Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– Demandado: Fernando León Referencia: Acción especial de revisión Tema: acción especial de revisión, Ley 797 de 2003, artículo 20, literales a) y b).

Subtema 1: naturaleza y alcance de la acción especial. Subtema 2: análisis de la situación pensional. Régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985; IBL. Subtema 3: conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP) contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 15 de diciembre de 2016, que modificó la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar la reliquidación de una pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985.

I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP, en ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pretende que se infirme la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 15 de diciembre de 2016, por medio de la cual modificó la providencia de primera instancia, en el sentido de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Fernando León bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores, entre los que se encuentran el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte, las vacaciones y las primas de servicios, vacaciones y navidad.

El ente demandante sustenta la acción especial de revisión en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque considera que la prestación se obtuvo con violación del debido proceso por la indebida interpretación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, «en cuanto se refiere al cálculo del Ingreso Base de Liquidación», y configura un exceso de lo debido de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 2 II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda inicial y sentencia objeto de la acción especial de revisión 1. Fernando León, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP para que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 008696 del 31 de agosto de 2012, RDP 012386 del 22 de octubre de 2012 y RDP 013491 del 29 de octubre de 2012, por medio de las cuales negó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida mediante la Resolución 021811 del 26 de octubre de 20101. 2.

La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión judicial objeto de la acción especial de revisión estuvo dirigida a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio comprendido entre el 15 de febrero de 2001 y el 15 de febrero de 2002, conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado establecida en las sentencias del 18 de febrero de 2010, expediente 1020-08 y del 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09, según las cuales «la normativa anterior a la Ley 100 de 1993 se adopta igualmente en su integridad (…), teniendo en cuenta los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la ley, en aras de no perjudicar al pensionado»2. 3.

El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Neiva, en sentencia de primera instancia dictada el 15 de enero de 2016, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a Fernando León con el promedio de lo devengado en el último año de servicio, comprendido entre el 14 de febrero de 2001 y el 15 de febrero de 2002, con la inclusión de los factores ya reconocidos (asignación básica y bonificación por servicios) y “adición al sueldo, el auxilio de alimentación, adición al subsidio de alimentación, auxilio de transporte, sueldo vacaciones, prima de vacaciones, prima de junio, prima de servicios y prima de navidad», actualizados a la fecha en que adquirió el estatus pensional (15 de abril de 2009)3. 4.

El Tribunal Administrativo del Huila, mediante la sentencia objeto de la acción especial de revisión dictada el 15 de diciembre de 2016, modificó la sentencia de primera instancia en el siguiente sentido4: «PRIMERO: (…) Determinar que el último año de servicio del demandante Fernando León es el comprendido entre el 16 de febrero de 2001 y el 15 de febrero de 2002 y las deducciones por aportes de los nuevos factores es por el tiempo que el actor los devengó.

SEGUNDO: Confirmar en lo demás la sentencia por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva de fecha 15 de enero de 2016». 5. Como fundamento de la decisión, el tribunal expuso, en síntesis, que el reconocimiento de la pensión no tuvo en cuenta el promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, por tanto, la liquidación es contraria a derecho, dado que el ingreso base de liquidación aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985, en virtud de los principios de inescindibilidad y favorabilidad. 6.

La consideración referida la sustentó en la tesis jurisprudencial unificada adoptada por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, según 1 Samai, índice 52, archivo «PDF 1», página 6. 2 Samai, índice 9, archivo «001CuadernoPrincipal», página 7. 3 Folio 271 del cuaderno 2. 4 Folio 374 vto. del cuaderno 2. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 3 la cual, para el cálculo del IBL «deben tenerse en cuenta todos los factores que constituyen salario, excepto la indemnización por vacaciones cuando el trabajador no tome su descanso y la bonificación por recreación (…), [porque] la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional». 7.

Por último, el tribunal afirmó que la sentencia C-258 de 2013, por medio de la cual la Corte Constitucional fijó el alcance del régimen de transición establecido a favor de los congresistas, no es aplicable a los empleados públicos que tienen derecho a la pensión de jubilación conforme al régimen establecido en la Ley 33 de 1985. La sentencia SU-230 de 2015, mediante la cual la Corte Constitucional fijó el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el beneficio de la transición se aplica para determinar la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación conforme al régimen anterior sin incluir el cálculo del IBL, tesis que cobija «a quienes adquirieron la pensión a partir de la vigencia de dicha sentencia, 29 de abril de 2015 y por ende no puede ser retroactiva». 2.2.

Solicitud de revisión especial 8. El apoderado de la UGPP presentó solicitud de revisión en ejercicio de la acción especial, con sustento en las causales a) y b) establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 15 de diciembre de 2016, para que se revoque y en su lugar se ordene, en síntesis, lo siguiente5: (i) que la UGPP reliquide la pensión reconocida a favor de Fernando León conforme a las reglas previstas en las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, entre otras;

(ii) que la UGPP determine el IBL conforme a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con lo previsto en el artículo 21 de dicha norma, esto es «teniendo en cuenta como factores base de cotización los taxativamente determinados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994»; (iii) que Fernando León restituya las sumas pagadas en exceso por motivo de la liquidación de la pensión de jubilación en una cuantía superior a la debida de acuerdo con la ley. 9.

Al sustentar la solicitud de revisión, la UGPP afirmó que el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación del debido proceso porque la liquidación no se ajusta a las normas legales que regían la prestación pensional, pues «lo procedente era dar una correcta interpretación a las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la ley 100 de 1993, en cuanto se refiere al ingreso base de liquidación de la pensión». 10.

Según el ente demandante, el desconocimiento legal referido generó la aplicación indebida del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque, si bien este beneficio permite el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme al régimen pensional anterior, su aplicación se circunscribe a la edad, el tiempo de servicio y la tasa de remplazo o monto.

El IBL, por su parte, debe corresponder al promedio de lo devengado durante los 10 años de servicio anteriores a la adquisición del derecho, con la inclusión de los factores descritos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, tal y como lo establece el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 5 Folio 1 del cuaderno ppal. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 4 11.

Adujo, además, que la providencia mediante la cual se le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de Fernando León incurre en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Lo anterior, porque, a su juicio, el cálculo del IBL excede la cuantía debida de acuerdo con la ley, al fijar un periodo de liquidación menor a los 10 años establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y disponer la inclusión de factores adicionales a los establecidos, de forma taxativa, en el Decreto 1158 de 1994. 12.

Afirmó que la liquidación pensional, en los términos señalados en la sentencia objeto de revisión, generó el pago de una mesada pensional de un millón doscientos trece mil novecientos ochenta y cinco pesos ($1.213.985) para el año 2019; monto que causa una diferencia de doscientos doce mil novecientos noventa y un pesos ($212.991) con la mensualidad que equivale a un millón novecientos noventa y tres pesos ($1.000.993)6. 2.3.

Trámite de la acción especial de revisión 13. Esta corporación, mediante auto del 3 de febrero de 2022, admitió la demanda especial de revisión interpuesta por la UGPP en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 15 de diciembre de 2016 y ordenó la notificación de la decisión a Fernando León7. La providencia fue notificada en debida forma al demandado y puesta en conocimiento al agente del Ministerio público8, quienes guardaron silencio. 14.

El despacho sustanciador, mediante auto de pruebas del 6 de octubre de 2022, incorporó al expediente los documentos aportados con la demanda de revisión y dispuso prescindir del periodo probatorio al no existir pruebas por practicar9. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 15. Esta Subsección es competente para conocer de la acción especial de revisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)10, por cuanto este mecanismo se surte mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario que se interpone contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos. 3.2.

