Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, como concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024- 2027 Tema: Inhabilidad por celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
Elementos que la configuran, ejecución del contrato. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 6 de junio de 2024, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El ciudadano Jairo Andrés Macías Sánchez, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda, el 24 de noviembre de 2023, en la que solicitó la nulidad del formulario E-26 CON del 1 de noviembre de la misma anualidad, por medio del cual se declaró la elección del señor Fernando Martínez Quintero como concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) para el periodo constitucional 2024-2027. 1.2.
Hechos 2. Sostuvo el demandante lo siguiente: 3. El señor Fernando Martínez Quintero suscribió con el municipio de la Unión (Valle del Cauca), el contrato de prestación de servicios y apoyo a la gestión PS- 077 el 14 de enero de 2022, cuya duración era de 11 meses, liquidado por las partes el 25 de noviembre de 20221. 1 Samai índice 003 (Ver las páginas 1 a 6 del documento PDF «CONTRATO FERNANDO MARTINEZ» que se encuentra en el expediente digital en el índice 002ExpedienteDigital760012333000202300839-Cuaderno Principal- 001_ed_01NULIDADELECTORAL-CONTRATO FERNANDO MARTINEZ-) Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 4.
Pese a que el señor Martínez Quintero se encontraba inhabilitado por su condición de contratista, se inscribió como candidato al Concejo municipal de la Unión (Valle del Cauca), por el Partido Político “CREEMOS”; y finalmente, el 29 de octubre de 2023, resultó electo. 1.3. Concepto de la violación 5. Consideró que la elección cuestionada es nula en virtud de lo dispuesto en los artículos 293 de la Constitución Política, 43.3 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000, 139 y 275.5 de la Ley 1437 de 2011. 6.
Señaló que, en el caso concreto, el señor Fernando Martínez Quintero desconoció su deber de “no ejecutar” contratos de prestación de servicios en interés propio configurándose por ello los elementos estructuradores de la causal de inelegibilidad consagrada en la norma. 1.4. Trámite procesal de primera instancia 7. Mediante providencia del 29 de noviembre de 2023, se admitió el medio de control y se negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, decisión última frente a la cual se presentó el recurso de apelación2. 8.
Surtidas las notificaciones de rigor, el demandado no contestó la demanda ni se presentaron intervenciones de las autoridades electorales. 9. Posteriormente, se le imprimió al proceso el trámite de la sentencia anticipada, por lo que se prescindió de la celebración de la audiencia inicial; además, decretó las pruebas3, fijó el litigio4.
En firme lo anterior, corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, si a bien lo tenía, conceptuara. 10. Las partes no alegaron de conclusión. 11. El Ministerio Público estimó que debían negarse las pretensiones de la demanda, en síntesis, por considerar que el demandado no se encuentra incurso en la causal de inhabilidad por haber celebrado contrato con el municipio de la Unión el 14 de enero de 2022, por cuanto: «si bien el contrato se ejecutó hasta el 19 de noviembre de 2022, es claro que la causal de inhabilidad en su elemento temporal, debe contabilizarse desde la fecha de celebración del contrato, sin que pueda extenderse a su ejecución». 2 Esta Sala confirmó la negativa de la medida cautelar pretendida por la parte actora el 22 de febrero de 2024, al concluir que «Para esta judicatura, de forma preliminar y sin que ello constituya prejuzgamiento -art. 229 Ley 1437 del 2011-, de los elementos de convicción arrimados con la demanda, con los cuales se soporta la solicitud de medida cautelar y que fueron reiterados en la apelación, no se puede prima facie derivar la configuración de los elementos que estructuran la inhabilidad por celebración de contratos que la parte demandante alega.» 3 Incorporó las documentales aportadas con la demanda. 4 Lo planteó con el siguiente interrogante: “determinar, si respecto del señor Fernando Martínez Quintero se configuraron los elementos de la causal de inhabilidad consagrada en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, para participar en las elecciones territoriales del 29 de octubre de 2023 al Concejo Municipal de la Unión (V), por haber celebrado un contrato de prestación de servicios con dicho municipio el 14 de enero de 2022, para lo cual, deberá estudiarse específicamente el elemento temporal, con el fin de establecer si la causal de inhabilidad abarca no solo la fecha de celebración del contrato si no también la ejecución de este como se sugirió en la demanda” Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Sentencia de primera instancia 12. El 6 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se probó que el demandado hubiera incurrido en la causal de inhabilidad alegada. 13. Para ello, indicó que en el presente asunto se encontró acreditado que el señor Fernando Martínez Quintero, el 14 de enero de 2022, suscribió contrato de prestación de servicios con el municipio de la Unión (Valle del Cauca), cuyo objeto era la «prestación de servicios de apoyo a la gestión como apoyo a la oficina del programa más familias en acción y enlace municipal del programa jóvenes en acción del municipio de la Unión Valle del Cauca». 14.
Señaló que el lugar de ejecución del contrato es el municipio de Unión y se pactó como plazo 11 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, asimismo, se encontró probado que el contrato finalizó el 19 de noviembre de 2022, como consta en el acta de liquidación bilateral del 25 del mismo mes y año. 15. Manifestó que de acuerdo con los supuestos fácticos, en el caso concreto se estructuran los elementos material, territorial y subjetivo de la inhabilidad por celebración contratos consagrados en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000; sin embargo, en el presente caso no se cumple con el factor temporal, teniendo en cuenta que entre la fecha de la elección y la celebración del contrato transcurrió un año, nueve meses y quince días. 16.
Por lo anterior, negó las pretensiones de la demanda. 1.6. Recurso de apelación 17. La parte demandante, mediante escrito del 19 de junio de 20235, apeló la anterior providencia y expuso su inconformidad con la decisión de instancia, en los siguientes términos: «el régimen municipal es claro en establecer las condiciones de inhabilidad para los concejales, como lo es la contratación que debe ser entendida como su ejecución al tenor del artículo 43 de la ley 136 de 1994, situación que es importante que incluso la Corte por defecto fáctico empiece a definir». 1.7.
Auto que concedió el recurso de apelación 18. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 24 de junio de 2024, concedió el recurso interpuesto. 1.8. Actuaciones en segunda instancia 19. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 15 de julio de 20246, admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales, oportunidad en la cual se allegaron los siguientes escritos: 5 Fecha de registro en Samai 6Índice 5 de Samai Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co 20.
Las partes guardaron silencio. 21. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado7, con escrito del 1º de agosto del 2024, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. A su juicio, de una revisión de las pruebas obrantes en el expediente, se demostró que la celebración del contrato de prestación de servicios se realizó por fuera del periodo inhabilitante, aspecto que conllevó a concluir que no se configuró la causal de inelegibilidad alegada.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 22. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 1508 y 152.7.a)9 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Problema jurídico 23. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 6 de junio de 2024, mediante la cual se negó la nulidad de la elección del señor Fernando Martínez Quintero como concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo constitucional 2024-2027, para lo cual se deberá resolver el siguiente interrogante: ¿Se configura el elemento temporal de la inhabilidad por la celebración de contratos prevista en el artículo 43-310 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000, al tener en cuenta la ejecución del contrato de prestación de servicios PS-077, de 14 de enero de 2022, entre el demandado y el municipio de la Unión (Valle del Cauca)? 24.
Para resolver el cuestionamiento planteado, la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) el marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular; (ii) la norma que consagra la causal de inhabilidad invocada y; (iii) el caso concreto. 2.3. Marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular11 7 Índice 11 de Samai. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…).». 9 «Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección (…), de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos; (…)» 10 «Artículo 43. Inhabilidades. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
(…)» 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de mayo de 2021, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, Radicado 52001-23-33-000-2020-00013-01. Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co 25.
Buena parte del principio democrático descansa en las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la vida social, económica y política del país, como acceder a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad y transparencia, según lo disponen los artículos 2 y 40 de la Carta Política. El derecho a la participación política, específicamente, ha sido erigido como derecho fundamental, tal como se desprende de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional.
En tal sentido, ha expresado este alto tribunal: «Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana. Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo»12 26.
El derecho político de elegir y ser elegido puede ser limitado para proteger el interés general y rodear de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso de las personas a la función pública13. Dentro de estas limitaciones encontramos el régimen de inhabilidades, como restricciones que tienen como finalidad «garantizar que a los cargos de elección popular se presenten personas probas y carentes de antecedentes negativos en punto a su idoneidad y honorabilidad, y que no ostenten condiciones de privilegio por cuenta de vinculaciones con el Estado que desequilibren la contienda electoral»14. 27.
Siguiendo el mismo derrotero, la Sección Quinta de la Corporación ha señalado que el objetivo primordial de las inhabilidades consiste en «lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de la labor de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales del aspirante»15.
Así mismo, en la realización del principio democrático16 esta Sala ha reconocido que estos regímenes tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»17. También, ha indicado la jurisprudencia: «(…) con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad.
Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos18» 12 Sentencia T-045 de 1993. Magistrado ponente: Jaime Sanín Greiffenstein. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de octubre de 2020, Rad. 2020-00061. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010, Rad. 2008- 00087-03(IJ). 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2019-00588. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2020, Rad. 2020-00016 18 C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co 28. Por lo tanto, los regímenes de inhabilidades se relacionan con hipótesis, situaciones o condiciones prohibitivas para el ciudadano que aspira a ser candidato19, que unas veces atañen a antecedentes que lo descalifican, como la condena a pena privativa de la libertad, y otras motivadas por el equilibrio que debe guiar la contienda política, como las que tienen que ver con el ejercicio de autoridad o la celebración de contratos por parte del candidato antes de las elecciones, que otorgan ventaja y alteran el ejercicio democrático. 2.4.
Norma que consagra la causal de inhabilidad invocada 29. En virtud del cometido previamente expuesto del régimen de inhabilidades electorales, la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000, dispuso para los concejales la siguiente causal:
ARTÍCULO
40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito (Se destaca) 30.
Acorde a lo anterior, de este tipo normativo se desprenden tres situaciones diferenciadas, las cuales, a su vez, consagran hipótesis que constituyen inhabilidades autónomas o independientes, así: i) aquella relativa a la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital, ii) la relacionada con la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, y iii) la referida a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado. 31.
Comoquiera que el problema planteado tiene que ver con una de las situaciones descritas en la norma invocada, esto es, haber celebrado contratos en el año anterior a las elecciones, el cual deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, en interés propio o de terceros, procede la Sala, seguidamente, a estudiar los elementos de la referida inhabilidad, previo a decidir el caso concreto. 32.
Es abundante la jurisprudencia de la Corporación sobre la inhabilidad por celebración de contratos encaminada a preservar la igualdad entre los candidatos que participan en una contienda electoral, en relación con el supuesto de existir un 19 De acuerdo con la Corte Constitucional, “la inhabilidad en sentido jurídico estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinados cargos públicos” (Sentencia C-037 de 2018).
También en términos prácticos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha definido las causales de inhabilidad como todas aquellas condiciones expresas en normas que definen quiénes pueden ocupar un cargo (Sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926). Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co vínculo contractual, jurídicamente relevante con el Estado, potencialmente ventajoso, y que sin duda genera un desequilibrio para acceder a los cargos de elección popular.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha manifestado lo siguiente al respecto: «Este supuesto de inhabilidad busca prevenir asimetrías de poder en dos ámbitos que se rigen por estrictas reglas de igualdad. De un lado, previene desequilibrios en la contienda electoral que puedan derivarse de los beneficios que obtenga el candidato, con ocasión de sus gestiones o contratos con la Administración. De otro lado, previene asimetrías y prácticas corruptas en los procesos de contratación, que pueden tener lugar si un candidato aprovecha su posición para tomar ventaja sobre la entidad pública o sobre otros proponentes»20. 33.
En punto a la celebración de contratos, la Sección Quinta ha discurrido sobre su finalidad en los siguientes términos: [l]a inhabilidad por celebración de contratos tiene una clara finalidad constitucional – de hecho, todas la tienen–, tendiente a proteger la moralidad e imparcialidad del proceso electoral y del cargo al que se aspira, pues, de un lado, “busca evitar una confusión entre intereses públicos y privados”, ya que, “quien ha intervenido en nombre propio o de terceros en la celebración de un contrato con la administración, en principio defiende los intereses particulares frente a los intereses del Estado”; y del otro, “obstaculiza el aprovechamiento de recursos públicos para desfigurar los procesos electorales21. 34.
Así mismo, como factores configurativos de la causal, la Sala ha identificado los siguientes: (i) un elemento temporal, previsto en la norma, según el cual, el contrato ha debido celebrarse un año antes del certamen electoral; (ii) un elemento espacial o geográfico que lo constituye el lugar donde se ejecutó o ha debido cumplirse el contrato, esto es, el mismo municipio o distrito en que el candidato aspira a ser concejal;
(iii) un elemento material u objetivo, consistente en la conducta de suscripción o celebración del contrato y; (iv) un elemento subjetivo, relacionado con el interés propio o de terceros que persigue la celebración del contrato estatal22. 35. En lo que atañe puntualmente al elemento material, existe coincidencia al interior de la Sección en cuanto a que los actos de ejecución y liquidación de los contratos no configuran la causal de celebración de contratos, dado que estas actividades se ubican por fuera de los supuestos que contemplan las respectivas normas, es decir, con posterioridad a su celebración23. 36.
Sumado a lo anterior, en punto al elemento subjetivo, se ha reconocido la posibilidad de que la celebración de contratos ocurra de forma directa o indirecta, en este último caso, para que queden comprendidos terceros que no lo suscriben, pero frente a quienes logra probarse la intervención en la contratación en virtud de 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417. 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926. 22 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2020-00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, Rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080. 23 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518.
Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926; sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co una simulación, por interpuesta persona, por delegación, designación o representación24. 37.
Finalmente, para que se configure esta causal de inhabilidad, es necesaria la concurrencia de todos y cada uno de sus elementos definitorios. 2.5. Caso concreto 38. En el caso bajo estudio se encuentra acreditado y no es objeto de discusión que el señor Fernando Martínez Quintero i) es concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) para el periodo 2024-202725, ii) suscribió el contrato de prestación de servicios PS-077 el 14 de enero de 202226, con el municipio donde resultó electo para su ejecución en ese territorio, iii) en interés propio y, iv) el 25 de noviembre de 2022 las partes liquidaron por mutuo acuerdo el acuerdo de voluntades. 39.
La cuestión radica en que la razón principal del tribunal de primera instancia para negar la nulidad de la elección demandada, consistió en que, luego de analizar las pruebas, estimó que en el presente caso no se cumple con el elemento temporal teniendo en cuenta que entre la fecha de la elección y la celebración del contrato transcurrió un año, nueve meses y quince días, sin tener en cuenta el lapso en que el mismo se ejecutó, el cual fue, a juicio del demandante en el periodo inhabilitante. 40.
De conformidad con lo anterior, la Sala procede a verificar si se encuentran satisfechos los presupuestos para la configuración de la causal de inhabilidad invocada por la parte demandante, en lo que hace, únicamente al factor temporal, a saber: 41. Existe prueba que la celebración del contrato estatal27 fue el 14 de enero de 2022. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417.
Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 19 de febrero de 2019, Rad. 2018-02417. Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518. 25Índice 003 de Samai (De conformidad con el formulario E-26 CON del 1 de noviembre de 2023, que se encuentra en 002ExpedienteDigital760012333000202300839-Cuaderno Principal-001_ed_01NULIDADELECTORAL-E26 CONCEJALES LA UNION DECLARATORIA- ) 26 Ver las páginas 1 a 6 del documento PDF «CONTRATO FERNANDO MARTINEZ» que se encuentra en el expediente digital en el índice 002ExpedienteDigital760012333000202300839-Cuaderno Principal-001_ed_01NULIDADELECTORAL- CONTRATO FERNANDO MARTINEZ- de Samai. 27 Contrato CD-079-2022 del 14 de enero de 2022.
Visible en el siguiente link: https://community.secop.gov.co/Public/Tendering/OpportunityDetail/Index?noticeUID=CO1.NTC.2559764&isFromPublicArea =True&isModal=true&asPopupView=true Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co 42.
Se recuerda que el factor analizado tiene dos componentes, el extremo inicial, que para el caso concreto fue el 29 de octubre de 2023, fecha en que se celebró la contienda y uno final que los constituye las actuaciones celebradas en el año anterior a las elecciones, esto es, hasta el 29 de octubre de 2022. 43. Partiendo del anterior ámbito temporal, corresponde ahora verificar si el contrato se celebró en ese lapso, para ello, se debe tener en cuenta que el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, dispone que los contratos que celebren las entidades públicas deben constar por escrito.
De lo anterior se deriva que el contrato PS-077 de 2022, nació a la vida jurídica el 14 de enero de 2022, es decir por fuera del factor temporal. 44. Ahora, compete determinar si es viable incluir su ejecución en la causal de inhabilidad alegada. 45. Del análisis del contenido del numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, es posible deducir que la configuración de la inhabilidad allí consagrada no depende de la fecha de su ejecución, sino de los elementos objetivos relacionados con su celebración, esto es, la suscripción del acuerdo bilateral. 46.
Para reforzar el anterior entendimiento del elemento temporal, la Sala en reiterada jurisprudencia28, ha señalado: «Ahora, del análisis del contenido del numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, es posible deducir que la configuración de la inhabilidad allí consagrada no depende de la fecha de su ejecución, sino de los elementos objetivos relacionados con su celebración. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 19 de noviembre de 2020, M.P: Rocío Araújo Oñate, radicado No. 50001-23-33-000-2020-00001-01, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 28 de abril de 2016, C.P: Alberto Yepes Barreiro, Expediente: 25000-23-24- 000-2015-002753-01, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 25 de agosto de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 66001-23-33-000-2015-00475-01; esta providencia reiteró lo esbozado en el siguiente fallo: Sección Quinta, 18 de julio de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 47001-23-31-000-2012- 00010-01.
Sobre la inhabilidad por celebración de contratos y que ésta se configura con la celebración del mismo y de manera independiente del momento de su ejecución o liquidación, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 30 de mayo de 2019, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 13001-23-33-000-2018-00417-01. Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 18 de noviembre de 2018, M.P. Mauricio Torres Cuervo, rad. 11001-03-15-000-2008-00316-00 (PI), tesis que fue reiterada en los siguientes pronunciamientos: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 3 de agosto de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 11001-03-28-000- 2014-00051-00 y, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 20 de febrero de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-28-000-2020-00010-00.
Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co En este sentido, la Sala reafirma que la causal bajo estudio se configura por la celebración del contrato más no por su ejecución efectiva, en los siguientes términos: Así mismo, como elementos configurativos de la causal se han identificado en la Sala (i) uno temporal, previsto en la norma tomando como referente la fecha de la elección (1 año antes de la celebración del certamen electoral), (ii) uno geográfico o espacial, que lo constituye el lugar donde se ejecutó el contrato y el lugar de la elección respectiva, (iii) otro material u objetivo, referido a la suscripción o celebración del contrato, y (iv) el elemento subjetivo, relacionado con el interés propio o de terceros que persigue la celebración del contrato estatal.
En lo que atañe puntualmente al elemento material, existe coincidencia al interior de la Corporación en cuanto a que los actos de ejecución y liquidación de los contratos no configuran la causal de celebración de contratos, dado que estas actividades se ubican por fuera de los supuestos que contemplan las respectivas normas, es decir, con posterioridad a su celebración. Sumado a lo anterior, se ha reconocido la posibilidad de que la intervención en la celebración de contratos ocurra de forma directa o indirecta, en este último caso, para que queden comprendidos terceros que no lo suscriben, pero frente a quienes logra probarse la contratación en virtud de una simulación, por interpuesta persona, por delegación, designación o representación”.
Por lo anterior, se encuentra acreditado que el demandado no suscribió el contrato No. 728 dentro del periodo inhabilitante, de manera que de la confrontación entre el acto de elección controvertido y las normas cuya infracción se predica, especialmente, el artículo 40, numeral 3 de la Ley 617 de 2000, no surge una oposición que justifique revocar la sentencia impugnada». 47.
De conformidad con lo expuesto, encuentra la Sala que tal como se ha señalado de forma pacífica por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la inhabilidad estudiada hace referencia a que dentro de los 12 meses anteriores a la elección, el candidato no celebre contratos con entidades públicas, que es la conducta proscrita, sin que el legislador extendiera los efectos a la ejecución y liquidación del mismo. 48.
Por ello, no es viable, como lo pretende el actor, extender las consecuencias de la causal de inelegibilidad al término de ejecución del contrato, en tanto, dicho aspecto escapa del espectro de la inhabilidad estudiada, específicamente, de la conducta prohibitiva, razón por la que no es procedente analizarla bajo el principio de taxatividad29 de las limitaciones a los derechos políticos, que señala que: «No se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla.
Por consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos30» 29 “Al respecto debe recordarse, que en materia de inhabilidades no le es dable al operador jurídico, la aplicación analógica o extensiva, conforme al principio de la taxatividad que rige estas normas.” Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 27 de noviembre de 2008 M.P. Mauricio Torres Cuervo. Rad: 25000-23-31- 000-2008-00042-01. Actor: José Leonardo Bueno Ramírez. Demandado: Alcalde del Municipio de Chía. 30 sentencia C-147 de 1998. Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Fernando Martínez Quintero, concejal del municipio de la Unión (Valle del Cauca) periodo 2024-2027 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00839-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co 49.
Por manera que, al no haberse suscrito el contrato PS-077de 2022, dentro del periodo inhabilitante, no surge una oposición que justifique revocar la sentencia impugnada por lo que se impone confirmar la decisión de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 6 de junio de 2024, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»