judiciales, por vacancia de Semana Santa.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: Evaristo Manuel Archbold García 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa. Resaltó que lo cierto es que el recurso de apelación no trató sobre el mecanismo procedente. Indicó que la jurisprudencia ha sido clara en señalar que la competencia del juez de segunda instancia está delimitada a los estrictos términos del recurso de apelación. Que, no obstante, la providencia cuestionada introduce nuevos debates y decide por fuera de lo alegado en el recurso de apelación. 5.

Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, manifestó que atendría a lo decidido por el juez de tutela y que la sentencia cuestionada da cuenta sobre los motivos que sustentaron la decisión inhibitoria. La Procuraduría General de la Nación adujo que la providencia cuestionada está debidamente justificada y que la parte actora utiliza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario.

El alcalde y el personero del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla no rindieron informe, pese a que fueron notificados de la admisión de la tutela de la referencia, mediante correos electrónicos del 14 de abril de 2023. 6. Sentencia impugnada Mediante sentencia del 23 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente la tutela de la referencia, por no estar cumplido el requisito de subsidiariedad, por cuanto el demandante cuenta con el recurso extraordinario de revisión. Dijo que la discusión propuesta en la demanda de tutela es sobre la supuesta vulneración del principio de congruencia y que ese tema ha sido objeto de conocimiento en el trámite del recurso extraordinario de revisión2, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. Agregó que, en todo caso, no está acreditada la existencia de perjuicio irremediable, que habilitaría la intervención inmediata del juez de tutela. 7.

Impugnación La parte actora impugnó la sentencia del 23 de mayo de 2023, pues, a su juicio, sí está cumplido el requisito de subsidiariedad. Explicó que «el objeto del amparo no es debatir la congruencia o incongruencia del fallo de segunda instancia», sino obtener una decisión de fondo. Alegó que «el A quo no efectuó el análisis integral de los argumentos expuestos en la tutela, dado que lo que allí se dijo fue, que el juez de segunda instancia al interior del proceso ordinario, basó su decisión de inhibirse en que no era posible declarar la nulidad y el restablecimiento del derecho, aspecto que fue debatido y decidido por el Tribunal Administrativo de San Andrés y Providencia, negando precisamente tales pretensiones, y que por tal razón, debió centrar su decisión en el punto relacionado con la acción subsidiaria de reparación directa, en la que se concedieron las pretensiones a mi representado, constituyéndose así en un defecto procedimental y no en un defecto de interpretación que conlleve a una incongruencia».

Aseguró, además, que sí puede derivarse un perjuicio irremediable del hecho de no decidirse de fondo el recurso de apelación propuesto en el proceso ordinario y agregó 2 Sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: Evaristo Manuel Archbold García 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, en todo caso, el recurso extraordinario de revisión no es un medio eficaz, por el tiempo que puede demorarse.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Evaristo Manuel Archbold contra la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se abstuvo de emitir pronunciamiento de fondo, por encontrar acreditada la ineptitud sustantiva de la demanda.

La Sala anticipa que la tutela sí cumple los requisitos generales de procedibilidad. Sin embargo, al hacer el estudio de fondo, se encuentra que el fallo inhibitorio está debidamente justificado y no se configura el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se denegarán las pretensiones.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de requisitos generales de procedibilidad, (iii) el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y, (iv) el análisis del caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. Verificación del cumplimiento de requisitos generales de procedibilidad La Sala estima cumplido el requisito de relevancia constitucional, toda vez que el actor alega que la decisión inhibitoria se adoptó de manera injustificada y que, por lo tanto, habría vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia. Además, no se advierte el uso de la acción de tutela como instancia adicional, pues el fallo inhibitorio se adoptó en segunda instancia y el actor no tuvo otra oportunidad para cuestionarlo.

La subsidiariedad también se encuentra acreditada, pues la discusión principal no es sobre el principio de congruencia, como lo estimó el a quo, sino sobre la supuesta improcedencia de la decisión inhibitoria, que necesariamente implica que no sean decididos los argumentos de fondo expuestos en el proceso ordinario. 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: Evaristo Manuel Archbold García 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De hecho, la propia Corte Constitucional ha conocido y decidido tutelas en casos asociados a sentencias inhibitorias y no ha estimado la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Entre otras, pueden consultarse las sentencias C-666 de 1996, T-1017 de 1999, T-134 de 2004, T-713 de 2013 y T-031 de 2018.

También está cumplido el requisito de inmediatez, toda vez que, de conformidad con la consulta realizada en el sistema Samai, la sentencia cuestionada fue notificada el 30 de septiembre de 2022 y la demanda de tutela fue radicada el 10 de abril de 2023, esto es, en los 6 meses señalados por la Sala Plena del Consejo de Estado5. Debe precisarse que los 6 meses fenecieron el 1° de abril de 2023 (sábado previo a vacancia de semana santa) y que, por ende, el vencimiento se extendió hasta el 10 de abril de 2023 (primer día hábil posterior a la vacancia de semana santa).

