1 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Actor: Oscar David Gómez Pineda Demandado: Nación – Ministerio de Transporte Tesis: No es cierto que los actos por medio de los cuales el Ministerio de Transporte reglamentó el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga carezcan de estudio técnico que permita concluir que la desintegración de los vehículos de carga era aplicable sólo a aquéllos que superaran los diez mil quinientos kilogramos (10.500 kg).
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por el señor Oscar David Gómez Pineda (en adelante la parte actora) en contra del: (i) artículo 3 del Decreto núm. 2085 del 11 de junio de 2008, “Por el cual se reglamenta el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga”;
(ii) artículo 1 del Decreto núm. 2450 de 4 de julio de 2008, “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2085 del 11 de junio de 2008”, y (iii) artículo 1 del Decreto 1131 de 31 de marzo de 2009, “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2085 del 11 de junio de 2008, modificado por el Decreto 2450 de 4 de julio de 2008”, expedidos por el Ministerio de Transporte (en adelante la parte demandada).
I. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones 2 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Figuran como pretensiones las siguientes: “PRIMERA: Que se declare la nulidad del artículo 3º del Decreto 2085 de 2008, el cual a su tenor reza: (…) SEGUNDA: Que se declare la nulidad del artículo 1º del Decreto 2450 de 2008, que a su tenor reza: (…) TERCERA: Que se declare la nulidad del artículo 1º del Decreto 2450 de 2008, el cual dispone: (…) CUARTA: Que se declare la nulidad del artículo 1º del Decreto 1131 de 2009, el cual reseña: (…) QUINTA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.”1. 1.2.
Los actos cuestionados A continuación, se transcribirán las normas acusadas, de la siguiente manera: “DECRETO 2085 DE 2008 (junio 11) Por el cual se reglamenta el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 66 de la Ley 336 de 1996 y el artículo 2º de la Ley 105 de 1993,
DECRETA: (…) Artículo 3º. Equivalencia para la reposición. Para el registro inicial de un vehículo de transporte terrestre automotor de carga de servicio particular y público se deberá demostrar que se ha(n) desintegrado totalmente uno o varios vehículos cuya capacidad de carga o la sumatoria de las capacidades originales en toneladas sea igual al cien por ciento (100%) o superior a la capacidad de carga del vehículo objeto de registro inicial.
Para tales efectos, se entiende como capacidad de carga la establecida originalmente en la ficha de homologación. 1 Visible en el expediente digitalizado que obra en el índice núm. 51 de Samai. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No se acumularán remanentes de peso desintegrado para amparar procesos de registro inicial por reposición futura.
Parágrafo. La desintegración a la cual se hace referencia en el presente artículo se debe cumplir con vehículos matriculados en el respectivo servicio, público o particular según el caso, en el cual se va a registrar el vehículo objeto de registro inicial.”2. “DECRETO 2450 DE 2008 (julio 4) Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2085 de 11 de junio de 2008.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 66 de la Ley 336 de 1996 y el artículo 2º de la Ley 105 de 1993,
DECRETA: Artículo 1º. Modificase el artículo 1º del Decreto 2085 del 11 de junio de 2008, así: "Artículo 1º. Objeto. El presente decreto tiene por objeto la adopción de medidas para el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga con capacidad superior a tres (3) toneladas, mediante los mecanismos de reposición por desintegración física total o caución. Parágrafo.
El Ministerio de Transporte establecerá las condiciones especiales para el registro inicial de vehículos clase volqueta y mezcladora (mixer)".”3. “DECRETO 1131 DE 2009 (marzo 31) Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2085 del 11 de junio de 2008, modificado por el Decreto 2450 del 4 de julio de 2008. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 66 de la Ley 336 de 1996 y el artículo 2° de la Ley 105 de 1993,
DECRETA: 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 1°. Modificase el artículo 1° del Decreto 2085 del 1° de junio de 2008, modificado por los Decretos 2450 del 4 de julio de 2008 y 4654 del 10 de diciembre de 2008, así: “Artículo 1°.
Objeto. El presente decreto tiene por objeto la adopción de medidas para el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga, con Peso Bruto Vehicular (P.B.V.) superior a diez mil quinientos (10.500) kilogramos, mediante los mecanismos de reposición por desintegración física total o caución. Parágrafo.
El Ministerio de Transporte establecerá las condiciones especiales para el registro inicial de vehículos clase volqueta, mezcladoras (mixer), compactadores o recolectores de residuos sólidos y blindados para el transporte de valores”.”4. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte actora afirmó que mediante la expedición de las normas demandadas se vulneraron los artículos 13 (inciso 1º), 24, 333 (incisos 1 a 4) de la Constitución Política y 12 de la Ley 153 de 1887, expresando los argumentos que se sintetizan a continuación: Violación del principio de igualdad 1.3.1.
