CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Ana Aurora Urdaneta de Aponte Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Causales de revisión previstas en los literales a) y b). Caducidad de la acción. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del 18 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Ana Aurora Urdaneta de Aponte.

ANTECEDENTES La UGPP, interpuso la acción especial de revisión establecida en la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 18 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Ana Aurora Urdaneta, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Caja de Previsión Social (CAJANAL E.I.C.E.), con el fin de obtener la nulidad de la Resolución N°PAP 025787 del 16 de noviembre de 2010, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago del reajuste del valor de la pensión mensual vitalicia por vejez, teniendo en cuenta la asignación mensual que en el año de 1999 fuera equivalente al 60% de todo lo recibido por los magistrados de las Altas Cortes, al 70% en el año 2000 y al Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 80% a partir del año 2001, según las ordenes proferidas dentro de las acciones de tutela por ella presentadas previamente1.

Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reliquidar la mesada pensional en el equivalente al 75% del promedio de sueldos y demás factores que conforman la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios, sin aplicar el tope limite dispuesto en el reconocimiento inicial y en cumplimiento a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda en providencias del 16 de abril de 2003 y 29 de julio de 2004 y por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de octubre de 20052; ii) reconocer y cancelar las sumas debidas en forma indexada y los correspondientes intereses moratorios.

Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, el 18 de septiembre de 2012, profirió sentencia de primera instancia a través de la cual accedió a las pretensiones y ordenó reliquidar la pensión de jubilación, de conformidad con los Decretos 546 de 1971 y 610 de 1999, esto es, en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales recibidos en dicho lapso, sin limitación de cuantía o monto de la prestación. La anterior decisión fue notificada por edicto el 18 de septiembre de 2012, el cual fue desfijado el 27 de septiembre del mismo año. La parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue denegado por extemporáneo el 18 de enero de 2013 y confirmado mediante autos del 3 de mayo de 2013 y 9 de septiembre de 2014, que resolvieron los recursos de reposición y queja, respectivamente.

La UGPP dio cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la Resolución N°RDP 031728 de 31 de julio de 2015. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia del 18 de septiembre de 2012, declaró la nulidad del acto demandado y ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Ana Aurora Urdaneta de 1 Por medio de la sentencia del 11 de diciembre de 2002, el Tribunal Superior de Bogotá D.C., Sala Civil de Decisión, modificó el fallo de tutela proferido 4 de octubre de 2002 el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá que ordenó reliquidar la pensión de quien es hoy demandada, en el sentido de indicar que el amparo otorgado se concedía tan solo como mecanismo transitorio, previendo a la accionante que, debía promover el respectivo medio ante la jurisdicción contencioso- administrativa.

Explicó que dentro del sub- examine quedó probado que la señora Ana Aurora Urdaneta de Aponte es beneficiaria del régimen especial para los funcionarios de la Rama Judicial y Ministerio Público, a saber, el contenido en el Decreto 546 de 1971, por lo que ordenó la reliquidación de su pensión en los términos allí descritos. 2 A través de la cual se confirmó la sentencia del 29 de julio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de jubilación para que se le incluyera en la misma lo recibido por bonificación por servicios prestados, primas de servicios, de vacaciones y de navidad.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Aponte, a partir del 29 de diciembre de 2001, en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales recibidos en dicho lapso, sin limitación de cuantía. Igualmente ordenó incluir el reajuste reconocido a través de la sentencia del 19 de abril de 2001, proferida por el mismo Tribunal y confirmada por el Consejo de Estado en providencia del 4 de diciembre de 2007, es decir, la bonificación por compensación en una proporción del 60% para el año 1999, del 70% en el 2000 y del 80% desde 2001 en adelante de la remuneración que por todo concepto devengan los magistrados de Altas Cortes.

Para arribar a tal conclusión tuvo en cuenta las siguientes consideraciones: Que en el sub lite no existe duda acerca del régimen especial que cobija a la demandante, toda vez que la jurisdicción a través de sentencia del 29 de julio de 20044, le reconoció a la señora Ana Aurora Urdaneta de Aponte la liquidación de su pensión de acuerdo con lo establecido en el Decreto 546 de 1971, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado de 13 de octubre de 2005.

A su vez que está demostrado que, en las sentencias antes anotadas, a la actora le fue ordenado el reajuste de su remuneración como magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia conforme a lo establecido en el Decreto 610 de 1999, es decir, el del 60% para el año 1999, del 70% en el 2000 y del 80% desde 2001 en adelante de la remuneración que por todo concepto devengan los magistrados de Altas Cortes.

Que con fundamento en lo anterior, la accionante solicitó de la demandada el reajuste de su pensión de jubilación, petición que fue despachada desfavorablemente a través del acto acusado de nulidad, en el que CAJANAL consideró que había incurrido en un error involuntario al no aplicar desde la primera resolución de reliquidación de la pensión de la actora el límite establecido en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, que se refiere al tope máximo de las pensiones, que para el caso fijó en 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Que cuando una persona es beneficiaria de un régimen de transición especial no es posible la aplicación de normas generales en el reconocimiento o la reliquidación de su pensión, más si se tiene en cuenta que dichos regímenes no prevén tal posibilidad, como lo es en el caso en el Decreto 546 de 1971 que establece lo concerniente a los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión de jubilación, pero no prevé límite alguno o tope máximo en la cuantía de la prestación. Citó las sentencias proferidas por el Consejo de Estado el 25 de noviembre de 2010, exp. 2005-03714-013 y por la Corte Constitucional C-089 de 1997 y C-461 de 1995, 3 M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 para resaltar que la aplicación de topes máximos en pensiones de jubilaciones es complemente legal cuando los mismos tengan origen en la ley aplicable a la pensionada y dicho tope no le afecte derechos adquiridos; así mismo para resaltar el establecimiento de regímenes especiales y la aplicación al principio de favorabilidad.

Que el régimen que cobija a la actora, lejos de ser discriminatorio, le resulta favorable y por ende aplicable en su integralidad, sin que le sea permitido a la accionada fraccionar su aplicación en unos aspectos y en otros recurrir a normas generales, como efectivamente ocurrió en el acto acusado, en el cual para establecer la cuantía de la prestación dio aplicación al artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y limitó el monto de la prestación al valor de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, vulnerando el principio de inescindibilidad de la ley.

Concluyó que el acto administrativo demandado está incurso en causal de anulación consistente en violación de la Ley por indebida aplicación, toda vez que a través del mismo no solo se desconoció el régimen aplicable legalmente a la demandante, sino que se le dio un trato discriminatorio y lesivo para sus intereses, al disminuir el monto de la prestación que ya tenía reconocida.

Sobre la nueva cuantía de la pensión de jubilación ordenó realizar los descuentos respectivos que por aportes de debía hacer a la entidad de previsión de acuerdo con la norma aplicable y en la proporción que correspondiera. Finalmente, no declaró la prescripción de ninguna mesada, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en concordancia con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, pues entre la fecha en que se realizó la reclamación a la administración (10 de septiembre de 2009) y la fecha de presentación de la demanda (27 de mayo de 2011), no transcurrieron más de los 3 años.

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN En la acción de revisión, la UGPP advirtió que se desconocieron los procedentes jurisprudenciales establecidos por la Corte Constitucional4 y el Consejo de Estado5, a partir de la cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem; criterio desarrollado a partir del estudio de la constitucionalidad de los apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 19936, la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 junto con las reglas del Las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU 631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional. 5Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, emitida por la Sala Plena del Consejo de Estado 6 Sentencia C-168 de 1995 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IBL para los congresistas y su reiteración del estudio en abstracto sobre el régimen de transición. Que la liquidación ordenada excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que la señora Ana Aurora Urdaneta de Aponte, al estar cobijada por el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión en las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas en el Ley 33 de 1985, pero, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993; motivo por el cual CAJANAL mediante la Resolución Nº011790 de 9 de mayo de 2001, reconoció el derecho pensional en dichas condiciones.

Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, siendo inviable considerar que todos y cada una de las sumas devengadas por el causante para la liquidación de la pensión. Finalmente, que en lo que se refiere al factor denominado bonificación por recreación señaló que la jurisprudencia es estable al señalar que dicho concepto no constituye factor salarial para efectos prestaciones, toda vez que este no pretende remunerar directamente la prestación del servicio.

Contestación a la acción especial de revisión Una vez notificada de la existencia de la presente acción, la señora Ana Aurora Urdaneta de Aponte en calidad de abogada debidamente inscrita, se opuso a las pretensiones de la demanda, al señalar que el recurso fue interpuesto por fuera de la oportunidad procesal pues, la sentencia que reconoció el derecho fue dictada el 18 de septiembre de 2012, siendo notificada por el edicto fijado el 25 de noviembre de 2012 y desfijado el 27 del mismo mes y año, por lo que cobró ejecutoria el 1 de octubre de 2012, ya que el recurso de apelación fue interpuesto de forma extemporánea.

Ahora, señala que la UGPP contaba con 5 años contados a partir del 13 de junio de 2013, cuando asumió las funciones de la extinta CAJANAL para interponer el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2018 y solo hasta el 31 de octubre de 2018, radicó el mismo ante el Consejo de Estado. Indica que para ocultar el yerro la UGPPP pretende contabilizar el término de caducidad a partir de la ejecutoria del auto que declaró bien denegado el recurso de apelación, artilugio jurídico que le permitiría revivir los términos de caducidad de cualquier proceso; más aún cuando el recurso proceso contra sentencias y no autos.

Frente a la supuesta violación al debido proceso y al exceso de la cuantía que le era aplicable adujo que si bien es cierto es beneficiaria del régimen de transición también lo es que adquirió el status de pensionada el 8 de abril de 2000, fecha para Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la cual no se había proferido el acto legislativo 1 de 2005, por lo que las disposiciones allí contenidas no eran aplicables a su situación jurídica particular y menos las sentencias de unificación del Consejo de Estado y la Corte Constitucional proferidas con posterioridad a la sentencia del 18 de septiembre de 2012.

Que los argumentos que habilitaron su reconocimiento prestacional se encuentran amparados por las reglas de interpretación establecidas en la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, según la cual para la liquidación de las pensiones de los empleados regidos por la Ley 33 de 1985, en virtud del régimen de transición, deben tenerse encuentra todos los factores devengados en el último año de servicios que constituyen salario.

Que de forma posterior a la ejecutoria de la sentencia que puso fin al proceso por ella instaurado, concretamente en el año 2015, se presentó una variación de la jurisprudencia que hasta ese momento histórico regía la materia y solo para la Corte Constitucional con las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, se mutó del criterio interpretativo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición, en donde dicho beneficio únicamente cubría lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, excluyéndose de la transición el ingreso base de liquidación y generando que de manera sistemática se fuera evaluando las reglas interpretativa, adoptadas finalmente el 28 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado a través de sentencia de unificación. Precisó que la sentencia de unificación referida previamente impidió que situaciones administrativas o judiciales que se encontraban consolidadas fueran modificadas y por ello no es posible dar aplicación a esta a derechos consolidados antes de la fecha de expedición de la misma.

Concepto del Ministerio Público El señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa    Teniendo en cuenta que la parte demandada en su intervención solicitó se declarará la improcedencia la acción, la Sala entrará a examinar esta cuestión con el fin de determinar si la misma fue instaurada oportunamente, para así, solo en el caso que resulte procedente, realizar la formulación del problema jurídico y resolver el mismo.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La Subsección precisa que, si bien no se desconoce que ni para el recurso extraordinario de revisión ni para la acción especial de revisión el CPACA prevé la posibilidad de proponer excepciones previas, se estima pertinente abordar el argumento relativo a la caducidad de la acción de revisión, en la medida que hace parte de la defensa de la pensionada.

Para efectos metodológicos, el estudio del presente asunto se realizará en el siguiente orden: i) la caducidad del recurso extraordinario de revisión, ii) excepción aplicable a la UGPP, en cuanto al término de caducidad frente a las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; iii) ejecutoria de las decisiones judiciales ante la presentación de recursos extemporáneos y; iv) solución del caso concreto. - La caducidad del recurso extraordinario de revisión El acceso a la administración de justicia no es un derecho absoluto.

Su ejercicio puede encontrarse limitado, legítimamente, al cumplimiento de ciertos requisitos, entre otros, la exigencia de que se accione en forma oportuna, según los términos legalmente consagrados. Por ello, en materia contencioso-administrativa se ha contemplado la institución jurídica de la caducidad. Aquella se refiere al término de orden público que tiene el interesado para instaurar los medios de control que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del derecho de acción. Su finalidad es racionalizar el ejercicio de este último, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas7.

Lo anterior, a efectos de evitar la incertidumbre que provocaría la facultad irrestricta de ventilar las controversias que se presentan en sociedad ante la jurisdicción en cualquier momento, lo que de bulto sería atentatorio del principio de seguridad jurídica. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), vigente para la presentación de la acción de revisión que se estudia, dispuso diversos términos de caducidad que se aplican según la naturaleza del medio de control o del recurso extraordinario.

Tratándose del de revisión, el artículo 251 del CPACA estableció una regla general de caducidad de 1 año que se ve exceptuada por un término de 5 años aplicable a la revisión de reconocimientos de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los términos de la Ley 797 de 2003. Al respecto, señaló la norma: 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. sentencia del 7 de octubre de 2010, radicación: 25000- 23-25-000-2004-05678-02 (2137-09).

Demandante: José Darío Salazar Cruz. Demandado: Procuraduría General de la Nación y Congreso de la Republica. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «[…]

ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]» (Se subraya) Como antecedente de tal disposición conviene remitirse a lo señalado por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto dispone: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier8 tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Es importante destacar que la expresión contenida en la norma transcrita en cualquier tiempo fue declara inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-835 de 2003, por considerarla lesiva del debido proceso, debida justicia y del imperio del Estado Social de Derecho, puesto que desborda el campo de acción delimitado por el artículo 89 superior al Legislador, así lo consideró la Corte: «[…] Entonces, la expresión "en cualquier tiempo", ¿es constitucional? La respuesta es no. 8 El aparte destacado en negrilla fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.

Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.

Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y definitorio de los derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y la ley establecen a favor de las personas. […]» - Excepción aplicable a la UGPP, en cuanto al término de caducidad frente a las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 20169, precisó que, en los eventos en que el recurrente sea la UGPP, el término de caducidad de cinco años para interponer la acción de revisión, prevista en la Ley 797 de 2003, no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, porque fue tan solo en esta fecha que la mencionada entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo CAJANAL.

Textualmente expresó: «Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal10, por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013.

(…) 7.24. Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer 9 Sentencia 11 de agosto de 2016. Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro. 10 Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. […] [Así entonces] la UGPP [podrá] acudir hasta el 11 de junio de 2018 ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado para controvertir las decisiones judiciales que considere lesivas para el tesoro público y frente a las cuales no precedía recurso alguno.» - Ejecutoria de las decisiones judiciales ante la presentación de recursos extemporáneos De conformidad con el contenido del artículo 173 del Decreto 01 de 1984 (norma vigente en el momento en que se efectuó la notificación de la sentencia objeto de revisión) consagraba el trámite de notificación de las providencias judiciales se ajustaba al siguiente tenor: «ARTICULO 173.

Una vez dictada la sentencia conforme lo dispone el artículo 103 de este Código se notificará personalmente a las partes, o por medio de edicto, en la forma prevista en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil tres (3) días después de haberse proferido. Al Ministerio Público se hará siempre notificación personal. Una vez en firme la sentencia deberá comunicarse con copia íntegra de su texto, para su ejecución y cumplimiento.» A su vez la ejecutoria de las decisiones proferidas en vigencia del Código de Procedimiento Civil se regía por los términos que a continuación se transcriben: «ARTÍCULO 331.

Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva.

Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida ésta» (Subrayado fuera del texto original) En ese sentido la Corte Suprema de Justicia, respecto de la norma que se viene comentando, en providencia SC2776-2018, rad. 2016-0153511, precisó: «[D]e lo previsto en el artículo 331 del mismo código se infiere los recursos tienen la virtualidad de prologar el término de ejecutoria de las providencias judiciales son únicamente los que fueren procedentes, de modo que si, de entrada, o a posteriori, se concluye que no lo eran, la firmeza de dichos pronunciamientos se retrotrae al momento del vencimiento de los tres días siguientes a su notificación o al del señalado para la interposición de los que fueren procedentes, pues si determinado recurso no era procedente, es de entender que jamás se interpuso» (Subrayado fuera del texto original) 11 Sentencia del 17 de julio de 2018, M.P. Luis Alonso Rico Puerta.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Caso concreto De conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo nivel que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con CAJANAL.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto Nº2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la UGPP en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución N°4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de CAJANAL. De acuerdo con lo anterior y en armonía con la posición expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, la UGPP adquirió la facultad para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, desde el 12 de junio de 2013.

Observa la Sala que la sentencia controvertida fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión el 18 de septiembre de 2012, la cual fue notificada mediante edicto fijado entre el 25 y el 27 de septiembre de 201212. El día 18 de enero de 2013, el mismo tribunal rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto en contra de la anterior providencia, el cual fuere confirmado a través de auto del 3 de mayo de 2013, al resolverse el recurso de reposición interpuesto y por medio de queja ante esta Corporación, quien, mediante auto del 9 de septiembre de 2014, estimó bien denegado el recurso de apelación. De esas decisiones se deduce, que la apelación planteada era improcedente (por extemporánea) y que, por tanto, carecía de virtud para extender la ejecutoria del fallo, fuerza que tampoco tuvieron la reposición o la queja señaladas, toda vez que estos recursos se deprecaron para discutir la negativa a conceder el referido recurso y no la sentencia de primera instancia. Lo expuesto permite concluir que, si bien la providencia objeto de discusión admitía 12 Según constancia secretarial obrante a folio 320, C1 y del sello que reposa en el Folio 292, Cdno. Anexos.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la interposición del recurso de apelación, este no fue formulado oportunamente, por lo cual el término de ejecutoria se consolidó vencido los tres días siguientes a la notificación de la providencia, sin que se requiera de su declaratoria a través de una constancia como erradamente concluyó la parte demandante en el escrito de la demanda.

De ahí que la Sala considera que no puede afirmarse válidamente que quien resulte afectado con una providencia pueda prorrogar el término de caducidad de la acción mediante la interposición extemporánea del recurso pues, al tenor de la norma aplicable para dicho momento, los únicos recursos llamados a paralizar la ejecutoria de las decisiones judiciales, acorde con el artículo 331 ejusdem, son solo los procedentes, siempre y cuando interpongan en la oportunidad legal En ese orden de ideas, concuerda esta Subsección con el argumento expuesto por la pensionada según el cual la UGPP pretende habilitar los términos fenecidos para impetrar la acción de revisión al contabilizar el término desde la ejecutoria del auto que declaró bien denegado el recurso de apelación, aun conociendo que la inconformidad frente a la sentencia objeto de revisión fue radicada por fuera del plazo legal.

En ese sentido, como era extemporánea la alzada formulada contra la sentencia que se pide revisar, esta quedó ejecutoriada a los tres (3) días de su notificación, esto es, 12 de septiembre de 2012, antes de que la UGPP hubiera asumido la defensa de CAJANAL y por ello, el plazo de los 5 años para interponer el recurso extraordinario de revisión por las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solo podía contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013.

En este evento, debe entenderse que el término de 5 años que prevé la referida normativa vencía el 11 de junio de 2018, según lo señalado por la Corte Constitucional; sin embargo, se advierte que se radicó el 30 de octubre de 201813. En consecuencia, para la fecha en que se interpuso la acción de revisión ya había caducado el derecho de acción de que era titular la UGPP.

Ahora bien, la Sala no desconoce que la demanda de revisión fue admitida mediante auto del 15 de julio de 201914; pese a ello se considera que no es posible emitir un pronunciamiento sobre las pretensiones, porque no puede obviarse la caducidad como presupuesto del derecho de acción y la posibilidad de su declarar su configuración en cualquier momento.

Aunado a ello, tal requisito se constituye en una garantía sustancial, teniendo en cuenta que el propósito de la acción de revisión y del recurso extraordinario de revisión es el de desvirtuar la cosa juzgada. Conforme a lo expuesto, se procederá a declarar la excepción de caducidad del derecho de acción que le asistía a la Unidad Administrativa Especial de Gestión 13 Tal y como consta en el sello de radicación obrante en el folio 48 vuelto 14 Según folio 75, C1.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00075-00 (0338-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, para interponer la acción extraordinaria de revisión en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, en el entendido que la UGPP buscó controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación para evitar un posible detrimento al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar la excepción de caducidad del derecho de acción que le asistía a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, para interponer la acción extraordinaria de revisión en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Sin condena en costas.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente