Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06111-01 Demandante: JOSÉ LUDYAM JIMÉNEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial – Proceso ejecutivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandante y por el Municipio de María La Baja contra el fallo proferido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación que decidió: “Primero: Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor José Ludyan Jiménez, cuya protección solicitó a través de la acción de tutela instaurada en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 001, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Dejar sin efecto la providencia del 30 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 001, y, ordenar a la referida corporación que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, dicte una nueva decisión, de acuerdo con las consideraciones aquí expuestas.

(…)” I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor José Ludyam Jiménez, en nombre propio, ejerció acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido 1 La acción de tutela se presentó el 17 de noviembre de 2022, a través de la aplicación de tutelas en línea de la Rama Judicial Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y de acceso a la administración judicial, garantías que estimó vulneradas con ocasión de las providencias proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y por la Sala de Decisión 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Las decisiones enjuiciadas se presentaron en el marco del proceso ejecutivo, con radicado número 13001333300420150011200/01. En consecuencia, el demandante solicitó: «Tenemos como pretensiones o solicitudes el cuál el órgano máximo rector hoy actuando como juez constitucional nos tenga en cuenta:

PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad del señor JOSE LUDIAN JIMÉNEZ, vulnerados por las providencias de fecha 23 de febrero de 2020 y 30 de junio e 2022 emitidas por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar – SALA DE DECISIÓN No. 001 respectivamente, librados dentro del proceso ejecutivo radicado 13001 33 33 013-2015-00112, en los términos aquí indicados.

SEGUNDO: Dejar sin efectos las actuaciones de fechas 23 de febrero de 2020 y 30 de junio de 2022 emitidas por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar – SALA DE DECISIÓN No. 001 respectivamente.

TERCERO: Se ordene a las entidades accionadas dictar providencia de reemplazo en la que, garantizando el debido proceso y defensa, realice el estudio de las pruebas y certificaciones aportadas por los órganos correspondientes donde se da fe de la no inscripción de las cuentas cuyos recursos se ordena devolver.» (Sic para toda la cita).

La solicitud tuvo como fundamento los siguientes: 2. Hechos Adujo que interpuso una demanda ejecutiva contra el Municipio de María La Baja el 13 de febrero de 2015, la cual fue asignada al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena. El número de radicación del proceso es 13001333300420150011200. Sostuvo que, con auto del 3 de noviembre de 2015, se ordenó seguir adelante con la ejecución y la liquidación del crédito de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 del Código General del Proceso.

Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, el 10 de noviembre de 2015, presentó el escrito con la liquidación del crédito. Señaló que el 26 de enero y el 3 de marzo de 2016 se solicitó al juzgado que se pronunciara sobre las medidas cautelares presentadas en octubre de 2015.

Añadió que el 8 de marzo de 2016 el juzgado profirió un auto mediante el cual negó la petición de embargo y secuestro de los dineros depositados al considerar que la solicitud afectaba recursos inembargables, sobre los cuales es posible decretar la medida cautelar siempre y cuando se probara que los mismos se encuentran exceptos de tal condición. Sostuvo que, el 13 de mayo de 2016 solicitó, nuevamente, el decreto del embargo y secuestro de las sumas de dinero que el Municipio de María La Baja tuviera o llegara a tener en unas cuentas de ahorro y corrientes específicas.

Adujo que, con auto del 2 de septiembre del mismo año, el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena negó las solicitudes de embargo y secuestro de bienes del ejecutado, providencia en la que reiteró las consideraciones expuestas en el auto del 8 de marzo y agregó que era necesario explicar cuál es la naturaleza de los dineros depositados en las cuentas.

Precisó que, contra esa decisión, se interpuso el correspondiente recurso de apelación, el cual fue tramitado ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, autoridad judicial que con auto del 25 de enero de 2018 revocó la providencia del 2 de septiembre de 2016 y ordenó al juez de primera instancia que decretara la medida cautelar. Aclaró que el expediente regresó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena del trámite de segunda instancia en el mes de febrero de 2018 y solo hasta el mes de abril decidió cumplir lo ordenado por su superior.

Advirtió que, el 11 de septiembre de 2019, el juez ofició al Departamento Nacional de Planeación para que se certificara si en las cuentas de ahorros de Bancolombia que figuran a nombre del Municipio de María La Baja se consignaban dineros provenientes del Sistema General de Participación o del Sistema General de Regalía, petición que fue remitida por competencia a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Educación, de Salud y Prosperidad Social y Vivienda, Ciudad y Territorio.

Explicó que, pese a las respuestas dictadas por las diferentes entidades consultadas, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, con auto del 21 de febrero de 2020, decidió levantar la medida cautelar decretada. Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la Sala es preciso indicar la parte resolutiva de la providencia mencionada: “PRIMERO: DENEGAR el levantamiento de la medida de embargo que recae sobre las cuentas bancarias N° 78851698611, 78854068864, 78872806406, 78872806287, 78872805850, 78872806139, 78872805451, 78832548307 y 7888410546.

SEGUNDO: ORDENASE EL LEVANTAMIENTO, de la medida cautelar que recae sobre las cuentas de ahorros N° 78850293154, 78866212642, 78866212898, 78872806546, 78872806031, 78861699144 y 78872805302 las cuales figuran a nombre del municipio de María La Baja en la entidad bancaria Bancolombia, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

(…)” El juzgado de primera instancia explicó que las cuentas terminadas en 898, 546, 031 144 y 302 consignaban dineros destinado a inversión social, la terminada en 154 contenía sumas derivadas del transporte de crudo y la terminada en 642 correspondía a la estampilla de adulto mayor. Indicó que contra esa providencia interpuso el recurso de apelación y mediante auto del 30 de junio de 2022 el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la decisión recurrida.

En la providencia de segunda instancia el tribunal demandado precisó: “El argumento sobre cubrir las necesidades de la población no tiene la entereza suficiente para cambiar el destino de la decisión. Satisfacer las garantías colectivas es una obligación en cabeza del ente territorial, que en forma alguna puede significar una restricción total del derecho de los acreedores a hacer valer las obligaciones suscritas.

Por este motivo, no es de recibo el argumento expuesto por la ejecutada. Esta decisión encuentra sustento en providencia del pasado 18 de marzo de 2022. Misma suerte correrá el argumento expuesto por el ejecutante sobre las cuentas contentivas de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina. La Ley 488 de 1998 establece la sobretasa a los combustibles motores como un tributo con la categoría de impuesto, (no se trata de tasas ni contribuciones especiales), por lo que le corresponde al legislador fijar sus elementos esenciales, dentro de los que hace parte la base gravable.

Puntualmente, la sobretasa a la gasolina es un impuesto indirecto de carácter territorial y subsidiariamente de carácter nacional, porque la ley prevé que el impuesto debe ser adoptado por la Nación en caso de que los municipios, distritos o departamentos decidan no adoptarlo, razón por la cual la ley define sus elementos esenciales, pero son las Asambleas Departamentales y los Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejos Municipales quienes lo imponen y determinan su tarifa.

Por su parte, la sobretasa al ACPM es una renta de la Nación, que se cede a los departamentos y al Distrito Capital, y que en su totalidad tiene destinación específica, así: “en un cincuenta por ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al mantenimiento de la red vial”.

Toda vez que dichos recursos no son de libre destinación, no se pueden entender contenidos en la excepción a la que se refiere la regla aplicada por el Despacho de origen para desembargar las cuentas. Los recursos contenidos en las mismas son de destinación especifica y, por tanto, no puede ser objeto de embargo en miras de solventar obligaciones diferentes a su objeto.

(…)” 3. Sustento de la petición A juicio de la parte actora, las providencias proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar vulneraron los derechos fundamentales del demandante al desconocer el precedente jurisprudencial dictado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 24 de octubre de 2019 (expediente 54001233300020170059601).

Expuso que no se tuvieron en cuenta las pruebas existentes dentro del trámite judicial, esto es, las certificaciones suscritas por el Departamento Nacional de Planeación, los Ministerios de Educación Nacional, Salud y Protección Social, Vivienda, Ciudad y Territorio, con las cuales se acreditaba que las cuentas bancarias sobre las cuales se había solicitado el embargo no tenían la condición de inembargables puesto que no se estableció que los dineros allí depositados provenían de dineros girados por la Nación. Aclaró que las decisiones atacadas vulneran su derecho a la igualdad porque en un caso con similitud fáctica se determinó que debían ponerse a disposición del ejecutante los dineros embargados, providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B de junio de 2018.

Sostuvo que, en reciente decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso 2000123310002010003230, se dictó un auto en el que se confirmó el embargo y la retención de sumas de dinero depositadas en cuentas bancarias de la Nación – Rama Judicial en diferentes entidades bancarias, así reciban recursos del Presupuestos Nacional, salvo aquellas cuentas abiertas con el fin de pagar sentencias y conciliaciones y el Fondo de Contingencias.

Indicó que, tal y como lo advirtió la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia del 17 de septiembre de 2020 (proceso 11001031500020200051001), cuando se trata de cuentas corrientes o de ahorro en las que no se encuentran rubros enviados por los ministerios es que los dineros allí consignados son de libre destinación y, por tanto, libres de ser entregados y, teniendo en cuenta que la deuda que se reclama proviene de una sentencia judicial de índole laboral, es claro que se cumplen los dos requisitos de la excepción del principio de inembargabilidad de los dineros públicos.

Añadió que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del expediente 63001233300020210005701, en providencia del 22 de noviembre de 2021, expuso que cuando se trata de procesos ejecutivos promovidos para obtener el pago de sumas reconocidas a través de sentencias judiciales y la orden de embargo se dirige contra sumas de dinero que estén depositadas en distintos productos bancarios, esto no desconoce las prohibiciones legales en relación con la inembargabilidad de dineros de las entidades públicas.

Sostuvo que el tribunal demandado incurrió en una imprecisión porque circunscribió el análisis a que ya recibía la prestación en virtud del Decreto 1161 del 24 de junio de 2014 sin realizar una confrontación con el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y, en consecuencia, la decisión se dictó teniendo como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. 4.

Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 22 de noviembre de 2022, el magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esa decisión al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y al Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 001, como parte demandada.

Además, vinculó al Municipio de María La Baja como tercero con interés, ya que actuó como extremo pasivo en el proceso ordinario dentro del cual se dictaron las providencias atacadas a través de la acción de tutela de la referencia. 5. Contestaciones e intervenciones 5.1. Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena Remitió el expediente del proceso ejecutivo. 5.2.

Tribunal Administrativo de Bolívar El ponente de la decisión de segunda instancia atacada rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que la providencia del 30 de junio de 2022 confirmó el auto del 21 de febrero de 2020, dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, puesto que las cuentas que fueron objeto de desembargo eran de recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina por lo que no son de libre destinación y no podía entenderse contenidos en la excepción a la que se refiere la regla jurisprudencial aplicable, son de destinación específica y, en consecuencia no pueden ser objeto de embargo.

Expuso que no hubo desconocimiento del precedente jurisprudencial porque, como se indicó, las cuentas respecto de las cuales se levantó la medida cautelar contenían recursos provenientes de la sobretasa de la gasolina y al ambiente, es decir, no se trataba de recursos públicos de libre destinación. Añadió que no es cierto que no se hizo el estudio adecuado de las pruebas que obraban en el expediente, contrario a lo expuesto por el demandante, pues obra en el expediente certificación expedida por Bancolombia en la que consta el origen de los recursos de las cuentas que fueron objeto de desembargo.

Concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales del actor ya que no se desconoció el precedente jurisprudencial aplicable sobre la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, ni se omitió la valoración de las pruebas allegadas al proceso. Sostuvo que lo que se evidencia en la demanda es el interés del señor José Ludyam Jiménez de revivir, a través de la acción de tutela, el debate jurídico debidamente resuelto por los jueces del proceso ejecutivo. 5.3.

Municipio de María La Baja Pese a haber sido debidamente notificado, guardó silencio2. 6. Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2022, amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor José Ludyam Jiménez y dejó sin efectos la providencia del 30 de junio de 2022, con base en el siguiente análisis: Explicó que, si bien la parte actora alegó la configuración del desconocimiento del precedente judicial, un defecto procedimental y un defecto fáctico, lo cierto era que 2 Las notificaciones pueden revisarse en el índice 9 del siguiente vínculo electrónico: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001031500 0202206111001100103 Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se evidenciaba que el Tribunal Administrativo de Bolívar había incurrido en un defecto fáctico y en el yerro de decisión sin motivación. Después de considerar que se encontraban acreditados los requisitos adjetivos de procedibilidad, sostuvo que la autoridad judicial demandada no justificó con base en qué prueba determinó que en la cuenta referenciada el Municipio de María La Baja recibía ingresos provenientes del impuesto a la sobretasa a la gasolina.

Precisó que la corporación judicial demandada expuso que la cuenta desembargada número 788502293154 contenía recursos provenientes de la sobre tasa de la gasolina, sin que está afirmación estuviera sustentada en un documento o prueba que le permitiera hacer dicha inferencia. Señaló que, del análisis del expediente allegado al proceso no se evidenció un documento que soportara esa conclusión porque de la certificación expedida por Bancolombia se describió que el nombre del depósito era “TRANSPORTE DE CRUDO” y el origen de los recursos era “RECURSOS GIRADOS POR UNA FILIAL DE ECOPETROL” y que la Secretaría de Hacienda del Municipio de María La Baja certificó que la cuenta citada era inembargable, por cuanto los recursos eran girados por la Nación para proyectos de inversión, provenientes del transporte de crudo, sin que ello signifique que los dineros provienen de la sobretasa a la gasolina.

Consideró que el Tribunal Administrativo de Bolívar no explicó el cambio frente a la decisión del juzgado de primera instancia, pues este último iteró que la cuenta número 788502293154 contenía recursos provenientes del transporte de crudo, siendo aquel un impuesto de carácter nacional cedido a la entidad territorial ejecutada como compensación por el riesgo que debía soportar al tener en su territorio un oleoducto o gasoducto, o porque alguno de estos atravesara su jurisdicción, pero la autoridad judicial mencionada modificó el sentido de la decisión y no indicó las razones sobre las cuales lo hacía, a pesar de que es su obligación justificar suficientemente las decisiones que adopte.

En consecuencia, concluyó que el juez de segunda instancia demandado incurrió en el defecto de decisión sin motivación y defecto fáctico, en lo que se refiere a la cuenta bancaria número 788502293154 y, con ello, la determinación de si los recursos consignados en esta tienen la connotación inembargables o no, por lo cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso del actor, se dejó sin efectos el auto enjuiciado y se le ordenó al Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 001, que profiriera una nueva decisión en la que estudiara las pruebas allegadas al proceso y se pronunciara sobre el origen de los recursos del depósito bancario antes enunciado y, de esta manera, decidiera si levantaba o no la medida cautelar frente a aquel.

Textualmente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolvió: “Primero: Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor José Ludyan Jiménez, cuya protección solicitó a través de la acción de tutela instaurada en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 001, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Dejar sin efecto la providencia del 30 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 001, y, ordenar a la referida corporación que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, dicte una nueva decisión, de acuerdo con las consideraciones aquí expuestas.” 7.

Impugnación Por escritos radicados oportunamente3, la parte demandante y el Municipio de María La Baja impugnaron el proveído de primera instancia en los siguientes términos: 7.1. Municipio María La Baja Mediante apoderado del ente territorial, el Municipio María La Baja presentó escrito en el que manifestó su intención de impugnar el fallo de primera instancia y advirtió que el recurso lo sustentaría ante el superior jerárquico de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 y la sentencia T-661 de 2014. 7.2.

Demandante Señaló que la sentencia de primera instancia incurrió en un error al solo abordar el defecto fáctico a la cuenta 788502293154 cuando el propósito de la demanda es que no se desembargue ninguna de las cuentas de que trata el ordinal segundo de la providencia del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, confirmado por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Sostuvo que, en el proceso ejecutivo, el Municipio María La Baja no demostró que las cuentas 788502293154, 78866212642, 78866212898,78872806546, 78872806031, 78861699144 y 78872805302 de Bancolombia eran inembargables, ni de las pruebas aportadas eso se podía colegir, puesto que en ningún momento se expresa su naturaleza específica o se explica que, efectivamente, el embargo decretado sobre estas debía ser levantado. 3 Los recursos fueron interpuestos el 13 y 16 de enero de 2023 y la sentencia de primera instancia fue notificada el 11 del mismo mes y año. Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que si bien se indicó que estas cuentas eran de destinación específica las autoridades judiciales demandadas no sustentaron dicha afirmación, es decir, no se indicó como se llegó a esa conclusión. Reiteró que las autoridades judiciales demandadas no valoraron las pruebas allegadas al proceso y con el amparo solo se hace referencia a una de las cuentas, pero no se pronuncia sobre las demás. Explicó que lo que se probó en el proceso ejecutivo es que los recursos depositados en esas cuentas son propios del municipio porque los diferentes ministerios consultados no pudieron establecer con claridad que esos recursos eran enviados por ellos, no están registrados en sus sistemas y no hay ningún documento que pueda constatar que las mismas estaban embargadas.

Insistió en que se vulneró su derecho a la igualdad porque en el proceso ejecutivo no se tuvo en cuenta las consideraciones expuestas en la sentencia del 17 de septiembre de 2020, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, ya que se trata de un asunto de similitud fáctica. Precisó que no pueden tenerse como probadas las afirmaciones del municipio ejecutado porque este no aportó elementos de juicio para demostrarlas y, por el contrario, debió tenerse en cuenta las certificaciones allegadas al proceso y las cuales no fueron el sustento de las providencias atacadas con las cuales se demostraba que los dineros retenidos eran dineros propios del municipio y, por tanto, embargables ya que cumple con las excepciones de la inembargabilidad de los dineros públicos.

Solicitó que el fallo de primera instancia fuera modificado para que se ordene que el Tribunal Administrativo de Bolívar estudie nuevamente el soporte probatorio de las cuentas de ahorros 788502293154, 7886621242, 78866212898, 78872806546, 7887280031, 78861699144 y 78872805302 de Bancolombia. Además, que se ampare el derecho fundamental a la igualdad y se tome la misma decisión que se adoptó en la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 17 de septiembre de 2020, donde se tomó en cuenta que el principio de inembargabilidad de las cuentas no es absoluto y que deben tenerse como probadas las excepciones que estableció la sentencia C-1154 de 2008.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1991, Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, de conformidad con los argumentos planteados en el escrito de impugnación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor José Ludyam Jiménez, dejó sin efectos el auto del 30 de junio de 2022 y ordenó proferir una nueva decisión con base en las directrices expuestas.

Para ello, deberá analizarse si la impugnación presentada por el Municipio de María La Baja cumple con los parámetros de la Sala para ser estudiada y si los defectos evidenciados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se predican de todas las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo de Bolívar al confirmar la decisión de levantar la medida cautelar sobre las cuentas de ahorros 7885068864, 78872806406, 78872806287, 78872805850, 78872806139, 78872805451, 78832548307 y 78884105446 de la entidad financiera Bancolombia.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) caso concreto. 3. Cuestión previa Antes de desarrollar los aspectos que darán respuesta al problema jurídico planteado, para la Sala es importante precisar que el análisis se enfocará en la providencia del 30 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que es la que determinó de manera definitiva la controversia sobre las medidas cautelares solicitadas dentro del proceso ejecutivo adelantado por el señor José Ludyam Jiménez contra el Municipio de María La Baja. 4.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20124, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5, y en ella concluyó: «…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo 4 Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»6 (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia7 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, la solicitud de tutela debe cumplir unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en 6 Ibídem. 7 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 5.

Caso concreto La parte demandante consideró que sus derechos fundamentales se vulneraron con las decisiones del 21 de febrero de 2020 y 30 de junio de 2022 al ordenar el levantamiento de las medidas cautelares que recaían sobre las cuentas de ahorros 78850293154, 78866212642, 78866212898, 788772864546, 78872806031, 7886169144 y 78872805302, de la entidad financiera Bancolombia.

La autoridad judicial de segunda instancia explicó que satisfacer las garantías colectivas es una obligación en cabeza del ente territorial y, específicamente, sobre las cuentas contentivas de los recursos provenientes de las sobre tasa de la gasolina, adujo que no eran de recibo el embargo porque estos son de destinación específica y, por tanto, no pueden ser objeto de la medida cautelar en estudio en miras de solventar obligaciones diferentes a su objeto.

La Sección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como juez de primera instancia, amparó el derecho fundamental al debido proceso al considerar que el tribunal incurrió en un defecto fáctico y una falta de motivación en la decisión referente a la cuenta 788502293154, sin pronunciarse sobre las demás. Inconforme con la decisión, la parte demandante impugnó, escrito en el que señaló que el juez de tutela no se refirió a la valoración en relación con las demás cuentas sobre las cuales se ordenó el levantamiento de la medida cautelar y porque, en su sentir, se vulnera su derecho a la igualdad al no decidir este asunto de igual forma en que lo dirimió la Sección Cuarta de esta corporación dentro del expediente 11001031500020200051001, con sentencia del 17 de septiembre de 2020, ya que se trata de un asunto con similitud fáctica con lo expuesto en el proceso de la referencia. También el Municipio de María de La Baja interpuso la impugnación, sin embargo, no explicó las razones por las cuales está en desacuerdo con la decisión, pues se limitó a advertir que presentaba el recurso.

Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.1. Impugnación del Municipio de María La Baja En relación con la impugnación presentada por el Municipio de María La Baja, resulta del caso precisar que para esta Sala de Decisión es claro que constituye una carga para el recurrente exponer los motivos de inconformidad con base en los cuales impugna un fallo de tutela, sobre todo tratándose de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso de la materia.

Sobre el punto, se debe tener en cuenta que cuando se trata de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia. Bajo este entendido, es oportuno mencionar que si bien es cierto se ha aceptado la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales con el fin de preservar los derechos fundamentales, esta acción constitucional no puede ser considerada –se reitera- como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural y mucho menos cuando la parte interesada no esgrime los motivos de inconformidad con la providencia judicial como tal y en segunda instancia, contra la decisión de tutela que ya estudió el asunto.

En tales condiciones, al no haber expuesto el tercero con interés los motivos de inconformidad respecto de la sentencia de tutela proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación y simplemente haberse limitado a mencionar su deseo de interponer la impugnación, resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga argumentativa que le correspondía y por ende, no es posible entrar a realizar un nuevo estudio oficioso de la providencia judicial cuestionada como fundamento de la tutela, así como tampoco de la decisión de tutela que manifestó impugnar.

Es del caso precisar que el apoderado del municipio afirmó que la sustentación del recurso lo haría ante el superior con base en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. Al revisar los artículos mencionados, la Sala evidencia que dicha normatividad no contempla la posibilidad de sustentar posteriormente la impugnación y, en aplicación de las normas del Código General del Proceso, el Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reproche contra la sentencia de primera instancia debe realizarse de manera concomitante con la formulación de la misma.

Por todo lo expuesto, es del caso concluir que la impugnación presentada por el Municipio de María La Baja no será estudiado. 5.2. Impugnación del demandante El actor afirmó que la decisión de primera instancia dictada en el proceso de acción de tutela debía modificarse para adicionarse, dentro del nuevo estudio ordenando al Tribunal Administrativo de Bolívar, la revisión y la argumentación frente a si las demás cuentas sobre las cuales se realizó el levantamiento de la medida cautelar eran inembargables o hacían parte de la excepción a dicho principio.

Al revisar el expediente allegado en préstamo de manera digital se evidencia que contra el auto del 21 de febrero de 2020 la parte actora interpuso el correspondiente recurso de apelación, en el cual se refirió al levantamiento de la medida en relación con las cuentas de ahorro de Bancolombia números 78850293154, 78866212642, 78866212898, 78872806546, 78872806031, 78861699144 y 78872805302.

Del estudio realizado por el Juzgado Cuarto Administrativo Judicial de Cartagena, se pudo constatar que las cuentas 78866212898, 78872806546, 78872806031, 78861699144 y 78872805302 contienen recursos destinados a la inversión social del municipio, el producto financiero con número 78866212642 corresponde a los dineros provenientes de la estampilla del adulto mayor y, finalmente, respecto de la cuenta 78850293154 la misma corresponde a ingresos obtenidos por el transporte de crudo.

La providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el análisis específico del caso explicó que, si bien los recursos consignados en las cuentas referidas son para cubrir las necesidades de la población, esto no podría ser una restricción total al derecho de los acreedores a cobrar las obligaciones que el municipio adquirió y se refirió, de manera general, a las cuentas contentivas de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina.

En ese estudio indicó, sin realizar ningún examen individualizado, que en estas se consignan recursos que no son de libre destinación y, por tanto, no se podían tener como parte de las excepciones al principio de inembargabilidad y, en consecuencia, no podían ser objeto de embargo. Es pertinente reiterar que el juez de tutela de primera instancia amparó el derecho fundamental al debido proceso del demandante al considerar que el tribunal demandado no explicó con suficiencia en qué prueba o documento se basaba para Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar que los dineros consignados en la cuenta 788502293154 provenían del impuesto a la sobretasa a la gasolina.

En la impugnación, el señor José Ludym Jiménez afirmó que no se había resuelto la totalidad de los argumentos expuestos en la demanda, esto es, no se había pronunciado de manera específica sobre la totalidad de las cuentas desembargadas por lo que solicitó que el amparo ordenado por el juez constitucional de primera instancia se ampliara.

Por lo expuesto, y al margen de que esta Sección esté de acuerdo con lo decidido por el juez de primera instancia, es necesario acceder a la petición del demandante de extender el análisis que realizó la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación a las demás cuentas que fueron desembargadas. Esto es así ya que el juez constitucional consideró que el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en una indebida valoración probatoria y, además, en una falta de motivación frente a la decisión de levantar el embargo de la cuenta 78850293154, pero lo cierto es que en relación con los demás productos financieros la autoridad judicial demandada no realizó un estudio pormenorizado de las razones por las cuales estaba de acuerdo con lo decidido frente a las cuentas 78866212642, 78866212898, 78872806546, 78872806031, 78861699144 y 78872805302, es decir, la providencia tampoco fue clara o específica sobre los motivos para ratificar el desembargo ordenado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena.

En atención a lo anterior, la Sala confirmará el amparo resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y adicionará esta decisión en el sentido de que, en el nuevo análisis, el Tribunal Administrativo de Bolívar debe incluir el estudio de las pruebas allegadas al proceso, se pronuncie sobre el origen de los recursos depositados y sustente suficientemente las razones para considerar que la decisión de levantar las medidas cautelares decretadas sobre las cuentas 78866212642, 78866212898, 78872806546, 78872806031, 78861699144 y 78872805302 debe ser confirmada o revocada.

Igualmente es necesario aclarar que esta Sección no define si los recursos consignados en esas cuentas son inembargables o no, pues esta función le corresponde al Tribunal Administrativo de Bolívar y esta decisión no está dirigida a que la autoridad judicial demandada confirme, revoque o modifique la providencia del juez de primera instancia del proceso ejecutivo, lo que se busca es que la decisión que adopte esté debidamente argumentada.

Por último, es del caso pronunciarse sobre la presunta vulneración del derecho fundamental a la igualdad alegada por el demandante en el escrito inicial y reiterada en la impugnación. La violación se circunscribe a que el caso en estudio debía Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolverse tal y como se dirimió el proceso con radicado 11001031500020200051001, esto es, con las mismas consideraciones de la sentencia del 17 de septiembre de 2020, toda vez que se trata de dos procesos con similitud fáctica.

La Sala precisa que la providencia que se alega como desconocida fue proferida con ocasión de un proceso de acción de tutela que solo tiene efectos inter partes, la composición de la Sala no comparte los mismos magistrados y no constituye precedente para los demás jueces de la República. En ese sentido, el Tribunal Administrativo de Bolívar y el juez de tutela de primera instancia no desconocieron la garantía superior a la igualdad de la parte actora por el hecho de no decidir su caso de la misma manera que lo hizo la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el fallo del 17 de septiembre de 2020.

En atención a todo lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia dictada el 15 de diciembre de 2022, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia del 15 de diciembre de 2022, proferida por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Adiciónase la sentencia del 15 de diciembre de 2022, proferida por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de que en el nuevo análisis que debe realizar el Tribunal Administrativo de Bolívar debe incluir el estudio de las cuentas 78866212642, 78866212898, 78872806546, 78872806031, 78861699144 y 78872805302.

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de esta al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Demandante: José Ludyam Jiménez Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-06111-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”