Señaló que los decretos demandados no se sustentaron en un estudio técnico que justificara por qué los vehículos que debían ser desintegrados eran aquellos cuya capacidad de carga fuera superior a 10.500 kilogramos. En consecuencia, se vulneró el principio de igualdad de los transportadores, dado que "a unos se les impone una carga y a otros no".
Explicó que los decretos objeto del presente proceso introdujeron un trato desigual entre los actores del sector transporte que desean registrar un vehículo de carga, al establecer una distinción entre aquellos con capacidad inferior y superior a 10.500 kilogramos. Esta diferencia impuso una carga más gravosa a los vehículos de mayor capacidad, sin que previamente se hubiera realizado un estudio técnico que evidenciara de forma clara y precisa la necesidad de tal distinción. Violación del derecho a la libertad de locomoción 4 Ibidem. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2.
Argumentó que con la expedición de los Decretos 2450 de 2008, 2085 de 2008 y 1131 de 2009 se vulneró el derecho a la libre locomoción, al restringir el transporte de carga en el territorio nacional. Esto debido a que se impuso la obligación de desintegrar vehículos con una capacidad superior a 10.500 kilogramos, sin un estudio técnico que demostrara de manera cierta y concluyente que dicha desintegración debía aplicarse a partir de ese peso.
Enfatizó en que las normas demandadas limitaban el tránsito de mercancías en el territorio nacional y afectaban al sector transporte, dado que no contaban con un soporte técnico que fundamentara la imposición. Violación del derecho a la libertad económica e iniciativa privada 1.3.3. Afirmó que, si bien el Estado tiene la facultad de regular la economía, dicha intervención debe basarse siempre en las necesidades de los sectores y estar sustentada en estudios que la justifiquen.
Sin embargo, esta condición no se cumplió, ya que los Decretos 2085 de 2008, 2450 de 2008 y 1131 de 2009 fueron expedidos sin un estudio técnico que demostrara la necesidad de desintegrar vehículos de carga con una capacidad superior a 10.500 kilogramos. En ese orden, destacó que con la expedición de dichos decretos se afectó la libertad económica, al imponer la obligación de desintegrar un vehículo de carga para registrar otro de iguales características, siempre que este último tuviera una capacidad superior a 10.500 kilogramos.
Por lo tanto, concluyó que era evidente la transgresión del derecho a la libertad económica, debido a la decisión arbitraria que recayó sobre los actores del sector transporte que deseaban incorporar vehículos de carga con una capacidad superior a los 10.500 kilogramos. Falta de motivación y violación del artículo 12 de la Ley 153 de 1887 1.3.4.
Sostuvo que, debido a la ausencia del estudio técnico correspondiente, los actos administrativos cuestionados carecían de la motivación requerida, lo que a su 6 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vez vulneró el artículo 12 de la Ley 153 de 1887.
Reiteró que se impuso una obligación al transporte de carga público, estableciendo que para ingresar un nuevo vehículo al parque automotor se debía desintegrar otro de igual o mayor capacidad de carga, lo cual resultaba objetable, porque la norma estaba dirigida exclusivamente a vehículos con una capacidad de carga superior a 10.500 kilogramos, sin una finalidad que respaldara la discriminación en el ingreso de nuevos vehículos de carga.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El Ministerio de Transporte5 contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de la pretensión de nulidad de los actos cuestionados al considerar que la parte actora fundamentó el libelo introductorio en una única premisa, la presunta ausencia de motivación de los actos demandados o de estudio técnico que justificara la restricción del ingreso de los vehículos de carga con capacidad superior o igual a 10.500 kilogramos.
Arguyó que la razón por la cual el Gobierno Nacional decidió regular las matrículas iniciales para vehículos de carga con capacidad superior a 10.500 kilogramos radicaba en la protección del medio ambiente. Explicó que Colombia se ha destacado como pionera en la promoción e implementación de un diésel con bajo contenido de azufre para los sistemas de transporte de carga, en comparación con los estándares utilizados en otros países.
Para ello se obligó a las grandes empresas distribuidoras de diésel a mezclarlo con un producto de origen vegetal, obteniendo así biocombustible, una alternativa sin duda más amigable con el medio ambiente, especialmente en las ciudades ubicadas a más de 2.500 metros sobre el nivel del mar. Precisó que los motores diseñados para utilizar este biocombustible son aquellos con una capacidad de carga de 10.500 kilogramos o más, precisamente los contemplados en el Decreto 2629 de 2007.