Oportunidad de la acción especial de revisión 16. En relación con la oportunidad de la acción especial, el último inciso del artículo 251 del CPACA prevé que la revisión sustentada en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 6 Folio 17 del cuaderno principal. 7 Folio 415 del cuaderno principal. 8 Folios 418 y 424 del cuaderno principal. 9 Folio 419 del cuaderno principal. 10 «Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia (…)».

(Artículo adicionado por la Ley 2080 de 2021, así: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 5 17.

En este caso, la Sala encuentra acreditado con la constancia expedida por el secretario del Tribunal Administrativo del Huila, que la sentencia objeto de revisión, dictada por esa corporación el 15 de diciembre de 2016, cobró ejecutoria el 27 de enero de 201711 y la demanda de revisión fue radicada el 26 de noviembre de 201912, motivo por el cual se entiende que el ejercicio de la acción especial fue oportuno. 3.3.

Legitimación para la causa 18. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció en el artículo 20 que los sujetos activos de la acción especial de revisión son el Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el contralor general de la república y el procurador general de la nación, que pueden ejercerla con el propósito de lograr la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales.

La primera, prevista en el literal a) para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. La segunda, descrita en el literal b) para los casos en los cuales la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 19. La Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP, dispuso que este organismo también puede ejercer la acción especial de revisión en contra de las sentencias que reconocen sumas periódicas a cargo de recursos públicos, por tratarse de «gestiones inherentes» al reconocimiento de derechos pensionales con cargo a entidades públicas del orden nacional. 20.

La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, legitimó para el ejercicio de la acción a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción especial de revisión, cuando el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia para la aplicación del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

Asimismo, la sentencia SU-427 del 11 de agosto de 2016 precisó que la UGPP, como sujeto activo de la acción especial, puede solicitar la revisión en un plazo de cinco años contado a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional; lapso que para el caso de la entidad referida no podía empezar a contarse antes de que la UGPP asumiera las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (12 de junio de 2013), «en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal». 21.

En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión, dado que esta entidad fue la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación. 22.

Fernando León se encuentra legitimado para la causa por pasiva, porque actuó como parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la providencia objeto de la acción especial de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 15 de diciembre de 2016. 11 Samai, índice 9, archivo «002 CUADERNO APELACIÓN», páginas 49 y 50. 12 Folio 17 vto. del cuaderno ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 6 3.4. Problemas jurídicos 23. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en la solicitud de revisión especial presentada por la UGPP en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 15 de diciembre de 2016, que modificó la orden de reliquidación de la pensión reconocida a favor de Fernando León, la Sala se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a partir de la respuesta a los siguientes problemas: 24.

¿La reliquidación pensional ordenada mediante la sentencia objeto de revisión se efectuó con violación del debido proceso al sustentar el reconocimiento en una supuesta interpretación errónea del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que fija el ingreso base de liquidación de la pensión con la inclusión de los factores de salario sobre los cuales se realizaron aportes? Si la respuesta al interrogante es negativa, la Sala procederá al análisis del siguiente cuestionamiento: 25.

¿El IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Fernando León excede lo debido de acuerdo con la ley al incluir para su liquidación los factores salariales previstos en el régimen pensional anterior aplicable al caso (Ley 33 de 1985) en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 3.5.

Naturaleza y alcance de la acción especial de revisión de sentencias que imponen el pago de pensiones 26. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública mediante un mecanismo judicial que la Corte Constitucional13 ha denominado «acción especial o sui generis de revisión». 27.

Los antecedentes legislativos refieren que la acción especial de revisión fue instituida para revisar tanto las decisiones judiciales que «han reconocido pensiones irregularmente» como las providencias que reconocen «montos que no corresponden a la ley», con el propósito de afrontar «los graves casos de corrupción en esta materia» y/o «evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» por el pago de derechos pensionales reconocidos de manera irregular o por reliquidaciones que exceden lo debido de acuerdo con la ley14. 28.

En armonía con lo anterior, esta corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley constituyen una garantía para la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social en pensiones15. 29.

En relación con el procedimiento de la revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de 13 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. 14 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1 de agosto de 2017, Sala Cuarta Especial de Revisión, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV).

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 7 revisión previsto en el código respectivo, que procederá por las causales previstas en esa codificación y, además, (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 30.

En lo atinente al recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional del recurso de revisión16 que permite el análisis de las sentencias amparadas bajo el principio de cosa juzgada17. 31.

Las causales previstas en la norma citada muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que posibilitan la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario como excepciones al principio de cosa juzgada. La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA18, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para cuestionar las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas previstas en la ley19, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada20». 32.

Ahora, si bien la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se surte mediante el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que «esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” le otorgan una entidad propia»21. 33.

En este orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado22 ha considerado que la acción especial de revisión de sentencias con sustento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: i) requiere de un sujeto activo cualificado, porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el Gobierno, los organismos de control y las entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; ii) está regida por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión establecido en los artículos 248 y siguientes del CPACA; iii) tiene como propósito revisar las sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza con el objeto de mantener el equilibrio entre la prestación y su legalidad, y salvaguardar el principio de sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social23; 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 17 CPACA, artículo 250. 18 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 19 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. 20 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003. «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión (…)». 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencias del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01884-00.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 8 iv) no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, ya que su marco está circunscrito a revisar los presupuestos del reconocimiento cuando se considera concedido con violación al debido proceso (literal a) y la liquidación de la prestación por exceso de lo debido de acuerdo con la ley (literal b)24. 3.6.

Análisis del caso concreto. Causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Violación al debido proceso. 34. El apoderado de la UGPP sustentó el ejercicio de la acción especial de revisión en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque, a su juicio, la pensión reconocida a favor de Fernando León presenta «un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional y legal» y configura un exceso de lo debido de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 35.

Frente a la causal de revisión especial atinente al reconocimiento obtenido con violación del debido proceso, la Sala observa que la UGPP no expuso razones concretas para sustentar la configuración de este supuesto en el caso de Fernando León, dado que no cuestionó el reconocimiento de la prestación por el desconocimiento de las garantías que conforman este derecho fundamental.

Los argumentos están dirigidos a cuestionar la interpretación de las normas aplicadas para la determinación del IBL, tal y como se infiere de la demanda en la que expone como «indicación y demostración de la causal», que el reconocimiento fue otorgado con «un aumento en la mesada pensional en la liquidación sin fundamento constitucional y legal (…), teniendo en cuenta el promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, desconociendo la legislación aplicable»25. 36.

En lo concerniente al alcance de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la jurisprudencia de esta corporación ha sido pacífica al considerar que la violación al debido proceso en el reconocimiento de pensiones de cualquier naturaleza o sumas periódicas de dinero con cargo a fondos públicos ocurre cuando la providencia judicial cuestionada mediante la acción especial desconoce una o varias de las garantías que conforman este derecho fundamental, lo que descarta cuestionamientos sustentados en la aplicación del derecho sustancial, «pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia»26 o «instancia adicional (…) para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez de la causa ordinaria, salvo que en dicha labor puedan advertirse errores que enseñen de manera ostensible que el funcionario decidió en contra de la evidencia probatoria, apartándose así de los hechos debida y manifiestamente probados» 27. 37.

En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha precisado que el ejercicio de la acción especial de revisión, como excepción al principio de cosa juzgada, dirigida a salvaguardar los recursos públicos comprometidos en el pago de prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, se circunscribe a situaciones evidentes de vulneración al debido proceso; presupuesto que impone al juez lo siguiente: (i) ponderar el defecto atribuido a la decisión judicial acusada para calificar su trascendencia y determinar si existe «un 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12).

En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963-00 (acción de revisión). 25 Folio 6 del cuaderno 1. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 24 de septiembre de 2021, expediente 2018-01426-00 (Revisión). 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 5 de mayo de 2020, expediente 2018-04700-00 (Revisión).

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 9 exceso en la sentencia, evidente, grosero, que no [sea] una mera discrepancia en torno a la aplicación de una norma, o un extemporáneo y fútil pedimento» y, (ii) «delimitar las eventuales situaciones que puedan llevar a eximir a las entidades públicas que hayan tenido espacios procesales idóneos para plantear esas discusiones, y que no los hubiesen utilizado, pero sin soslayar responsabilidades individuales»28. 38.

El alcance de la causal de revisión especial, cuando el reconocimiento se obtiene con violación al debido proceso, permite inferir que la sustentación expuesta en el caso bajo estudio no encuadra como un evento con la capacidad de configurar una excepción al principio de cosa juzgada, pues el argumento que la edifica gira en torno a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que el apoderado de la UGPP considera correcta para la determinación del IBL, en el entendido de que el régimen de transición solo concedió el beneficio de acceder a la pensión de jubilación con los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo determinados en el régimen anterior, sin incluir el periodo ni los factores a tener en cuenta en el cálculo de la cuantía pensional. 39.

En este escenario, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, pues el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal no encaja en un evento de vulneración evidente del debido proceso en el reconocimiento pensional. La supuesta interpretación errónea del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 expuesta como sustento de la causal revela que el ejercicio de la acción especial de revisión estuvo encaminada a lograr una tercera instancia para cuestionar la tesis aplicada para el cálculo del IBL, no la revisión del reconocimiento pensional. 40.

Además, el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la violación al debido proceso se encuentra subsumido en la segunda causal alegada, consistente en el exceso de la cuantía reliquidada, pues esta también se sustenta en la supuesta irregularidad de la orden de reliquidación pensional que le genera al pensionado «unas ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación»29. 3.7.

Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Exceso de la cuantía pensional. 41. El apoderado de la UGPP sustentó la configuración de la causal b) con el argumento de que la orden de reliquidación, que cobró firmeza con la sentencia objeto de la acción especial de revisión, excedió lo debido conforme a la ley aplicable, pues determinó el IBL de acuerdo con el régimen pensional anterior que rigió el reconocimiento pensional otorgado a Fernando León, por virtud de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 42.

Adujo el ente accionante que la pensión de jubilación debió ser reliquidada con el promedio de los factores salariales pagados al pensionado durante los 10 años anteriores al cumplimiento del estatus pensional o de servicio, «con la inclusión estricta de los factores salariales enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994». 43.

Para resolver este cuestionamiento, la Sala procede a verificar los hechos que se encuentran acreditados en el expediente para luego determinar la conformidad de la situación pensional con la orden judicial de liquidación, a partir 28 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 2021, expediente con radicación nro. 76956, reitera tesis expuesta en las sentencias Sentencia CSJ SL5119-2020 y CSJ SL2148- 2017. 29 Folio 11 del cuaderno 1.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 10 del análisis de la motivación de la sentencia y el alcance de la causal consistente en el exceso de la cuantía del derecho frente a lo debido de acuerdo con la ley. 3.7.1. Reconocimiento y liquidación pensional 44. CAJANAL, mediante la Resolución nro. 021811 del 26 de octubre de 2010, incorporada al expediente, reconoció una pensión de jubilación a favor de Fernando León, a partir del 15 de abril de 2009, fecha en la que cumplió 55 años.

Para el reconocimiento pensional tuvo en cuenta que el pensionado nació el 15 de abril de 1954 y prestó servicios en el Ministerio de Agricultura como conductor mecánico desde el 15 de junio de 1972 hasta el 15 de febrero de 200230. 45. Este acto administrativo mencionado calculó el IBL pensional con el promedio de lo devengado por Fernando León durante los últimos diez (10) años de servicio, con la inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, «conforme al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».

A partir de este cálculo, la entidad fijó una mesada pensional equivalente al 75% de lo devengado durante el periodo señalado, en cuantía de seiscientos noventa y ocho mil quinientos setenta y seis pesos ($698.576). 46. Según consta en las Resoluciones 008696 del 31 de agosto del 2012 y 013491 del 29 de octubre del 2012, expedidas por la UGPP31, el pensionado solicitó la reliquidación de la pensión con el promedio de lo devengado en el último año de servicio y la inclusión de factores salariales adicionales a los tenidos en cuenta por la entidad en el acto de reconocimiento. 47.

La entidad negó la solicitud de reliquidación mediante las resoluciones citadas, las cuales fueron demandadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho concluido con la sentencia objeto de revisión, al considerar que el beneficio de la transición permite que el empleado adquiera el derecho pensional conforme a la edad, el tiempo de servicio y el monto fijado en la Ley 33 de 1985, pero el IBL pensional corresponde al promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio con la inclusión de los factores establecidos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. 48.

El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva, mediante la sentencia dictada el 15 de enero de 2016 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Fernando León, declaró la nulidad de las resoluciones que negaron la reliquidación de la pensión de jubilación y ordenó la reliquidación de la prestación con el promedio de lo devengado en el último año de servicio, con la inclusión de la adición al sueldo, el auxilio de alimentación, la adición al subsidio de alimentación, auxilio de transporte, sueldo de vacaciones, prima de junio y prima de servicios, vacaciones y navidad32. 49.

El Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la sentencia del 15 de diciembre de 2016, objeto de la presente acción de revisión, modificó la providencia apelada por la UGPP, en el sentido de determinar que el último año de servicio «es el comprendido entre el 16 de febrero de 2001 y el 15 de febrero de 2002 y las deducciones por aportes de los nuevos factores es por el tiempo que el actor los devengó»33. 30 Folio 122 del cuaderno principal. 31 Folios 120 y 125 del cuaderno principal. 32 Folio 271 del cuaderno 1. 33 Folio 374 vto. del cuaderno 1.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 11 50. La valoración en conjunto de los medios de prueba documental incorporados al expediente permite afirmar que la situación pensional de Fernando León fue definida por la UGPP conforme a la Ley 33 de 1985, aplicada en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, del que era beneficiario el pensionado, esto es, con 20 años de servicio y 55 años, a partir de la fecha en que cumplió la edad pensional (15 de abril de 2009). 51.

En punto a la determinación del IBL pensional, la sentencia cuestionada por la UGPP muestra que la cuantía de la mesada fue calculada con el 75 % del promedio mensual devengado por el pensionado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales, esto es, la asignación básica y la bonificación por servicios tenidas en cuenta por la UGPP en el acto de reconocimiento, además de los dispuestos por el juzgado, confirmados en segunda instancia, los cuales aparecen en la certificación de sueldos expedida el 23 de junio de 2015 por la coordinadora del grupo de gestión integral de entidades liquidadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que relaciona el auxilio de alimentación, el auxilio de transporte y las primas de navidad, de servicios y semestral; emolumentos que coinciden con los citados en la Resolución RDP 039953 de 3 de octubre de 2018, por medio de la cual la UGPP le dio cumplimiento a la providencia objeto de revisión34. 52.

En este contexto, la Sala se ocupará de analizar los pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que permitió la aplicación de regímenes anteriores para proteger la expectativa legitima de las personas próximas a pensionarse al momento del cambio legislativo. 3.7.2.

Verificación de la conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley 53. El sistema general de pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse, mantener las condiciones pensionales previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia del nuevo régimen, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo establecidos en la norma con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 54.

La Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».

Así, concluyó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años, o el cotizado durante todo el tiempo, si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor35.

En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199336. 34 Samai, índice 9, archivo «CuadernoPrincipal», pág. 254 y folios 127 y 135 vto. del c. ppal. 35 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 36 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 12 55. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa, que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior (Ley 33 de 1985), con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, y no con los señalados en el régimen general. 56.

