CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-42-000-2019-00202-01 (1984-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Heli Pastrana Supelano RESUELVE APELACIÓN DE AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR 1.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) contra el auto del 25 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 2. Colpensiones, a través de apoderada, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Heli Pastrana Supelano, con el propósito de que se declare la anulación parcial de la Resolución SUB 94353 del 12 de junio de 2017, por la que se le reconoció una pensión de vejez de conformidad con la Ley 797 de 2003, en cuantía de $12.777.930, a partir del 19 de mayo de 2017, calculada con un ingreso base de liquidación (IBL) del $19.508.290, al cual se le aplicó una tasa de remplazo del 65.50%, en cuanto se tomó un ingreso base de cotización (IBC) superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). 3.

A título de restablecimiento del derecho, se condene al señor Heli Pastrana Supelano a reintegrarle lo cancelado por encima del tope máximo legalmente permitido desde su ingreso en nómina de pensionados hasta cuando se suspenda provisionalmente el acto o se decrete su nulidad. De igual modo, se ordene la indexación de las sumas reconocidas y los respectivos intereses. 1.2.

La solicitud de suspensión provisional 4. Colpensiones solicitó en la demanda la suspensión provisional del acto administrativo demandado, al argumentar que este se expidió con desconocimiento 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 00106, 63ED_201900202(.pdf), páginas 1 a 66; la cual se ordenó subsanar por proveído del 10 de mayo de 2019 (páginas 81 y 83) y fue admitida mediante auto del 2 de julio de 2020 (páginas 165 y 167).

Radicación: 25000-23-42-000-2019-00202-01 (1984-2025) Demandante: Colpensiones Demandado: Heli Pastrana Supelano 2 del tope legal estimado de los 25 smlmv, dispuesto en el artículo 18 (inciso 4°) de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, dado que, revisada la hoja de liquidación pensional, si bien se tomaron los 10 últimos años laborados por el accionado, para su cálculo no se aplicó el tope de los 25 smlmv al ingreso base de cotización desde agosto de 2010 hasta marzo de 2015, lo que generó un incremento en el valor de la mesada pensional, que al 2018 sería de $2.837.924. 5.

Agrega que el pago de esa prestación implica, igualmente, un perjuicio inminente contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005, habida cuenta que dicho sistema debe disponer de un flujo permanente de recursos que permita su mantenimiento y adecuado funcionamiento, y continuar con el pago de la pensión sin el cumplimiento de requisitos afecta gravemente su capacidad de sufragar las prestaciones a los afiliados que sí tienen derecho, lo que, además, vulnera el principio de progresividad y el acceso a las pensiones de todos los colombianos, y genera un déficit fiscal. 1.3.

Auto objeto del recurso de apelación 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó la medida cautelar solicitada por la entidad actora, mediante auto del 25 de abril de 20252, al considerar que aunque Colpensiones anunció haber remitido copia de un expediente administrativo, este no fue aportado, lo que imposibilita determinar, por ejemplo, el detalle de los valores sobre los cuales el demandado realizó aportes de 2010 a 2015 y así contrastar si efectivamente en este interregno se excedió el techo salarial establecido en el inciso 4° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, y en el Acto Legislativo 01 de 2005, que generó una liquidación desbordada de la mesada pensional. 7.

Por lo anterior, estimó que la liquidación consignada en la demanda carece de sustento probatorio, por lo que no resulta viable decretar la suspensión provisional de la Resolución aquí censurada para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Además, el argumento de la transgresión del principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones de no decretarse la medida resulta exiguo, como quiera que tampoco se demostraron sumariamente los perjuicios causados, de tal manera que no se satisfizo el requisito previsto en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. 1.4.

Recurso de apelación 8. Colpensiones, por conducto de apoderado, presentó recurso de apelación3 contra el auto que negó la medida cautelar, por cuanto la resolución demandada no se encuentra ajustada a derecho respecto al tope legal de 25 salarios mínimos legales 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 00088. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 00093.

Radicación: 25000-23-42-000-2019-00202-01 (1984-2025) Demandante: Colpensiones Demandado: Heli Pastrana Supelano 3 mensuales vigentes del ingreso base de cotización de agosto de 2010 a marzo de 2015, dispuesto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, error que repercutió en la liquidación pensional al generar un valor superior al que en derecho corresponde. 9.

Reiteró que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones. 1.5. Trámite procesal 10. Por auto del 3 de junio de 20254, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 11. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)5; 1506 y 243, numeral 57, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 2.2.

Oportunidad del recurso 12. El artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 20218, 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 00096. 5 «ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente». 6 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]». 7 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 8 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para Radicación: 25000-23-42-000-2019-00202-01 (1984-2025) Demandante: Colpensiones Demandado: Heli Pastrana Supelano 4 establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la reposición. 13.

Descendiendo al caso concreto, se tiene, en cuanto a la oportunidad para impugnar la decisión, que el referido recurso fue interpuesto por la parte demandante el 5 de mayo de 20259, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 25 de abril del mismo año10. 14. Así las cosas, al evidenciarse que el recurso fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 2.3.

Problema jurídico 15. Se circunscribe a determinar si resulta procedente la medida cautelar solicitada por la entidad demandante, consistente en la suspensión provisional del acto administrativo demandado, por el cual se reconoció una pensión de vejez al accionado, para cuyo cálculo, en criterio de la apelante, se tuvo en cuenta cotizaciones que superaron el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo que repercutió en un monto pensional mayor, con desconocimiento del inciso 4° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y del Acto Legislativo 01 de 2005, lo que, además, genera un perjuicio inminente contra la estabilidad financiera del sistema general de pensiones. 16.

La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional y (ii) caso concreto. 2.4. Requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional 17. Las medidas cautelares son instrumentos procesales dirigidos a «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»11.

En los procesos declarativos, competencia de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, las medidas cautelares procedentes están clasificadas de la siguiente manera: (i) preventivas, que impiden que se consolide la afectación de un derecho; (ii) conservativas, cuyo objeto es mantener una situación; (iii) anticipativas, para evitar un perjuicio irremediable; y (iv) de suspensión provisional, dirigida a la suspensión de los efectos de un acto administrativo sujeto a control judicial, tipología que en ningún caso que lo decida de plano». 9 Samai, gestión en otros despachos, índice 00093. 10 El 29 de abril de 2025 la secretaría del Tribunal envió mensaje de datos a los sujetos procesales en el que se comunicó el auto y se anexó su texto (Samai, gestión en otros despachos, índice 00092), por lo que, en aplicación del artículo 205 del CPACA, la notificación se entiende surtida a los 2 días hábiles siguientes, esto es, el 2 de mayo de 2025, por lo que el término de ejecutoria trascurrió del 5 al 7 de los mismos mes y año. 11 Artículos 229 y 230 del CPACA.

Radicación: 25000-23-42-000-2019-00202-01 (1984-2025) Demandante: Colpensiones Demandado: Heli Pastrana Supelano 5 «implica prejuzgamiento»12. 18. En lo concerniente a los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA exige que la solicitud debidamente sustentada, presentada antes de la notificación de la demanda «o en cualquier estado del proceso», acredite lo siguiente13: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 19. En los demás casos, la medida procederá siempre que se comprueben los aspectos que se detallan a continuación: (i) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(ii) que el demandante haya demostrado la titularidad del derecho, así fuera sumariamente; (iii) que el actor haya presentado los documentos, argumentos y justificaciones que, mediante un juicio de ponderación, permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla14; (iv) adicionalmente, se demuestre que al no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que no otorgarla haría nugatorios los efectos de la sentencia. 20.

En lo atinente a la procedencia de la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política como una facultad de esta jurisdicción, la norma procesal vigente introdujo un cambio significativo frente al régimen anterior en el que resultaba imperativo demostrar una «manifiesta infracción»15 de la norma superior, lo que implicaba la demostración de una transgresión ostensible y flagrante del ordenamiento que mermaba considerablemente la viabilidad de esta figura procesal16. 21.

Actualmente, el artículo 231 del CPACA permite al juez contencioso- 12 Artículo 229 del CPACA. 13 Artículo 231 del CPACA. 14 «[…] cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos23 (pasos a y b) y, luego de ello, se procede a c) que ordena analizar si se encuentra justificado que la satisfacción de uno de los principios afecte al otro; aplicando las consideraciones vertidas en iii) en la materia que se está tratando, hay que decir que ello implica valorar si está justificada la adopción de la medida cautelar para la protección de un derecho en circunstancias de amenaza, en desmedro de la administración».

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 13 de mayo de 2015, expediente 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 15 Artículo 152, numeral 2, del CCA. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de mayo de 2019, exp. 2013-00227-01 (3488- 14). En igual sentido, Sección Quinta, auto del 7 de diciembre de 2022, exp. 2022-00226-00.

Radicación: 25000-23-42-000-2019-00202-01 (1984-2025) Demandante: Colpensiones Demandado: Heli Pastrana Supelano 6 administrativo realizar el estudio de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional a partir del análisis preliminar de legalidad de los actos y su confrontación con las normas invocadas como violadas y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que dicho ejercicio implique prejuzgamiento, tal y como lo establece el artículo 229 ídem.

Más aún por la naturaleza temporal de la medida, la cual puede ser revocada o modificada en cualquier estado, de oficio o a petición de parte, cuando el juez advierta que no se cumplieron los requisitos para su concesión. 2.5. Caso concreto 22. Colpensiones pide, como medida cautelar, la suspensión provisional de la Resolución SUB 94353 del 12 de junio de 201717, por la que se le reconoció una pensión de vejez al demandado a partir del 19 de mayo de 2017, calculada de acuerdo con los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993, para lo cual se tomó como ingreso base de liquidación (IBL) un monto de $19.508.290, al que se le aplicó como tasa de remplazo el 65.50%, que arrojó una cuantía pensional equivalente a $12.777.930. 23.

La entidad actora sustenta su solicitud en que la pensión de vejez del demandado se calculó en contravía de lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, según el cual: «El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.

Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. 24. Asimismo, alega violación del Acto Legislativo 01 de 2005, que en lo pertinente establece: Artículo 1o.

Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública. […] 25. Verificado el escrito de demanda, se advierte que, a pesar de que en el acápite de «PRUEBAS» se anuncia el expediente administrativo, la Resolución acusada y un auto de pruebas APSUB 3514 del 15 de noviembre de 2018, lo cierto es que ninguno de dichos documentos fue aportado, y tan solo con ocasión del auto inadmisorio del medio de control18, en el que se requirió copia del acto administrativo demandado, se allegó 17 Samai, gestión en otros despachos, índice 00106, 63ED_201900202(.pdf), páginas 87 a 99. 18 Samai, gestión en otros despachos, índice 00106, 63ED_201900202(.pdf), páginas 81 y 83.

Radicación: 25000-23-42-000-2019-00202-01 (1984-2025) Demandante: Colpensiones Demandado: Heli Pastrana Supelano 7 la Resolución SUB 94353 del 12 de junio de 2017. 26. En la parte considerativa de la aludida Resolución SUB 94353 del 12 de junio de 2017 se dejó anotado que el demandado acreditó 1668 semanas de cotización (entre el 9 de abril de 1981 y el 31 de enero de 2017), nació el 19 de mayo de 1955, tenía más de 62 años de edad a la fecha de su expedición y que era acreedor a la pensión de vejez prevista en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003; sin embargo, no se relacionan los valores tenidos en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación pensional, que se calculó en la suma de $19.508.290, a la que se le aplicó el 65.50% de tasa de remplazo. 27.

En el memorial de demanda se hace referencia a que, a través de auto de pruebas APSUB 3514 del 15 de noviembre de 2018, se solicitó al señor Heli Pastrana autorización para revocar la Resolución SUB 94353 del 12 de junio de 2017, toda vez que al revisarse la pensión de vejez se advirtió que se liquidó erradamente, «como quiera que para los periodos de 2010-08 a 2015-03, no se aplicaron los topes de los 25 SMLMV al IBC» y se trascribe un cuadro que arroja, como valor final de la mesada para el 2018, $10.462.623, cuando la pagada en ese año fue de $13.300.547. 28.

No obstante, amén de no reposar el mencionado auto de pruebas APSUB 3514 del 15 de noviembre de 2018, no es dable de los documentos obrantes en el expediente ni de la liquidación que se trascribe de ese auto en la demanda, determinar lo aportado por el demandado en el lapso que se alega superó el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y que, en criterio de la demandada, generó un cálculo erróneo de la mesada pensional. 29.

En todo caso, la Sala advierte que el monto pensional concedido al demandado en el 2017, que fue equivalente a $12.777.930, no supera el límite establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005, que se estima quebrantado, habida cuenta que para ese año los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondían a la suma de $18.442.92519, pues dicha norma constitucional únicamente fijó el tope máximo para el monto de las pensiones, mas no el de cotización. 30.

Así las cosas, en relación con las cotizaciones que aduce la entidad accionante superaron el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y que incidieron en que la liquidación pensional fuera mayor, no existe soporte probatorio que permita a la Sala, a partir del monto establecido en el acto administrativo demandado, determinar la vulneración del inciso 4° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, por lo que tampoco es dable colegir la transgresión al principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, como se alega en el recurso. 31.

Por lo anterior, puede concluirse que la determinación sobre la violación de las 19 Mediante Decreto 2209 de 30 de diciembre de 2016, se determinó el salario mínimo legal vigente para el año 2017 en $737.717. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00202-01 (1984-2025) Demandante: Colpensiones Demandado: Heli Pastrana Supelano 8 normas invocadas corresponde a la decisión de fondo que desate la controversia, la cual resolverá las pretensiones a partir del análisis de los medios de prueba que se incorporen al expediente en la etapa correspondiente, pues, se reitera, de la confrontación normativa con el acto administrativo demandado, en particular el inciso 4° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, y el escaso material probatorio no es dable advertir dicha violación en este escenario procesal. 32.

En armonía con lo preceptuado en el artículo 229 del CPACA, la determinación que se adopta en relación con la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo censurado no implica prejuzgamiento, por lo que esta decisión es resultado de un análisis preliminar acerca de la legalidad de dicho acto. 33.

En consecuencia, se confirmará el auto del 25 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 25 de abril de 2025, que negó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver este expediente al tribunal de origen.

Tercero. Dejar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.