Este decreto constituye uno de los 5 Ibidem. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterios establecidos en el documento CONPES 3489, del 1 de octubre de 2007, para modernizar el parque automotor de servicio público de carga e implementar un programa integral de reposición. Señaló que en la actualidad existían mecanismos aplicables para acceder a la renovación y reposición del parque automotor.
En este sentido, el Gobierno Nacional, a través del Fondo Nacional de Garantías (FNG), ofrecía garantías para operaciones de crédito y leasing dirigidas a personas naturales o jurídicas que pertenecen al segmento de micro, pequeñas y medianas empresas, con el objetivo de financiar la adquisición de activos fijos, nuevos o usados. Comentó que esa es otra de las razones de haber escogido la capacidad de carga de 10.500 kilogramos o más, lograr una mayor movilidad de productos o mercancías en vehículos menos contaminantes, sin afectar a las pequeñas y medianas asociaciones de transportadores de carga.
Concluyó que, teniendo en cuenta las distancias entre las zonas productoras de mercancías y materias primas en Colombia y los puertos a través de los cuales se exportan al mercado internacional, los vehículos con una capacidad inferior a 10.500 kilogramos no serían rentables para quienes se dedican a esta actividad. Por lo que el peso establecido para los vehículos se presentaba como un criterio moderado y razonable desde los puntos de vista económico, ecológico y de eficiencia. “Excepción de incongruencia de los cargos frente a los decretos demandados” Además, indicó que los cargos de la demanda relacionados con derechos de carácter fundamental como los contenidos en los artículos 13 y 24 de la Carta Política no resultaban congruentes con el medio de control y los actos controvertidos.
También afirmó que los decretos regulatorios que materializaban la política de planeación de los documentos CONPES no requerían de la motivación exigida a los actos administrativos particulares y concretos que modificaban o extinguían derechos individuales. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
AUDIENCIA INICIAL El 23 de noviembre de 2018 se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el litigio de la siguiente manera: “7.1.1. Las partes están de acuerdo en que el Ministerio de Transporte expidió las Decretos 2085 del 11 de junio de 2008, 2450 del 4 de julio de ese mismo año y 1131 del 31 de marzo de 2009. 7.1.2.
Presentan desacuerdo sobre los fundamentos de dichas normas, lo que conduce a la Sala a determinar si es cierto que carecen de un estudio técnico que permita concluir que la desintegración de los vehículos de carga era aplicable sólo a aquéllos que superaran los diez mil quinientos kilogramos (10.500 kg). 7.2. Si nosotros concluimos que en efecto se carece de ese estudio técnico, tendrá que resolverse si las disposiciones enjuiciadas incurren en infracción de normas superiores y falta de motivación, así: 7.2.1.
En relación con la infracción de normas superiores, deberá analizarse si vulneran el derecho de igualdad (artículo 13 de la Constitución Política), el derecho de libertad de locomoción (artículo 24 ibidem), el derecho a la libertad económica e iniciativa privada (artículo 333 ibidem) y el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. En tal sentido, la Sala deberá resolver si las disposiciones acusadas son nulas por la razón antes esgrimida. 7.2.2.
En relación con la falta de motivación, la Sala se ocupará de precisar si existió una política pública del Gobierno Nacional de ingreso al parque automotor del servicio público y particular de carga, teniendo en cuenta que no existe estudio técnico que permita concluir que la desintegración de los vehículos de carga era aplicable sólo a aquellos que superaran los diez mil quinientos kilogramos (10.500 kg).
Si la respuesta es afirmativa, deberá analizarse si ello constituye un vicio que afecte la validez de las disposiciones censuradas.”6. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN A través de auto del 14 de marzo de 2019 se les concedió a las partes el término de diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto. 6 Ibidem. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.
La parte actora alegó de conclusión7 para señalar que el documento del 27 de noviembre de 2018, presentado por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, no podía considerarse como prueba idónea de los antecedentes administrativos de los Decretos 2085 y 2450 de 2008 y del Decreto 1131 de 2009, pues se emitió casi diez (10) años después de la expedición de los decretos en cuestión. En consecuencia, no resultaba lógico ni jurídico que se pretendiera utilizar como un antecedente administrativo válido para fundamentar la regulación. Destacó que, aparte de no constituir un antecedente idóneo, el documento se limitaba a hacer una mera recapitulación de normas, concluyendo que la decisión del Ministerio de Transporte se basó en "análisis y evaluaciones adelantadas por el Ministerio de Transporte, en conjunto con los gremios y actores del sector.".
Así, concluyó que los estudios técnicos y evaluaciones a los que hace referencia el Ministerio de Transporte no existen. Como consecuencia de ello, entendió que estaba demostrado que los actos demandados se expidieron sin ningún tipo de análisis técnico. En resumen, solicitó que no se tuviese en cuenta el documento enviado por el Ministerio de Transporte en cumplimiento del requerimiento de los antecedentes administrativos de los decretos controvertidos. 4.2.
El Ministerio de Transporte presentó sus alegatos de conclusión8 para sostener que, en ejercicio de su potestad reglamentaria, el Gobierno Nacional procuró materializar los fines esenciales de una actividad que guarda relación con derechos fundamentales como la vida, la integridad personal y el ambiente sano, por lo cual las normas demandadas estaban inspiradas en “lo dispuesto en las leyes que sirvieron de fundamento a su expedición y su confrontación legal sólo sería posible si estos actos administrativos desconocieran el espíritu y la teleología que la ley lo inspira”. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que, con la expedición del Decreto 1131 de 2009, se da cumplimiento a la política aplicable al proceso de reposición vehicular orientada con base en los criterios que establecen que la medida sea aplicada a los vehículos que prestan el servicio de carga por las carreteras del país y no de aquellos que prestan este mismo servicio en el área urbana, siendo estos los vehículos más antiguos y, por ende, con mayor participación de accidentalidad en dichas carreteras colombianas.
Terminó su intervención manifestando que el documento CONPES 3489 de 2007, mediante el cual se definió la Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga, indicó que el 57% del parque automotor de carga en Colombia correspondía a vehículos con más de 20 años de vida útil, con un promedio de 24.4 años de edad, por lo cual se propuso que los Ministerios de Transporte y Hacienda, junto con el Departamento Nacional de Planeación, estudiaran medidas conducentes a la modernización del parque automotor del servicio público de carga, a través del diseño e implementación de un programa integral de reposición. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto9 en el que expuso los siguientes argumentos: En primer lugar, expuso los antecedentes del proceso de la referencia. A continuación, en el acápite titulado "Consideraciones del Ministerio Público", hizo referencia a los actos administrativos objeto de análisis y procedió al estudio de los cargos de la demanda, según los problemas jurídicos planteados en la audiencia inicial celebrada el 23 de noviembre de 2018.
Por un lado, en relación con el cargo de falta de motivación, señaló que los decretos objeto de controversia estaban debidamente motivados, toda vez que cumplían con las formalidades y los requisitos esenciales necesarios para su expedición, los cuales se encontraban claramente expuestos en su parte considerativa, al hacer referencia a las facultades constitucionales y legales pertinentes.
Además, 9 Ibidem. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme a la sentencia emitida el 5 de julio de 2018, con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández, en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2010- 00064-00 (0685-2010), para los actos administrativos generales, basta con que su motivación consista en la indicación de sus fundamentos legales y el propósito que persiguen.
Añadió que, aun cuando no se menciona expresamente en los decretos, la parte demandada trajo a colación como fundamento de los actos cuestionados el documento CONPES 3489 del 1º de octubre de 2007, que trata de la Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga. Por el otro, del análisis de los anexos del documento CONPES mencionado y del Decreto 2629 de 2007, advirtió que los decretos demandados regulaban el servicio de transporte terrestre de carga, tanto público como privado, el cual no presentaba uniformidad.
Por el contrario, se evidenciaban diversas tipologías, clasificaciones, designaciones, dimensiones y máximos pesos brutos vehiculares, lo que impedía aplicar una regulación homogénea. En ese sentido, tras hacer referencia al concepto jurisprudencial sobre el derecho a la libertad de locomoción (C-511 de 2013 y C-879 de 2011) y exponer el artículo 333 de la Constitución Política, que establece el derecho a la libertad económica y la iniciativa privada, concluyó que no existió vulneración de las normas superiores invocadas por la parte actora.
Esto, debido a que el requisito fijado en los decretos demandados derivaba de la potestad reglamentaria, ejercida dentro del marco de las competencias constitucionales y legales. Además, adujo que la medida se sustentó en la necesidad de renovar el parque automotor, con el fin de promover su optimización, modernización y actualización tecnológica.
En resumen, solicitó que se desestimara la pretensión de nulidad de la demanda. VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes: 12 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VII.
CONSIDERACIONES 7.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 7.2.