Por lo demás, la demanda de tutela está debidamente sustentada y no está dirigida contra sentencias de tutela. 4. El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto ocurre cuando el funcionario judicial, por un apego extremo y una aplicación mecánica de las formas, renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva y desconoce los principios de justicia material y de prevalencia del derecho sustancial.

Al respecto, en sentencias SU-565 de 2015; SU-636 de 2015, T-031 de 2016 y SU-355 de 2017, la Corte Constitucional identificó los supuestos en que ocurre el exceso ritual, así: «(i) aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (ii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de manera irreflexiva y que en determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; o (iii) incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas». 5.

Análisis del caso concreto La Sala comienza por precisar que la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sustentó la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda, en la aplicación del artículo 127 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) y concluyó que, en materia disciplinaria, la revocatoria directa tiene efectos a futuro y no revive los términos para cuestionar el acto sancionatorio.

Textualmente, la sentencia cuestionada señala lo siguiente: […] el Código Disciplinario Único (CDU) es norma especial en atención a la materia específica que regula, por lo que se aplica de preferencia frente al CPACA. La especialidad no solo emana del mandato de la Ley 57 de 1887 (artículo 5°, numeral 1), según el cual «La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general», sino que se expresa en el artículo 21 del mismo Código, al señalar que «En lo no previsto en esta ley [734 de 2002] se aplicarán […] lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, […]» y, bajo esta perspectiva, observa la Sala que los efectos de la revocación de las sanciones disciplinarias encuentran regulación propia y especial en este régimen disciplinario, de modo que no resulta necesario acudir al CPACA. […] Ahora bien, la prohibición legal de revivir los términos para el ejercicio de las «acciones» contencioso-administrativas por la revocación directa de la sanción disciplinaria, implica que el interesado los tuvo, pero los desaprovechó, dejó precluir la oportunidad legal para reclamar, por tanto, su inacción o dejadez no debe traducirse en fuente de responsabilidad contra el Estado. […] 5 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014.

Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: Evaristo Manuel Archbold García 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, una interpretación lógica, sistemática y finalista del ordenamiento jurídico contencioso- administrativo da cuenta de que, en materia disciplinaria, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no abre paso al de reparación directa, por mucho que medie revocación directa de la sanción, afirmación que se corrobora con el claro mandato de que «Ni la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas», que el legislador tuvo a bien establecer expresamente en el mencionado artículo 127 de la Ley 734 de 2002.

Además, la autoridad judicial demandada hizo un análisis de la actividad del señor Archbold García y advirtió que fue negligente, por cuanto no apeló el acto sancionatorio del 9 de abril de 2008, permitió que ocurriera la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, después de 1 año y 11 meses de guardar silencio, formuló una solicitud de revocatoria directa.

A juicio de la Sala, no se configura el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que el fallo inhibitorio se encuentra justificado. Como se vio, la inhibición no es caprichosa, sino que obedece a la aplicación del artículo 127 del Código Disciplinario Único y a la evaluación de la conducta asumida por el demandante frente al acto que lo sancionó con destitución e inhabilidad de 10 años.

No se advierte que la interpretación de las normas procesales haya sido de excesivo rigor, pues el artículo 127 del Código Disciplinario Único señala que «ni la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas». Si bien los ciudadanos tienen el derecho a obtener decisiones de fondo frente a las controversias que promueven, lo cierto es que no se trata de un derecho absoluto, por cuanto, en todo caso, existen exigencias procesales que son de orden público.

En ultimas, existe una exigencia de diligencia en el ejercicio del derecho de acción, de modo que las controversias no queden en suspenso indefinido y se garantice la seguridad jurídica. En este caso, como bien lo advirtió la sentencia cuestionada, el demandante no fue diligente en el ejercicio del derecho de acción, toda vez que no cuestionó oportunamente el acto sancionatorio.

Se reitera, el actor no formuló recursos en sede administrativa y mucho menos ejerció la acción de nulidad de restablecimiento del derecho, que era el medio idóneo para decidir sobre la legalidad de la sanción. En este punto, conviene precisar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-238 de 2019, precisó que «la jurisprudencia constitucional también ha concluido que una autoridad judicial puede incurrir en un error procedimental por exceso ritual manifiesto cuando profiere, de manera injustificada, un fallo inhibitorio».

Sin embargo, en este caso, la autoridad judicial demandada sustentó debidamente la decisión y no ocurre la aplicación irreflexiva de normas procesales, la exigencia de requisitos meramente formales o algún rigorismo excesivo en la apreciación de las pruebas. Por lo tanto, no se configura el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

Siendo así, como se anunció, la Sala revocará la sentencia impugnada (que declaró la improcedencia) y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la tutela de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01744-01 Demandante: Evaristo Manuel Archbold García 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, denegar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Los (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN