18001233300020200004201 — Consejo de Estado

Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá «Sala Segunda de Decisión» que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora María Susana Portela Lozada en contra de la Procuraduría General de la Nación.

ANTECEDENTES La demanda. La señora María Susana Portela Lozada, por conducto de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Pretensiones.

Declarar la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia del 12 de octubre de 2018, por medio de la cual el procurador primero delegado para la Contratación Estatal la declaró disciplinariamente responsable, en su condición de alcaldesa del municipio de Florencia (Caquetá), en tanto declaró probados los cargos uno y dos; en consecuencia, la sancionó con la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 8 meses; y, fallo disciplinario de segunda instancia del 15 de julio de 2019, a través del cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, al analizar el recurso de apelación interpuesto, confirmó la anterior determinación y convirtió la suspensión en 8 meses de salarios que devengaba para la época de la comisión de la falta «año 2012».

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) eliminar el registro de la sanción impuesta de su certificado de antecedentes disciplinarios; (ii) publicar en su página web un boletín informativo que notifique la declaración de nulidad del fallo disciplinario; (iii) el pago de las costas procesales; y (iv) dar cumplimiento al fallo conforme a lo estipulado en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: A la señora María Susana Portela Lozada, en su condición de alcaldesa del municipio de Florencia (Caquetá), le fue iniciado un proceso disciplinario luego de que fuera presentada una queja el 24 de abril de 2014 ante la Procuraduría Regional del Caquetá, en la que se denunciaba presuntas irregularidades en el contrato interadministrativo 001, firmado el 30 de julio de 2012 entre el municipio de Florencia y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, específicamente, porque se desvió de los lineamientos legales, ya que, a su juicio, fueron incluidas cláusulas financieras que resultaban excesivamente onerosas y violaban disposiciones legales que prohíben la transferencia de la administración de tributos a particulares.

A raíz de esta queja, la Procuraduría Regional del Caquetá abrió una indagación preliminar el 12 de mayo de 2014 y la remitió a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal, quien, mediante auto del 8 mayo de 2015, inició una investigación disciplinaria para examinar las presuntas irregularidades del contrato; luego, el 30 de septiembre de 2016, le formuló pliego de cargos; y, finalmente, el 12 de octubre de 2018 profirió fallo disciplinario de primera instancia, en el cual se resolvió, de un lado, declarar probados los cargos uno y dos; y de otro, sancionarla con la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 8 meses.

El 9 de noviembre de 2018 la disciplinada, inconforme con la anterior determinación, interpuso recurso de apelación por considerar que no hubo un daño jurídico a los intereses patrimoniales del municipio, todo lo contrario, el recaudo de los recursos propios del municipio aumentó, lo que resultó en mayor inversión social y recategorización del municipio debido a sus ingresos tributarios elevados.

Sobre el particular, el 15 de julio de 2019 la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación confirmó la anterior determinación, al considerar que la disciplinada no debió haber firmado el contrato interadministrativo para la ejecución de una obra pública relativa al mejoramiento locativo de las áreas de atención al contribuyente, concretamente, porque eludió los procedimientos de selección objetiva del contratista e infringió el principio de transparencia al suscribir un contrato sin la participación de más oferentes cuando la ley lo requería. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículo 83; Ley 734 de 2002, artículos 5 y 28. Como concepto de violación el apoderado de la actora señaló que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por los siguientes cargos: 1.2.1. Desconocimiento de la ilicitud sustancial, como quiera que la conducta de la señora María Susana Portela Lozada se ha confundido con lo que doctrinalmente se conoce como “la infracción del deber por el deber mismo” o “ilicitud formal”, lo cual no solo supone una gran confusión entre la ilicitud sustancial y la tipicidad de la falta disciplinaria, esta última entendida como el incumplimiento de normas explícitamente establecidas; sino que también, obstaculiza el ejercicio adecuado de la defensa técnica, ya que no se aprecia correctamente el concepto de ilicitud sustancial en el análisis probatorio y procesal.

De manera entonces que el análisis adelantado por el operador disciplinario debió centrarse en cómo la conducta impactó en los intereses de la administración afectada con su conducta, pues en los actos acusados no se demostró que la actuación reprochada obstaculizara los intereses o principios del Estado y, por tanto, no se superó la esfera de la ilicitud sustancial para endilgar responsabilidad disciplinaria. 1.2.2.

Falta de competencia, en tanto las sanciones de destitución e inhabilidad general o suspensión e inhabilidad especial constituyen restricciones claras a los derechos políticos, pues, según la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las restricciones a los derechos políticos solo pueden imponerse por un juez en el marco de un proceso penal, cumpliendo con los requisitos de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad.

Por ende, la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para sancionar a los funcionarios de elección popular con medidas que restringen permanentemente los derechos políticos, a menos que estén directamente involucrados en actos de corrupción. 1.2.3. Interpretación errónea del artículo 28 numeral 6 de la Ley 734 de 2002, dado que, en la actuación disciplinaria, la señora María Susana Portela Lozada planteó que había estado bajo la creencia invencible y errada de que su conducta no constituía una falta disciplinaria, por desconocimiento de los elementos de la falta y porque estaba convencida de que su actuar no se ajustaba a la normativa, es decir, no tenía conocimiento ni voluntad sobre los hechos que constituían su infracción disciplinaria, lo que excluiría el elemento subjetivo del dolo en su conducta.

Agregó, que la invencibilidad del error era de tal magnitud que, incluso si la persona hubiera actuado con toda diligencia y prudencia posible, no habría podido reconocer que su conducta estaba errada, específicamente, porque con el nivel de conocimientos jurídicos limitado, era posible que confiara legítimamente en que la suscripción del contrato interadministrativo era correcta y legal, al punto, que cualquier persona en su posición, con esos mismos argumentos a favor de la suscripción del contrato, habría tomado la misma decisión. Contestación de la demanda.

Corrido el traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo ordenado por auto de 10 de agosto de 2020, mediante notificación por correo efectuada el 18 del mismo mes y año, no se efectuó manifestación alguna. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Caquetá «Sala Segunda de Decisión» mediante sentencia del 23 de noviembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, por las consideraciones que se pasan a exponer: Si bien es cierto ha existido un debate acerca de si la Procuraduría General de la Nación puede imponer sanciones que restrinjan los derechos políticos «como la destitución e inhabilidad general», especialmente tras las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también lo es que, la Corte Constitucional ha sostenido que las sanciones impuestas por el citado ente son acordes con la Constitución y los tratados internacionales, siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso.

Destacó que la sanción impuesta a la señora María Susana Portela Lozada se justificó porque no se habían efectuado los estudios previos que comprometieron los principios administrativos y legales esenciales en la contratación pública, establecidos en la Ley 80 de 1993, lo cual reflejó un manejo inapropiado tanto del proceso contractual como del presupuesto involucrado.

Al abordar la causal de exclusión de responsabilidad por error de tipo disciplinario, señaló que, la señora María Susana Portela Lozada no cumplió con los estándares necesarios para que se considerara su error como invencible y exento de responsabilidad, pues, pese a su limitado conocimiento jurídico y confianza en sus asesores, debió ejercer una supervisión adecuada durante la etapa precontractual del contrato interadministrativo objeto de reproche, la cual incluyera la estimación del valor del contrato, las variables presupuestales y los riesgos asociados al equilibrio económico del contrato.

En síntesis, la disciplinada no actuó con la diligencia requerida, por cuanto llevó a omisiones significativas en los estudios previos y el proceso de contratación, afectando los principios de economía y responsabilidad. El recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación por considerar que se desconoció el artículo 93 de la Constitución Política al desconocer el artículo 23.2 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, concretamente, porque la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para restringir derechos políticos de cualquier funcionario sin importar su naturaleza; en ese sentido, las disposiciones internacionales sobre derechos humanos tienen prevalencia sobre la normativa interna y, por ello, es necesario aplicar el control difuso de convencionalidad.

Además, se incurrió en violación directa de la ley sustancial por aplicación indebida e interpretación errónea de los artículos 4 y 14 de la Ley 734 de 2002 «principio de tipicidad y favorabilidad», especialmente, porque el cargo de violación al principio de economía en la contratación fue complementado con el artículo 2.1.1. Decreto 734 de 2012, el cual fue derogado por el Decreto 1510 de 2013, lo cual, a su juicio, debió haber llevado a la terminación del proceso disciplinario conforme a la norma más favorable, aspecto que no se tuvo en cuenta por el a-quo dado que sostuvo que la falta se fundamentaba en el desconocimiento del principio de economía de la Ley 80 de 1993.

Con fundamento en lo anterior, concluyó que, se presentó una interpretación errónea de la norma cuando se extrajo consecuencias jurídicas que no están contempladas en el texto de la ley, excediéndose en ellas o asumiendo un sentido contrario a lo que la ley expresa, es por ello que el principio de favorabilidad dicta que las normas más favorables al inculpado deben aplicarse de preferencia a las restrictivas.

Final del formulario Alegatos de conclusión. Mediante auto de 21 de noviembre de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante y como no existían pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del término para correr traslado a las partes. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, se precisa que según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Caquetá, que negó las pretensiones.

Para el efecto, despejará los siguientes interrogantes: ¿La Procuraduría General de la Nación tenía competencia para imponerle la sanción disciplinaria objeto de reproche a la señora María Susana Portela Lozada en su calidad de alcaldesa? ¿El operador disciplinario realizó una aplicación indebida e interpretación errónea de los artículos 4 «principio de legalidad» y 14 «principio de favorabilidad» de la Ley 734 de 2002 en el proceso disciplinario, especialmente, en lo que se refiere a la derogación del artículo 2.1.1. del Decreto 734 de 2012, realizada por el Decreto 1510 de 2013? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. marco normativo y jurisprudencial; 2.2. hechos probados; y 2.3. caso concreto. 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial en materia de derecho disciplinario. El debido proceso comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

La Corte Constitucional, al respecto, ha sostenido: «Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso».

En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional también ha destacado los elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria; se han señalado, entre otros: i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, ii) el principio de publicidad, iii) el derecho de defensa y, especialmente, el derecho de contradicción y de controversia de la prueba; iv) el principio de la doble instancia, v) la presunción de inocencia, vi) el principio de imparcialidad, vii) el principio de non bis in idem, viii) el principio de cosa juzgada y ix) la prohibición de non reformatio in pejus.

Por otra parte, en el derecho disciplinario, el principio de legalidad se encuentra consagrado en diversas disposiciones constitucionales: i) en los artículos 6° y 29, que establecen que los servidores públicos no pueden «ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes», y «sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley»; ii) en los artículos 122 y 123, que prevén que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y, en todo caso, «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento»; y iii) en el artículo 124, que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado.

Esta última norma preceptúa que: «la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva». Adicionalmente, en el campo del derecho disciplinario, la Corte Constitucional ha precisado que existen particularidades importantes respecto del alcance de dicho principio y, en esa medida, se ha admitido cierta flexibilidad, la cual no es absoluta, pues no puede ser ilimitada de forma que conduzca a la arbitrariedad de la Administración en la imposición de las sanciones, por lo cual se vulnera este principio «cuando se advierta vaguedad, generalidad e indeterminación en la actuación del legislador, en la identificación de la conducta o en la sanción a imponer, de manera que no permitan establecer con certeza las consecuencias de una conducta».

En conclusión, el principio de legalidad no puede analizarse de manera abstracta, sino que se manifiesta a su vez en tres principios: (i) reserva de ley, (ii) tipicidad y (iii) lex praevia. Por otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado había indicado que el control judicial de los procedimientos disciplinarios no se trata de una tercera instancia, en la cual se pudieran practicar pruebas que no fueron pedidas en el procedimiento disciplinario y que sirvieron de sustento para la decisión en sede administrativa; se impone la valoración de las practicadas, para desentrañar si se presentó un defecto fáctico que amerite la anulación de los actos sancionatorios, puesto que si en el procedimiento disciplinario se burló el derecho de defensa o el debido proceso al encartado, aquel no tiene otro recurso distinto para demostrar tal vulneración, tal como lo señaló el Consejo de Estado, en la sentencia de 18 de marzo de 2010, en los siguientes términos: “(…) la relación entre el proceso disciplinario y el procedimiento contencioso administrativo, esto es, las cargas argumentativas del demandante en el enjuiciamiento contencioso administrativo y el papel del juez frente al proceso.

Partiendo de que el control del juez administrativo sobre el acto disciplinario es pleno, como ya lo ha resaltado la Sala, la especificidad del proceso disciplinario conduce a que la presunción de legalidad que se predica de todo acto administrativo adquiera particular relevancia frente al acto sancionatorio disciplinario. El juez de la legalidad del acto debe verificar si la interpretación jurídica efectuada por el titular de la acción disciplinaria se enmarcó dentro de los parámetros hermenéuticos, o si excedió los límites de la actividad disciplinaria.

No se trata de que el control de legalidad de ese acto administrativo de naturaleza especial sea un control restringido, pero siendo el procedimiento disciplinario un verdadero procedimiento, con etapas, partes, formulación de cargos, descargos, etapa probatoria, fallo, etc., el control judicial contencioso administrativo de ese acto definitivo no puede constituir una instancia más dentro de la actuación. (…)”.

Esta tesis fue reiterada por esta sección en fallo de 5 de septiembre de 2012, en la que discurrió así: “(…) Corresponde entonces a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el trámite disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales y legales, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba manifiestamente ilícita o producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o sea, para aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios básicos rectores de esa actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa.

Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas haya hecho el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad.

Por lo mismo, el control judicial del poder correccional que ejerce la Procuraduría General de la Nación, no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el C.D.U. y es en principio ajena a la actividad de la jurisdicción. En síntesis, debe distinguirse radicalmente la tarea del Juez Contencioso que no puede ser una tercera instancia del juicio disciplinario, y tal cosa se ha pretendido con la demanda contencioso-administrativa de que hoy se ocupa la Corporación, demanda que por tanto está condenada al fracaso (…)”.

Sin embargo, desde la sentencia de 26 de marzo de 2014, el Consejo de Estado ha precisado el anterior criterio jurisprudencial respecto del control judicial ejercido por esta jurisdicción, sobre los actos y procedimientos administrativos disciplinarios en sede de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos: “(…) Por mandato de la Constitución Política y la ley, el control judicial ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos y procedimientos administrativos disciplinarios en sede de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho es un control integral y pleno, que se aplica a la luz de la Constitución y del sistema legal como un todo, en los aspectos tanto formales como materiales de las actuaciones y decisiones sujetas a revisión, y no se encuentra limitado ni por las pretensiones o alegaciones de las partes.

Como se recalcará más adelante, el mandato constitucional de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia (art. 228, C.P.), aunado a la prevalencia normativa absoluta de la Constitución Política en tanto norma de normas (art. 4, C.P.) y al postulado de primacía de los derechos fundamentales de la persona (art. 5, C.P.), obliga en forma imperativa a los Jueces de la República -incluyendo al Consejo de Estado y a la totalidad de la jurisdicción contencioso-administrativa- a dar una implementación práctica integral a los mandatos del constituyente, y al sistema jurídico-legal vigente como un todo, en cada caso individual que se someta a su conocimiento a través de los medios ordinarios de control que consagra el CPACA.

(…)”. Al respecto, esta Colegiatura en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sostuvo que «[n]o es comparable, ni de lejos, el titular de la acción disciplinaria de naturaleza administrativa con el rango y la investidura de un juez de la República», providencia que igualmente marcó el afianzamiento de la pauta interpretativa de 2014 en el sentido de que el control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el cual comporta una revisión legal y constitucional, sin que alguna limitante restrinja la competencia del juez, entre otras razones, porque la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo y porque la interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley.

El control integral a que alude el citado fallo se enuncia así: “(…) 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva (…)”.

Con base en estas orientaciones jurisprudenciales, debe la Sala examinar si los actos de carácter sancionatorio proferidos por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario, demandados en este proceso, deben revisarse bajo el tamiz de los cargos de anulación propuestos, el recurso de apelación y, si eventualmente existe una vulneración de los derechos fundamentales de la demandada, bajo la tutela judicial efectiva, ejerciendo un control integral de la actuación sancionatoria. 2.2.

Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación: El 30 de julio de 2012 la Alcaldía del municipio de Florencia «representada por la disciplinada», Caquetá, y la Universidad Francisco José de Caldas celebraron un contrato interadministrativo que tenía por objeto, lo siguiente: “(…) Fortalecer las actividades tributarias que desarrolla la Administración Municipal de FLORENCIA y generarle un verdadero empoderamiento de sus componentes misionales a través del desarrollo y transferencia de plataformas tecnológicas tributarias, del apoyo instrumental a la gestión y tas asesorías profesionales con el propósito que EL MUNICIPIO incremente su recaudo, mejore la atención al contribuyente y propicie una mayor transparencia y eficiencia en los procesos.

(…)”. El 8 de mayo de 2015 la procuradora primera delegada para la Contratación Estatal resolvió abrir investigación disciplinaria en contra de la señora María Susana Portela Lozada, en su condición de alcaldesa del municipio de Florencia, comoquiera que dentro de la etapa de indagación preliminar se encontraron presuntas irregularidades en la suscripción del contrato interadministrativo 001 del 30 de julio de 2012 entre el municipio de Florencia y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, específicamente, se desconoció lo dispuesto por la Ley 1386 de 2012.

El 30 de septiembre de 2016, la misma autoridad administrativa formuló el siguiente pliego de cargos en contra de la señora María Susana Portela Lozada: “(…)

3.1. CARGO PRIMERO FORMULADO A MARÍA SUSANA PORTELA LOZADA. La señora MARIA SUSANA PORTELA LOZADA, en su condición de Alcaldesa de Florencia, participó en la actividad contractual, con presunto desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal, específicamente el de responsabilidad (consagrado en los numerales 4 y 5, del artículo 26 de la Ley 80 de 1993); y eI de economía (consagrado en los numerales 7 y 12 del articulo 25 de la Ley 80 de 1993; numeral 12 que fuera modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 ), por cuanto suscribió el contrato interadministrativo 001 del 30 de julio de 2012, con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, cuyo objeto era "Fortalecer las actividades tributarias que desarrolla la Administración Municipal de Florencia y generarle un verdadero empoderamiento de sus componentes misionales a través del desarrollo y transferencia de plataformas tecnológicas tributarias, del apoyo instrumental a la gestión y las asesorías profesionales con el propósito que el municipio incremente su recaudo, mejore la atención al contribuyente y propicie una mayor transparencia y eficiencia en los procesos", basándose estudios previos que podrían resultar deficientes para determinar la conveniencia del objeto a contratar, su contraprestación y los riesgos del contrato, y en los cuales, al parecer, no se analizaron la totalidad de componentes que se desarrollarían con ocasión a la ejecución del contrato.

3.3. CARGO SEGUNDO FORMULADO A MARIA SUSANA PORTELA LOZADA La señora MARIA SUSANA PORTELA LOZADA, en su condición de Alcaldesa de Florencia, participó en la actividad contractual, con presunto desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal, específicamente el de transparencia consagrado en el artículo 24 numeral 8º de la Ley 80 de 1993, el inciso primero literal c), el numeral 4° del articulo 2º de la Ley 1150 de 2007 -Que subrogó el articulo 24 de la Ley 80 de 1993-, a su vez modificado por el articulo 92 de la Ley 1474 de 2011) por cuanto, suscribió el contrato interadministrativo 001 del 30 de julio de 2012, con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, cuyo objeto era "Fortalecer las actividades tributarias que desarrolla la Administración Municipal de Florencia y generarle un verdadero empoderamiento de sus componentes misionales a través del desarrollo y transparencia de plataformas tecnológicas tributarias, del apoyo instrumental a la gestión y las asesorías profesionales con el propósito que el municipio incremente su recaudo, mejore la atención al contribuyente y propicie una mayor transparencia y eficiencia en los procesos'', fundando la modalidad de selección, en la causal prevista para el contrato interadministrativo, con lo cual pudo buscar eludir los procedimientos de selección objetiva, consagrados en la Ley 80 de 1993.

En consecuencia, la disciplinada pudo, con el comportamiento antes descrito, incurrir en la realización de la falta consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pues participó en la actividad contractual con posible desconocimiento del principio de transparencia que rigen la contratación estatal. (…) CARGO TERCERO FORMULADO A MARÍA SUSANA PORTELA LOZADA La Señora MARIA SUSANA PORTELA LOZADA, en su condición de Alcaldesa de Florencia, suscribió el contrato interadministrativo 001 del 30 de julio de 2012, con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, con el objeto de “Fortalecer las actividades tributarias que desarrolla la Administración Municipal de Florencia y generarle un verdadero empoderamiento de sus componentes misionales a través del desarrollo y transferencia de plataformas tecnológicas tributarias, del apoyo instrumental a la gestión y las asesorías profesionales con el propósito que el municipio incremente su recaudo, mejore la atención al contribuyente y propicie una mayor transparencia y eficiencia en los procesos, presuntamente con desconocimiento de la prohibición de entregar a terceros la administración de tributos, contenida en el artículo 1º de la Ley 1386 del 21 de mayo de 2010.

Con su comportamiento, pudo haber vulnerado la prohibición contenida en el numeral 35 del articulo 35 de la Ley 734 de 2002. (…)”. El 12 de octubre de 2018 el procurador primero delegado para la Contratación Estatal resolvió declarar probados los cargos uno y dos formulados en el Auto del 30 de septiembre de 2016 y, como consecuencia, sancionó a la señora María Susana Portela Lozada con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 8 meses, por considerar, entre otras cosas, lo siguiente: “(…) En el caso concreto, de la señora María Susana Portela Lozada, en su condición de Alcaldesa del Municipio de Florencia, Caquetá, el 30 de julio del 2012, cuando celebró el contrato interadministrativo 001 del 2012, con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, vulneró los principios de economía de que trata el numeral 12.º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y el principio de Responsabilidad establecido en el numeral 5.º del artículo 26 ibidem, dado que, no revisó en forma previa a la suscripción del contrato interadministrativo 001 de 2012, que los estudios previos en los cuales se fundamentó su celebración, estuvieran de conformidad con la Ley, y tal como se determinó en acápites anteriores, en los estudios previos se omitió: establecer el valor estimado del contrato, las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la contratación y los rubros que lo componen; no contemplaron pronunciamiento alguno respecto de los riesgos previsibles que podían afectar el equilibrio económico del contrato, ni respecto de los estudios y diseños que permitirían establecer la viabilidad de las obras a ejecutar dentro del proyecto y su impacto social, económico y ambiental […] Ahora bien, se considera que la conducta desplegada por la señora María Susana Portela Lozada, en su condición de Alcaldesa del municipio de Florencia, se encuentra revestida de ilicitud sustancial, porque el 30 de julio del 2012, al celebrar el contrato interadministrativo 001 del 2012 con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, omitió, revisar en forma precedente a la suscripción del contrato, los estudios previos en que el acuerdo de voluntades cuestionado se fundamentó, para verificar que se hubiera realizado de conformidad con las exigencias legales, razón que no le permitió establecer que los mismos adolecían de importantes inconsistencias, que entre otras cosas, permitieron un manejo irregular del presupuesto durante la ejecución del contrato en cuestión, dado que, se impidió que se constituyeran las reservas y compromisos presupuestales necesarios para respaldar su ejecución, tal como se desprende de la emisión de varios CDP`s posteriores a la celebración del contrato y varios registros presupuestales, necesarios para poder realizar cada una de las transferencias de fondos de la Universidad Distrital.

Además, las omisiones descritas impiden que haya claridad respecto de las razones por las cuales se fijó en el 14% el porcentaje para liquidar el valor a transferir a la Universidad Distrital; así como, conocer el costo real de los servicios prestados por la Universidad Distrital en desarrollo del contrato cuestionado, situación que dificulta la correlación entre las actividades realizadas por la contratista y el pago que sobre las mismas corresponde.

De otra parte, no se puede tener certeza sobre los riesgos previsibles que podían afectar el equilibrio financiero del contrato cuestionado, dado que no hay ninguna justificación en los estudios previos respecto de este tema. Por lo demás, al momento de celebrar el contrato interadministrativo 001 del 30 de julio del 2012, no se tenía seguridad respecto de la viabilidad de las obras a ejecutar ni de su impacto social, económico y ambiental, dado que no se tenían los estudios y diseños previos de las mismas, tal como lo exige el inciso 2.º del numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 […] El incumplimiento de estas previsiones, pone en riesgo la función administrativa, de la cual la contratación estatal es una de sus manifestaciones, en la medida en que, con la inobservancia de la normatividad contractual, y concretamente de los principios de responsabilidad y economía que la regentan, se podría dejar a la administración, desprovista de los mecanismos que la ley prevé para respaldar los derechos que tiene, tanto la entidad, como el contratista, exponiendo en este caso concreto a la Alcaldía de Florencia a un riesgo innecesario, en tanto, se suscribió un contrato, con estudios previos deficientes, situación que generó el manejo irregular del presupuesto durante la ejecución del contrato, y genera dificultad para correlacionar el avance de ejecución del servicio con los pagos realizados a la Universidad, además no permite establecer el valor real de los servicios prestados por la Universidad Distrital, aspectos que materializan la ilicitud sustancial y que podían haber sido conjurados con el seguimiento de los lineamientos establecidos en las normas legales que, al momento de los hechos regulaban el contenido de los estudios previos (…)”.

El 9 de noviembre de 2018 la señora María Susana Portela Lozada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior determinación, por cuanto, a su juicio, consideró: “(…) 1. No hubo un daño jurídico a los intereses patrimoniales del municipio, por el contrario, tal y como se aportaron pruebas documental consistentes en (certificación del Departamento Nacional de Planeación, Decreto de categorización del municipio y otros) se incrementaron el recaudo de los recursos propios del municipio, lo cual generó mayor inversión social, recategorización del Municipio dados sus altos ingresos tributarios.

En este sentido, es posible manifestar que dichas pruebas aportadas al plenario fueron inobservadas por el Censor de Instancia que a la postre conllevo a proferir el fallo condenatorio. Por lo tanto, señor Procurador, solicito de manera respetuosa se sirva realizar valoración probatoria de los elementos de prueba aportados al expediente. 2.

En efecto la censura se materializa en que lo estudios previos inobservaron la estructura legalmente establecida, sin embargo, los estudios previos aportados contienen todas las exigencias legales en especial las relacionadas con la modalidad de pago y el valor del contrato. Este no pudo ser precisado como quiera que dada la construcción de la formula económica (que aparece en la cláusula sexta del contrato, hace incierta la determinación del valor, con un riesgo imputable exclusivamente al contratista y en ningún momento a la administración. Lo anterior obedece a que la estructuración del contrato y el ítem del mismo plantean un escenario en el que de no haber incremento el recaudo por las actividades del contratista no serían remuneradas.

En este orden de ideas quien tiene que asumir el riesgo de no obtener contraprestación en virtud del convenio seria exclusivamente la Universidad Distrital. La fórmula establecida en el instrumento contractual (cláusula sexta) es la siguiente: “TRANSFERENCIA ECONOMICA: El municipio transferirá a la universidad por concepto de transferencia de recursos al contrato y con cargo a los rubros 254060101 y 25101170111 denominados apoyo y fortalecimiento del área de tributos de la administración municipal y otros servicios personales indirectos un monto mensual equivalente al 14% del incremento del recaudo establecido en el anexos b según la siguiente formula: "(Transferencia mes recaudo mes menos base mes por el 14%)."Seguidamente se procede a explicar los ítems que componen la formula.

Así las cosas, se debe entender recaudo mes: como el recaudo logrado efectivamente por el municipio por rubro especifico durante la ejecución del convenio. Y recaudo base mes: recaudo base por rubro especifico de los doce meses anteriores a la firma del convenio ( )”, Con fundamento en la anterior cláusula se debe evidenciar que el riesgo: en ningún momento fue transmisible a los intereses patrimoniales y económicos de la administración. Pues dicho riesgo se le imputo directamente al contratista quien podía haber realizado un trabajo por sus actividades y no solamente por estas se debía efectuar el pago; pues como requisito de exigibilidad del mismo debía lograrse un incremento real y efectivo del recaudo real presupuestado con fundamento en la formula económica y aprobado por el Concejo Municipal de Florencia Caquetá. (…) Buena fe en la celebración del convenio.

El presente convenio fue suscrito de buena fe, con el único propósito de generarle al municipio un incremento del recaudo, fortaleciendo institucionalmente la administración y generando una cultura de pago oportuno de los contribuyentes sobre sus obligaciones tributarias en una región que ha sido víctima del conflicto armado y de la extorsión como es el departamento de Caquetá. Así las cosas, se seleccionó una institución Publica de Educación Superior de las más altas calidades académicas como lo es la universidad Distrital Francisco José de Caldas, teniendo en cuenta su experticia en el desarrollo de esta tipología de procesos, el conocimiento que ellos ostentaban en la georreferenciación de los municipios, la plataforma tecnológica que contribuyo a modernizar la administración tributarla de la Alcaldía de Florencia y que a la postre generó incrementos porcentuales importantes en la consecución de recursos públicos tal y como se aportó a través de pruebas documentales ( Departamento Nacional de Planeación y otros).

(…)” El 15 de julio de 2019 la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, al resolver el citado recurso de apelación, confirmó la anterior determinación y convirtió la suspensión en 8 meses de salarios que devengaba para la época de la comisión de la falta, esto es, $ 30.167.944. “(…) Caso concreto Como ya se dijo, la primera instancia determinó que la investigada vulneró los principios de economía y responsabilidad debido a que no revisó que el estudio previo estuviera conforme con la ley, ya que no estableció el valor estimado del contrato, las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la contratación y los rubros que lo componían, los riesgos previsibles que podían afectar el equilibrio económico del contrato ni la viabilidad, impacto social, económico y ambiental de las obras ejecutadas, lo cual impidió establecer las razones por las cuales se fijó el 14% para liquidar el valor a transferir al contratista y el costo real de los servicios, prestándose para un manejo irregular del presupuesto durante la ejecución del contrato.

Por su parte, la investigada aseguró que no existió ilicitud sustancial dado que no hubo daño antijurídico a los intereses patrimoniales del municipio y, por el contrario, se incrementó el recaudo de los recursos, lo cual generó mayor inversión social y la recategorización del municipio por los altos ingresos tributarios; la fórmula económica utilizada generó riesgo al contratista no a la administración, los pagos se realizaron por el cumplimiento del incremento sobre la meta de recaudo, la celebración del contrato fue de buena fe, no existió antijuridicidad al no quebrantarse el principio de lesividad, se respetaron las normas sustanciales de presupuesto, las obras públicas que se ejecutaron no fueron objeto principal del contrato y no se vulneraron los principios de economía, responsabilidad y transparencia. Solicitó que en caso de existir alguna duda se resolviera a su favor.

Tenemos entonces que, en cuanto a la recategorización del municipio, es pertinente advertir que si bien es cierto en el expediente obra el Decreto 0421 del 26 de octubre de 2016, por medio del cual el alcalde de Florencia categorizó al municipio en el segundo grupo para la vigencia fiscal 2017, no lo es menos que tal decisión administrativa no tuvo como único fundamento el recaudo fiscal de 2015, siendo otros factores la población proyectada y el salario mínimo legal mensual para esa vigencia. Adicionalmente, advierte la Sala que el reproche que se le hizo a la disciplinada y la verificación de la ilicitud sustancial señalada en el fallo de primera instancia, tienen que ver con la etapa precontractual y no con su ejecución o el resultado del convenio; en el fallo, para explicar la ilicitud sustancial, se dijo que esta se había dado porque la disciplinada «omitió, revisar en forma precedente a la suscripción del contrato, los estudios previos en que el acuerdo de voluntades cuestionado se fundamentó, para verificar que se hubiera realizado de conformidad con las exigencias legales, razón que no le permitió establecer que los mismos adolecían de importantes inconsistencias».

En tal sentido, el hecho de que el municipio de Florencia (Caquetá) hubiera sido o no recategorizado, en nada incide sobre el análisis que la primera instancia hizo sobre la ilicitud sustancial de la conducta que se le imputó. Situación similar sucede con el argumento esgrimido por la investigada, al señalar que se respetaron las normas sustanciales de presupuesto y nunca existió falta de correlación entre el avance de ejecución y los pagos derivados del contrato, lo cual hace parte de la ejecución del contrato y no de la etapa precontractual que es la que se le reprocha, pero además, dicha afirmación es contraria a la verdad, pues si hubiera existido ese respeto al presupuesto del municipio no habría tenido la necesidad de expedir 11 Certificados de Disponibilidad Presupuestal y 13 Registros Presupuestales durante su ejecución. Este hecho demuestra que la disciplinada suscribió el contrato sin que existiera apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos, olvidando que los CDP’s se deben expedir antes de la firma del contrato.

De otra parte, asegurar que la fórmula económica que aparece en la cláusula sexta del contrato no generó riesgo a la administración sino al contratista no es acertado, pues el método de pago concebido si generó un riesgo para el municipio de Florencia por los efectos dañinos que pudieran presentarse al equilibrio económico por factores exógenos al negocio jurídico, amén de que, como lo indicó la primera instancia, el estudio previo no explicó sobre qué variables o parámetros se estableció el porcentaje del 14% como retribución para el contratista.

No se explicó, entonces, en los estudios previos, la razón para convenir en el 14% y no un porcentaje menor. Respecto a que los pagos tuvieron lugar por el cumplimiento del incremento sobre la meta de recaudo, no es motivo de cuestionamiento porque lo que criticó el a quo y también lo hace este cuerpo colegiado es que el estudio previo y el mismo contrato no cumplieron el deber de establecer el presupuesto oficial de la contratación, ya que la forma de pago no mantuvo las condiciones económicas existentes al momento de la suscripción del contrato y estuvo en contravía de los lineamientos para una adecuada ejecución presupuestal por parte la administración municipal para un correcto manejo e inversión de los recursos públicos.

(…)”. 2.3. Caso concreto. En el sub-lite la señora el señor María Susana Portela Lozada alegó en el recurso de apelación que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por dos razones en particular, la primera, relacionada con la presunta falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones que implican la restricción de derechos políticos; y de otro, porque existió una indebida aplicación e interpretación de los principios de legalidad y favorabilidad, estipulados en los artículos 4 y 14 de la Ley 734 de 2002, frente a la derogación del artículo 2.1.1. del Decreto 734 de 2012 por parte del Decreto 1510 de 2013.

Bajo ese contexto, la Sala se dispone a analizar cada uno de los argumentos planteados por el apelante, con el propósito de determinar la veracidad de sus afirmaciones y de establecer si, en efecto, los actos administrativos en cuestión adolecen de los vicios que se les atribuyen y, por ende, si se justifica una anulación de éstos. 2.3.1.

Falta de competencia. En el análisis del alegato de falta de competencia, es esencial comprender las facultades otorgadas a los funcionarios y entidades que emiten actos administrativos según el marco jurídico aplicable, que comprende la Constitución, las leyes vigentes y los reglamentos pertinentes, pues son éstas las que permiten establecer de manera clara el ámbito de actuación y los límites dentro de los cuales deben operar dichos funcionarios y entidades.

Al respecto, la doctrina ha definido esta causal de nulidad como aquel acto administrativo que es “(…) expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver (…)”.

Por su parte, esta Corporación ha sostenido sobre el particular que: “(…) la competencia tiene como notas características la taxatividad; la irrenunciabilidad; y, en principio, la indelegabilidad. Por su parte, los factores objetivos de la competencia están dados por: el territorio, ratio loci; la materia, ratio materie; y, el tiempo, ratio temporis.

De conformidad con lo establecido en el artículo 84 del C.C.A., la vulneración de este pilar fundamental en el ejercicio del poder público, por la carencia de esta atribución para el actuar, implica la configuración de una causal de nulidad, y, en consecuencia, la invalidación del acto objeto de cuestionamiento. A su turno, cabe resaltar que nuestra Constitución Política se ocupó en varias disposiciones de regular el tema del ejercicio de la función pública, dejando bien en claro que la competencia al momento de proferir un pronunciamiento que encarne la voluntad del Estado está sometida al principio de legalidad.

Veamos: “Artículo 6º. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento (…) Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

(…) Artículo 123. (…) Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunicad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. (…)”. Sin perder de vista lo expuesto, se tiene que, a juicio de la recurrente, los actos acusados se encuentran inmersos en esta causal de nulidad en la medida en que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Procuraduría General de la Nación no tiene la competencia para restringir los derechos políticos de los funcionarios que han sido elegidos popularmente.

Sobre el particular, es necesario señalar que si bien se reconoce la facultad de vigilancia de la Procuraduría General de la Nación sobre los funcionarios de elección popular, según la jurisprudencia constitucional y las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dicha facultad debe ejercerse en armonía con las normas supranacionales y el principio de separación de poderes, es por ello que la competencia del ente demandado para investigar no se extiende automáticamente al ámbito punitivo cuando se trata de restricciones de derechos políticos, lo cual, según se ha interpretado incluso por esta Corporación, recae en la esfera de las autoridades judiciales.

En efecto, la Procuraduría General de la Nación, por mandato de la Constitución Política, goza de la facultad de ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de los servidores de elección popular «numeral 6 del artículo 277 superior», tal como lo precisó esa misma Corte, en la sentencia de 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, al encontrar que dicha potestad y la contenida en el numeral 1 del artículo 178 constitucional, por sí solas, no contrarían el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, al precisar: “(…) el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.

Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana (…)”.

Por lo tanto, si bien es cierto no resulta incompatible la función constitucional de la Procuraduría General de la Nación de investigar la conducta oficial de los servidores públicos de elección popular con lo establecido en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, también lo es que, ello no implica despojar a ese órgano de control de dicha potestad supralegal respecto de otros asuntos de contornos similares, diferente a la propiamente legal de imponer sanción que implique retiro temporal o definitivo «suspensión o destitución» a tales servidores, que en criterio de la Corte Interamericana, solo es dable por parte de un juez de la República, lo que le está vedado a las autoridades administrativas «naturaleza que comporta la Procuraduría» por conllevar la restricción de derechos políticos.

Es por lo anterior que resulta de vital importancia demarcar las potestades de investigación y sanción, pues mientras que la primera puede ejercerse para supervisar y evaluar la conducta, asegurando que los funcionarios cumplan con sus deberes y no incurran en conductas impropias, la segunda «específicamente la imposición de sanciones que afectan los derechos políticos como la destitución y la suspensión» debe ser manejada por el poder judicial, dado que ello estaría acorde con la protección de los derechos políticos y con la necesidad de un juicio con todas las garantías procesales.

Tan es así que, la Corte Constitucional en sentencia C-030 de 2023 expresó que cualquier medida que tenga el efecto de retirar temporal o definitivamente a un servidor público de su cargo, como resultado de un proceso disciplinario, debe provenir de un juez y no de una autoridad administrativa, en la medida que ello resguarda la naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la Nación dentro del marco del derecho administrativo y, por demás, respeta la autonomía y los derechos inherentes a los funcionarios elegidos democráticamente.

Por tanto, resulta importante distinguir entre las responsabilidades administrativas de supervisión llevadas a cabo por la Procuraduría General de la Nación con la protección constitucional y convencional destinada a preservar la función y los derechos de los funcionarios elegidos por el pueblo, específicamente, porque esta facultad investigativa debe ser ejercida sin invadir el ámbito reservado del poder judicial.

No obstante, en esta oportunidad, la Sala de Subsección aclara que, aunque en el fallo disciplinario proferido el 12 de octubre de 2018, la Procuraduría General de la Nación sancionó a la demandante con una suspensión de 8 meses, lo cierto es que dicha autoridad con posterioridad mediante fallo disciplinario de segunda instancia, emitido el 15 de julio de 2019, modificó esta sanción de suspensión en multa equivalente a 8 meses de salarios del cargo de alcalde para la época de la comisión de la falta «año 2012», por lo que, en estricto sentido la sanción impuesta [multa] no implicó una restricción a los derechos políticos de la funcionaria de elección popular, en los términos previstos en el precedente establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Por lo tanto, el argumento que plantea una supuesta falta de competencia de la Procuraduría carece de fundamento y, por ende, no es posible que pueda prosperar.

En consecuencia, se efectuará el estudio de la litis, conforme a los demás reparos invocados en el recurso de apelación. 2.3.2. Indebida aplicación e interpretación de los principios de legalidad y favorabilidad. La recurrente alegó que se ha producido una aplicación indebida e interpretación errónea de los principios de legalidad y favorabilidad, específicamente, en relación con la derogación del artículo 2.1.1. del Decreto 734 de 2012 por parte del Decreto 1510 de 2013, pues, a su juicio, esta derogación normativa ha generado un cambio en el marco legal que no fue adecuadamente considerada en el proceso disciplinario, lo que redundó en un desconocimiento de sus derechos fundamentales, por ende, resulta determinante examinar en detalle cómo esta derogación afecta la interpretación y aplicación de la Ley 734 de 2002, así como los principios fundamentales de legalidad y favorabilidad que rigen en materia disciplinaria.

Para el efecto, se deberá analizar si la derogación ha generado una modificación en las condiciones o requisitos para la imposición de la sanción disciplinaria y, además, si ésta ha sido debidamente considerada en el proceso disciplinario objeto de controversia. En primer lugar, se tiene que a la disciplinada le fue formulado y probado el siguiente cargo: “( ) haber participado en la actividad contractual, con presunto desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal, específicamente el de responsabilidad (consagrado en los numerales 4 y 5, del artículo 26 de la Ley 80 de 1993); y eI de economía (consagrado en los numerales 7 y 12 del articulo 25 de la Ley 80 de 1993; numeral 12 que fuera modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 ), por cuanto suscribió el contrato interadministrativo 001 del 30 de julio de 2012, con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas (…) basándose estudios previos que podrían resultar deficientes para determinar la conveniencia del objeto a contratar, su contraprestación y los riesgos del contrato, y en los cuales, al parecer, no se analizaron la totalidad de componentes que se desarrollarían con ocasión a la ejecución del contrato (…)”.

En sustento de lo anterior además se indicó que la señora María Susana Portela Lozada en su condición de alcaldesa, tenía la responsabilidad de dirigir la actividad contractual y ordenar el gasto municipal, por ende, previo a firmar el contrato estatal, tenía la obligación de revisar que el contrato se fundamentara en estudios previos en los que se analizara la conveniencia del objeto a contratar y, además, se cumplieran los requisitos que indica el Decreto 734 de 2012 en su artículo 2.1.1., a saber: “(…) Artículo 2.1.1.

Estudios y documentos previos. En desarrollo de lo señalado en el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarán conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboración del proyecto de pliego de condiciones o del contrato, de manera que los proponentes o el eventual contratista respectivamente, puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad así como la distribución de riesgos que la misma propone.

Los estudios y documentos previos se pondrán a disposición de los interesados de manera simultánea con el proyecto de pliego de condiciones y deberán contener, como mínimo, los siguientes elementos: 1. La descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación. 2. El objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificación del contrato a celebrar. 3.

La modalidad de selección del contratista, incluyendo los fundamentos jurídicos que soportan su elección. 4. El valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la contratación y los rubros que lo componen. Cuando el valor del contrato sea determinado por precios unitarios, la entidad contratante deberá incluir la forma como los calculó para establecer el presupuesto y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos.

En el caso del concurso de méritos, la entidad contratante no publicará las variables utilizadas para calcular el valor estimado del contrato y en el caso de las concesiones, la entidad contratante no publicará el modelo financiero utilizado en su estructuración. 5. La justificación de los factores de selección que permitan identificar la oferta más favorable, de conformidad con el artículo 2.2.9 del presente decreto. 6.

El soporte que permita la tipificación, estimación, y asignación de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio económico del contrato. 7. El análisis que sustenta la exigencia de garantías destinadas a amparar los perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, derivados del incumplimiento del ofrecimiento o del contrato según el caso, así como la pertinencia de la división de aquellas, de acuerdo con la reglamentación sobre el particular. 8.

La indicación de si la contratación respectiva está cobijada por un Acuerdo Internacional o un Tratado de Libre Comercio vigente para el Estado Colombiano en los términos del artículo 8.1.17 del presente decreto. Parágrafo 1°. Los elementos mínimos previstos en el presente artículo se complementarán con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de selección. (…)” (Lo subrayado y resaltado en negrilla fue realizado por el operador disciplinario).

En segundo lugar, se evidencia que el Decreto 1530 de 2013 “(…) por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública (…)” derogó la anterior normativa por cuanto consideró que no solo era necesario incorporar mejores prácticas internacionales en la planeación de la contratación y la compra pública, sino también hacer ajustes en el Registro Único de Proponentes, en la capacidad residual, la subasta inversa, el concurso de méritos, la aplicación de acuerdos comerciales y el régimen de garantías, sin dejar de mencionar que, era conveniente mantener en un solo instrumento encargada de la reglamentación aplicable al sistema de compra y contratación pública.

Dicho esto, es necesario resaltar dos aspectos relevantes, el primero, que si bien los actos acusados fundaron su decisión en el incumplimiento de los numerales 4 y 6 del artículo 2.1.1. del Decreto 734 de 2012, no se puede desconocer que ello no fue la razón determinante, comoquiera que, el motivo en sí fue el hecho de haber celebrado un contrato sin cumplir con los principios de responsabilidad y economía descritos en los artículos 26 y 26 de la Ley 80 de 1993; y la segunda, que aun cuando se quiera dar aplicación al artículo 14 de la Ley 734 de 2002, no se puede desconocer que la norma que derogó el citado decreto «Decreto 1530 de 2013» replicó en su artículo 20 lo dispuesto por aquella.

En ese sentido, no se puede desconocer que la norma disciplinaria debe interpretarse de manera integral, considerando no solo disposiciones específicas, sino también el espíritu y propósito de la ley en su conjunto, por ello, el hecho que hubiese servido de sustento una norma que, con posterioridad a los hechos materia de investigación, fue derogada, ello no implica que se le haya desconocido el principio de legalidad a la disciplinada, comoquiera que, se insiste, el Decreto 1530 de 2013 replicó lo dispuesto por el artículo 2.1.1. del Decreto 734 de 2012.

En otras palabras, la derogación de una norma no puede considerarse per se como un desconocimiento al principio de legalidad, dado que los principios fundamentales de la regulación original se mantuvieron en la nueva normativa, razón de más para no dar aplicación al principio de favorabilidad, pues resulta evidente que la nueva norma no ofreció mejores garantías o condiciones más ventajosas para el ejercicio de los derechos del individuo, razón por la que este cargo tampoco tiene la virtualidad de prosperar. 2.4.

Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida y, por tanto, revocará la condena impuesta en primera instancia. III.

DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Caquetá «Sala Segunda de Decisión» que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora la señora María Susana Portela Lozada en contra de la Procuraduría General de la Nación, excepto la condena en costas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora María Susana Portela Lozada en contra de la Procuraduría General de la Nación, excepto la condena en costas, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.