Planteamiento De acuerdo con el libelo introductorio, la contestación de la demanda y los escritos de alegatos de conclusión, en primer lugar, se debe determinar si los actos demandados carecen de un estudio técnico que permita concluir que la desintegración de los vehículos de carga era aplicable sólo a aquéllos que superaran los diez mil quinientos kilogramos (10.500 kg).
En segundo lugar, de llegar a corroborar que no existe dicho estudio técnico, tendrá que resolverse si las disposiciones enjuiciadas incurren en infracción de normas superiores y falta de motivación. Lo anterior, comoquiera que, para la parte actora, la falta del precitado sustento repercute en la afectación del derecho a la igualdad de los actores del sector transporte, pues no permite justificar por qué los transportadores que deseen ingresar vehículos con un peso inferior a 10.500 kilogramos no están obligados a desintegrar otro vehículo para registrar un nuevo automotor.
En la misma dirección, argumenta que se infringe el derecho de locomoción, ya que se restringe la libertad de trasladar bienes necesarios para las personas. Tal restricción podría ser válida si estuviera respaldada por una investigación que justificara su aplicación. Además, manifiesta que se quebranta el derecho a la libertad económica y a la iniciativa privada, en la medida en que los Decretos 2085 de 2008, 2450 de 2008 y 1131 de 2009 fueron expedidos sin contar con un análisis que respaldara la necesidad de 13 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desintegración de vehículos de carga que superen el peso referido.
Por último, bajo la misma razón que se viene explicando, señala la transgresión del artículo 12 de la Ley 153 de 1887 y la carencia de motivación de los actos objeto de la controversia. Mientras que, para la autoridad cuestionada, el Gobierno Nacional, en ejercicio de su potestad reglamentaria, con la expedición de los actos demandados buscó materializar fines esenciales relacionados con derechos fundamentales como la vida, la integridad personal y el ambiente sano. Así, los decretos demandados se fundamentaron en la ley y su legalidad solo podía cuestionarse si desconocían sus preceptos; lo que en su criterio no ocurrió, toda vez que cumplieron con la Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga, enfocada en la modernización del parque automotor del servicio público de carga, a través del diseño e implementación de un programa integral de reposición. 7.3.
Análisis de la Sala La Sala deberá definir si es cierto que los actos por medio de los cuales el Ministerio de Transporte reglamentó el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga carecen de estudio técnico que permita concluir que la desintegración de los vehículos de carga era aplicable sólo a aquéllos que superaran los diez mil quinientos kilogramos (10.500 kg). 7.3.1.
A fin de resolver el problema propuesto, la Sala considera relevante analizar el documento allegado por la parte demandada, producto del requerimiento efectuado en la audiencia inicial del 23 de noviembre de 2018, sobre los antecedentes administrativos de los Decretos 2450 de 2008, 2085 de 2008 y 1131 de 2009. Tal escrito, que data del 27 de noviembre de 2018 y lo suscribió el Director de Tránsito y Trasporte del Ministerio en cuestión, expone lo siguiente: “MEMORIA DESCRIPTIVA PROGRAMA DE REPOSICIÓN Y RENOVACIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR DE CARGA 1.
ANTECEDENTES 14 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio de Transporte, con base en el análisis de la accidentalidad en las vías del país y la edad del parque automotor de carga, expidió la Resolución 10500 del 9 de diciembre de 2003, estableciendo que el ingreso de nuevos vehículos al Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga se podía hacer únicamente por reposición, previa desintegración física total de otro automotor.
Dicha medida que fue tomada con el objetivo de incentivar la renovación y reposición del parque automotor se puede considerar como el inicio del programa. Posteriormente, con el CONPES 3489 del 1 de octubre de 2007, se definieron los lineamientos de la Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga, planteando estrategias para el desarrollo de la modalidad y la modernización, con el objetivo de articular a las tendencias mundiales de producción ajustada y de mejores prácticas en transporte y logística.
Luego en el año 2013, con el CONPES 3759 del 20 de agosto de 2013, se desarrollaron algunos de los lineamientos de la política de modernización del transporte automotor de carga, de acuerdo con las directrices dadas en el CONPES 3489 de 2007, específicamente definiendo condiciones y estándares para la prestación del servicio de transporte público de carga, orientados al desarrollo integral del sector y a la renovación de la flota de manera sostenible.
De igual manera se declaró de importancia estratégica el “Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga”, confirmado con el artículo 10 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 21 del Decreto 4730 de 2005. En cuanto al marco regulatorio se destacan las siguientes disposiciones: 1. Resolución 10500 del 9 de diciembre 2003.
Por primera vez se estableció que el ingreso de vehículos al Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga se haría únicamente por reposición, previa demostración de que el o los vehículos repuestos fueron sometidos al proceso de desintegración física total, la cancelación de su licencia de tránsito y del Registro Nacional de Tránsito.
Dicha reposición se realizaba directamente ante el Organismo de Tránsito 2. Resolución No. 00250 del 10 de febrero 2004. Se establecieron las condiciones y requisitos que se deben cumplir para el proceso de desintegración física total y la expedición del certificado. De igual forma se exceptuó del requisito de reposición, el registro inicial de vehículos de servicio público con capacidad de carga inferior o igual a las tres y media (3.5) toneladas.
Finalmente se estableció que podrían ser objeto de reposición vehículos de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga que hayan sufrido situaciones excepcionales (accidentes que conllevan su pérdida total, destrucción por motín, incendio o asonada, o hurto). En caso de hurto se puede hacer la reposición siempre que haya transcurrido 3 años desde el hecho en que se hubiese recuperado el automotor. 3.
Decreto 1347 del 2 de mayo de 2005. Señaló que la condición de equivalencia para la reposición procede cuando la capacidad de carga del vehículo, o la sumatoria de las capacidades de carga de los vehículos desintegrados se equivalen al cincuenta por ciento (50%) de la capacidad de carga, del vehículo objeto de registro inicial. Además, indicó que el ingreso por incremento de la capacidad de carga instalada en el país será definido por un comité técnico conformado por el Ministerio de Transporte. 15 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Decreto 2868 del 28 de agosto de 2006 regula nuevamente el ingreso de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga, estableciendo la equivalencia del ingreso por reposición igual al 50% de la capacidad de carga, del vehículo objeto de registro inicial, teniendo en cuenta la ficha técnica de homologación. Se mantiene la condición que garantiza que en término de 18 meses realizará la desintegración de un vehículo. 5.
Decreto 2085 del 11 de junio de 2008. Reglamenta el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga y deroga el Decreto 2868 de 2006. 6. Decreto 2450 del 4 de julio de 2008. Adoptó medidas para el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga con capacidad superior a tres (3) toneladas, mediante los mecanismos de reposición por desintegración física total o caución. A su vez, indicó que los recursos recibidos por concepto de las cauciones que sean exigibles se destinarán a la adquisición de vehículos de transporte terrestre automotor de carga para ser desintegrados totalmente.
Finalmente se mantuvo la caución que garantice que en el término de 3 meses se realizará la desintegración de un vehículo. 7. Decreto 1131 del 31 de marzo de 2009 se modificó parcialmente el Decreto 2085 de 2008, definió que las medidas para el ingreso de vehículos servicio público y particular de carga serán aplicables a todos los vehículos con Peso Bruto Vehicular (PBV) superior a diez mil quinientos kilogramos (10.500 Kg), mediante los mecanismos de reposición por desintegración física total o caución, y modificó los valores de las cauciones.
2. CRITERIOS PARA INCLUSIÓN DE VEHÍCULOS DE CARGA EN EL PROGRAMA DE RENOVACIÓN Y REPOSICIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR DE CARGA. El Ministerio de Transporte, en virtud de lo dispuesto en la Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002, las cuales contemplan que el estado tiene la facultad de regular la prestación del servicio público de transporte, para garantizar la prestación de este en condiciones de accesibilidad, comodidad y seguridad, a través del tiempo ha expedido, entre otras, la normatividad relacionada con la renovación y reposición del parque automotor de carga.
En tal sentido, como se puede apreciar en la Resolución 10500 del 9 de diciembre de 2003, se estableció que el ingreso de vehículos al Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga, se haría únicamente por reposición, teniendo en cuenta que de acuerdo con los estudios y análisis efectuados por el parte del Ministerio de Transporte, en su momento se encontró el envejecimiento continuo y acentuado del parque automotor de carga y que las estadísticas de accidentalidad en carreteras mostraban que las condiciones técnico mecánicas de los vehículos y la edad de los mismos, se constituyen en principales causas de la accidentalidad, mortalidad, morbilidad en el país, exigencia que no contempló ninguna excepción, es decir que aplicaba para todos los vehículos de carga, sin distinción de clase, capacidad de carga o peso bruto vehicular.
Posteriormente, con la Resolución No. 00250 del 10 de febrero de 2004, se exceptuó del requisito de reposición, el registro inicial de vehículos de servicio público con capacidad de carga inferior o igual a las tres y media (3.5) toneladas y luego, con el Decreto 2450 del 4 de julio de 2008 el ingreso de vehículos al 16 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga con capacidad menor o igual a tres (3) toneladas.
Lo anterior considerando que según el análisis efectuado por el Ministerio de Transporte y los diferentes actores, se estableció que los inconvenientes que se presentaban en la modalidad y que dieron origen a la condición de ingreso por reposición, en especial la antigüedad en la edad del parque automotor y la accidentalidad, se concentraban en vehículos de capacidad de carga superior a los límites señalados de 3.5 y 3.0 toneladas que circulaban por las carreteras y no en aquellos de menor capacidad y que en su mayoría prestaban el servicio y circulaban en las ciudades y urbanas.
Adicionalmente en el año 2009, con la expedición del Decreto 1131 del 31 de marzo de 2009 se definió que las medidas para el ingreso de vehículos servicio público y particular eran aplicables a todos los vehículos con Peso Bruto Vehicular (PBV) superior a diez mil quinientos kilogramos (10.500 Kg), cambiándose entonces el criterio, de capacidad de carga Peso Bruto Vehicular y señalándose como límite 10.500 kilogramos y que está constituido por el peso del vehículo, más su capacidad de carga.
Sobre este cambio de criterio es de mencionar que se originó, considerando también el análisis y las recomendaciones dadas por el Ministerio de Transporte, en razón con los gremios y actores de la modalidad, teniendo en cuenta que, para efectos del ingreso, la variable más recomendable era el Peso Bruto Vehicular y no la Capacidad de carga.
Lo anterior nos remite a los principios y criterios básicos que se definieron en los años anteriores, de acuerdo con la edad del parque automotor, la operación a la cual están dedicados los vehículos y su potencial área de trabajo. Sobre el particular es de resaltar que estas consideraciones se definen como parámetro para la aplicación de la condición de ingreso de vehículos de carga por reposición, los 10.500 kilogramos de Peso Bruto Vehicular, teniendo en cuenta que con dicho valor se conservan los criterios de que la exigencia sea para los vehículos que en su mayoría están dedicados a la prestación del servicio de carga por las carreteras del país y no a las zonas urbanas, que correspondía a los vehículos más antiguos y que tienen mayor participación en la accidentalidad de las carreteras de Colombia.
De igual manera considerando que dicho valor también se conserva en términos generales las condiciones de capacidad de carga que se venían manejando adicionalmente a la sobreoferta de vehículos en las carreteras del país, sobreoferta que afectaba el mercado, la prestación del servicio, la seguridad en la operación y conjunto de la sociedad.
Para corroborar lo anterior es importante traer a colación, las definiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002, la cual en el artículo 2, textualmente se contempla: “ARTÍCULO 2°. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrá en cuenta las siguientes definiciones: ( ) Capacidad de carga: Es el máximo tonelaje autorizado en un vehículo, de tal forma que el peso bruto vehicular no exceda los límites establecidos.
( ) 17 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Peso bruto vehicular: Peso de un vehículo provisto de combustible, equipo auxiliar habitual y el máximo de carga”.”10 De la lectura del anterior memorial la Sala comprueba que, si bien la “MEMORIA DESCRIPTIVA DEL PROGRAMA DE REPOSICIÓN Y RENOVACIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR DE CARGA” no contiene los antecedentes de los actos demandados, lo cierto es que pone de presente que el documento CONPES 3489 del 1 de octubre de 2007, que definió la Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga y planteó estrategias para modernizar el sector, el cual fue resultado del “trabajo realizado en las mesas temáticas desarrolladas entre los años 2004 y 2005, en las cuales se contó con la participación de representantes de generadores de carga, empresas de transporte y propietarios de vehículos de servicio público.
En cada una de las mesas se elaboró un análisis de la situación actual, se hicieron planteamientos sobre el deber ser en cada uno de los temas y se identificaron las estrategias pertinentes para lograr los objetivos planteados por las mismas”11, sirvió de sustento técnico a la decisión adoptada en los Decretos 2450 de 2008, 2085 de 2008 y 1131 de 2009, pues presentó los insumos que impulsaron la recomendación para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación estudiaran las medidas conducentes a la modernización del parque automotor del servicio público de carga, a través del diseño e implementación de un programa integral de reposición, enmarcado en los siguientes principios: “1.
Fomentar la protección del medio ambiente y del uso eficiente de combustibles, enmarcado entre otras, en las disposiciones establecidas en el Decreto 2629 de 2007. 2. Fomentar la asociatividad empresarial de los transportadores. 3. Conservar la estructura de propiedad democrática del sector transportador, basado en el desarrollo y consolidación de los pequeños transportadores. 4.
Determinar un esquema temporal de incentivos para la promoción de la renovación y reposición del parque automotor de carga.”12. 10 Ibidem. 11 Página 5 del CONPES 3489 del 1 de octubre de 2007. 12 Página 15 ibidem. 18 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, del CONPES 3489 del 1 de octubre de 2007, capítulo sobre las “Políticas y Estrategias”, en relación con el “Parque Automotor”13 se observa: 13 Páginas 13 y 14 ibidem. 19 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, como anexo núm. 1 del CONPES 3489 se menciona la Resolución 4100 de 2004, la cual tiene por objeto "reglamentar la tipología para vehículos automotores de carga para transporte terrestre, así como los requisitos relacionados con dimensiones, máximos pesos brutos vehiculares y máximos pesos por eje, para su operación normal en la red vial en todo el territorio nacional, de acuerdo con las definiciones, designación, clasificación establecidas en la Norma Técnica Colombiana NTC 4788 << Tipología para vehículos de transporte de carga terrestre>>". 20 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo expuesto evidencia que sí existieron “CRITERIOS PARA INCLUSIÓN EN EL PROGRAMA DE RENOVACIÓN Y REPOSICIÓN”, dentro de los cuales se destaca la preocupación por el envejecimiento del parque automotor de los vehículos de mayor capacidad de carga, pues para la época de expedición de los actos, como se logró apreciar, la “edad” promedio de todo el parque automotor de carga en Colombia era de 24,4 años.
En este punto es importante resaltar que el precitado instrumento de política económica y social no solo reconoció la necesidad de modernizar el parque automotor para mejorar la eficiencia y competitividad del sector, también formuló un conjunto de directrices y estrategias para optimizar la actividad del transporte público automotor de carga en el país, lo que incluyó la regulación de las relaciones económicas entre los actores del sector, el fortalecimiento institucional y el desarrollo de servicios logísticos.
Sobre el particular es pertinente mencionar que, según el Decreto 1869 de 2017, el Consejo Nacional de Política Económica y Social es un organismo colegiado que asesora al Gobierno Nacional en el desarrollo económico y social del país. Sus funciones incluyen coordinar e impartir orientaciones generales a las distintas entidades especializadas de la dirección económica y social, aprobar documentos de política económica, el Plan Nacional de Desarrollo y hacer seguimiento al avance de metas y compromisos adoptados por ministerios y entidades.
Del mismo modo, define instrumentos de política fiscal y autoriza operaciones de crédito público. Por tal razón, existe un sistema de seguimiento para registrar el cumplimiento de los compromisos adquiridos a través de documentos CONPES, exigiendo a las entidades reportar semestralmente información precisa y soportes que identifiquen situaciones que puedan afectar dicho cumplimiento.
Así, la Sala no puede desconocer que los documentos CONPES, constituyen una hoja de ruta en materia económica, social y de políticas públicas, que definen los procesos de modernización y gestión de la administración pública, al tiempo que aseguran que los esfuerzos en la dirección del Estado apunte al mismo norte, por lo que de forma clara su contenido va más allá de una simple recomendación expedida por una autoridad consultiva, pues puede llegar a constituirse, como en el presente evento, en fundamento técnico para las decisiones de la administración. 21 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como bien lo señaló el Agente del Ministerio Público, pese a que en las consideraciones o en el cuerpo normativo de los decretos demandados no se aludió de forma expresa al CONPES precitado, ello no quiere decir que la determinación que reprocha la parte actora se encontrara totalmente desprovista de cimientos diferentes a las facultades constitucionales y legales en cabeza que allí se indican.
En ese orden, es pertinente concluir que no es cierto que los actos por medio de los cuales el Ministerio de Transporte reglamentó el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga carezcan de estudio técnico que permita concluir que la desintegración de los vehículos de carga era aplicable sólo a aquéllos que superaran los diez mil quinientos kilogramos (10.500 kg).
En suma, toda vez que la afirmación que sustenta los cargos de la demanda no es cierta, habiéndose demostrado que la determinación adoptada por la administración en los decretos cuestionados tiene sustento en el documento CONPES 3489 del 1 de octubre de 2007, que definió la Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga, no se probó la alegada violación de norma superior o falta de motivación, como lo argumentó el demandante.
Por lo tanto, la Sala negará las pretensiones de la demanda. Costas Visto el artículo 188 del CPACA14, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 14 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 22 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00670 00 Demandante: Oscar David Gómez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de nulidad de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.
TERCERO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 7 de noviembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.