En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 201037, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior. 57.

En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo, por medio de sentencia de unificación fechada el 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de remplazo previstos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que pudiera entenderse que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen anterior por no formar parte del beneficio de la transición38.

Consideración que expuso en los siguientes términos: «Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de jubilación con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.». 58.

La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…). De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 59. Conforme a la tesis unificada referida, es claro que a partir de la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 28 de agosto de 2018, por medio de la cual esta corporación replanteó la tesis jurisprudencial sostenida por la Sección Segunda frente al alcance del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, analizado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, los beneficios de la transición solo cobijan los elementos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo. 60.

Entonces, a partir de esta nueva tesis jurisprudencial, las pensiones reconocidas en aplicación de regímenes pensionales generales se liquidan conforme 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 13 a lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, regla que, por expresa disposición de la Sala Plena, es obligatoria para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial. Las situaciones definidas con anterioridad son consideradas decisiones razonables sustentadas en el principio de autonomía judicial y en la obligatoriedad del precedente del órgano de cierre de la jurisdicción. 61.

Bajo este marco jurisprudencial, es válido afirmar que la sentencia objeto de la acción especial dictada el 15 de diciembre de 2016 no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque para esa fecha se encontraba vigente la regla de interpretación jurisprudencial según la cual las pensiones reconocidas conforme al régimen establecido en la Ley 33 de 1995 se liquidaban con lo devengado en el último año de servicio y con la inclusión de los factores recibidos en ese periodo. 62.

Esta consideración desvirtúa entonces la afirmación del ente demandado que ponía de presente un aumento ilegal de la mesada pensional reconocida a favor de Fernando León, por el aumento generado con motivo de la reliquidación dispuesta en la sentencia objeto de revisión, que pasó de un millón novecientos noventa y tres pesos ($1.000.993) a un millón doscientos trece mil novecientos ochenta y cinco pesos ($1.213.985), con motivo de la inclusión de los factores efectivamente devengados por el pensionado, según consta en la certificación de sueldos expedida por la coordinadora del grupo de gestión integral de entidades liquidadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural39. 63.

En este orden, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa, por cuanto el IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Fernando León se ajustó a la interpretación jurisprudencial del régimen previsto en la Ley 33 de 1995, según la cual las pensiones reconocidas conforme a dicho régimen se liquidaban con el promedio de lo devengado por el servidor durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en ese periodo.

Por tanto, el derecho pensional reliquidado en los términos dispuestos en la sentencia judicial cuestionada no excede lo debido de acuerdo con la ley. 4. Conclusión 64. Las razones expuestas permiten concluir que la sentencia objeto de revisión no incurrió en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estaba vigente para la fecha en que se dictó la providencia objeto de revisión (15 de diciembre de 2016), según la cual el ingreso base de la pensión reconocida bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 se liquida con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio. 5.

Costas 65. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el deber del juez de pronunciarse sobre las costas, cuya liquidación y ejecución se rigen por la norma procesal general; y fija como excepción los eventos en que se «ventile un interés público». 66. La norma referida fue adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta 39 Samai, índice 9, archivo «CuadernoPrincipal», pág. 254 y folios 127 y 135 vto. del c. ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 14 carencia de fundamento legal». 67. En el caso bajo estudio, no resulta procedente la condena en costas porque el ejercicio de la acción especial de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo que involucra un interés público, dirigido a la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social, según lo expuesto en los antecedentes legislativos.

Además, no se estableció que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión ejercida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 15 de diciembre de 2016.

SEGUNDO. RECONOCER personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio para que actúen como apoderado principal de la UGPP, en los términos del poder que consta a índice 45 de Samai.

TERCERO. No condenar en costas.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

QUINTO. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el Radicación: 11001-03-25-000-2019-00938-00 (6597-2019) Demandante: UGPP Demandado: Fernando León 15 artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx