Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-05383-01 Accionante: YADIRA FRANCISCA GUERRA DE BERROCAL Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA FALLO DE TUTELA – se confirma el fallo impugnado - no se alegó ni se demostró la cosa juzgada fraudulenta Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante en contra del fallo de tutela de 24 de noviembre 2022, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través del cual se declaró improcedente el presente mecanismo de amparo.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Yadira Francisca Guerra de Berrocal solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, cuya vulneración atribuyó a los fallos de tutela de 3 de agosto de 2022 y de 20 de septiembre de 2022, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del mecanismo de amparo con radicado número 20001-33-33-002- 2022-00351-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que promovió acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- y de la Gobernación del Cesar, con el propósito de que se ampararan sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social y que, como consecuencia de ello, se dejaran sin efectos las resoluciones números 161815 de 12 de julio de 2021 y 10044 de 10 de noviembre de 2021 -que le negaron la pensión de sobrevivientes- para que, en su lugar, se ordenara a las accionadas reconocerle la respectiva pensión. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05383-01 Accionante: Yadira Francisca Guerra de Berrocal Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro 2.2.

Refirió que el conocimiento del referido proceso le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, despacho judicial que, mediante fallo de 3 de agosto de 2022 declaró la improcedencia del mecanismo de amparo, luego de considerar que no cumplía el requisito de procedibilidad atinente a la subsidiariedad. 2.3.

Relató que la decisión anterior fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante fallo de 20 de septiembre de 2022. 2.4. Manifestó que en las anteriores decisiones se incurrió en vulneración de sus derechos fundamentales, dado que: «[…] no tiene medios económicos disponibles, para acudir por intermedio de apoderado a presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante los jueces ordinarios para reclamar mis pretensiones […]».

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] 1. Dejar sin efectos jurídicos la Sentencia de Tutela No. 20001-33-33-002- 2022-00351- 00, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar el día 03 de Agosto de 2022. 2. Dejar sin efectos jurídicos la Sentencia de Tutela No. 20001-33-33-002-2022- 00351- 01 proferida por la magistrada ponente Doctora MARIA LUZ ALVAREZ ARAUJO con Tribunal Administrativo del Cesar del día 20 de Septiembre de 2022. 3.

Como consecuencia de ello procesa mediante Sentencia reconocer la Pensión de Sobreviviente de la Suscrita Accionante YADIRA FRANCISCA GUERRA DE BERROCAL […] solicitada en dichas acciones de tutelas y sus anexos […]». IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. La consejera de la Sección Quinta del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 31 de octubre de 2022, admitió la presente acción de tutela y vinculó como terceros con interés en este proceso a Colpensiones y a la Gobernación del Cesar.

V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo del Cesar, a través de la magistrada ponente de la providencia acusada, rindió informe en el que solicitó declarar improcedente el presente mecanismo de amparo, en atención a «[…] que no se reúnen los presupuestos establecidos por la H. Corte Constitucional para la procedencia de la 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05383-01 Accionante: Yadira Francisca Guerra de Berrocal Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro acción de tutela contra un fallo de la misma naturaleza, toda vez que no se advierte que el fallo proferido por el Tribunal se hubiese dictado con fundamento en una situación de fraude […]». 5.2.

La Gobernación del Cesar, por conducto del jefe de la oficina asesora jurídica del departamento, presentó informe en el que solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, ya que no es la autoridad responsable de atender la solicitud de reconocimiento pensional de la accionante. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante sentencia de tutela de 24 de noviembre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la presente acción de tutela, luego de considerar que la tutelante «[…] no expuso ninguna situación en la que el juez hubiera actuado con dolo para desviar el proceso de su fin, circunstancia que, la accionante debió acreditar para demostrar la configuración de un fraude, pues la simple afirmación relativa a que el Tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales no es causa para dar cabida a la excepción de la regla general consistente en que las acciones de tutela no proceden contra decisiones de la misma naturaleza […]». 7.

Igualmente, negó la solicitud de desvinculación procesal propuesta por la Gobernación del Cesar. VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La actora impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, con fundamento en que el juez de primera instancia omitió valorar y analizar «[ ] lo estudiado en las Sentencias de Tutela, T-280 de 2019, T-685 de 2017, T-071 de 2019, T-246 de 2015 y especialmente la T-001 de 2020 de la Corte Constitucional invocadas en dicha Acción en primera como de segunda instancia, ya dichas providencias constitucionales fueron proferidas posteriormente a las señaladas por su despacho mediante la Sentencia de primera instancia, por tanto, estan vigentes en el tiempo sobre las anteriores sentencias […]».

(sic en toda la cita) 9. Debido a lo anterior solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, para en su lugar, se concediera el amparo deprecado. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 10. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05383-01 Accionante: Yadira Francisca Guerra de Berrocal Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173.

VIII.2. Problemas jurídicos 11. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta el contenido del escrito de impugnación, corresponde al juez de tutela verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado4, para lo cual la Sala debe establecer lo siguiente: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra fallo de tutela.

Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si las sentencias objeto de tutela vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante, al haber declarado improcedente el mecanismo de amparo con radicado número 20001-33-33-002-2022-00351-00/01. 12. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra fallo de tutela.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra fallo de tutela. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 13. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20125, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 14.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 15. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05383-01 Accionante: Yadira Francisca Guerra de Berrocal Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 16.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: i) orgánico, ii) procedimental absoluto, iii) fáctico, iv) material o sustantivo, v) error inducido, vi) decisión sin motivación, vii) desconocimiento del precedente y viii) violación directa de la Constitución. 17.

Ahora bien, de acuerdo con las reglas establecidas en la sentencia SU-627 de 2015, la acción de tutela procede contra fallos judiciales dictados en el curso de una acción de tutela, cuando se cumplen los siguientes supuestos: 17.1. La Corte Constitucional comienza por indicar que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela.

Esta regla, en su criterio, no admite excepción alguna cuando el fallo ha sido proferido por esa alta Corporación, ya sea en su Sala Plena o en las Salas de Revisión; asimismo, precisa la Corte que contra los fallos referidos solo es procedente el incidente de nulidad, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos para ello. 17.2.

La acción de tutela procede, excepcionalmente, cuando la sentencia objeto de tutela ha sido proferida fraudulentamente y, en consecuencia, se encuentra revestida de “cosa juzgada fraudulenta”, la cual «[…] se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medio procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad […]».7 En este supuesto deben acreditarse los siguientes requisitos: «[…] a) que la tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir que no se esté en presencia de la cosa juzgada; b) que se pruebe de manera clara y suficiente que la decisión en una anterior acción de tutela fue producto de una situación de fraude; y c) que no exista otro mecanismo legal para resolver tal situación […]»8. 17.3.

Por último, la acción de tutela resulta procedente cuando se dirija contra una actuación «[…] con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela […]». En estos casos ha establecido la 6 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SUI-627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05383-01 Accionante: Yadira Francisca Guerra de Berrocal Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro jurisprudencia constitucional que: «[…] si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión […]». 18.

De lo expuesto con anterioridad, la Sala concluye que cuando al juez constitucional le compete decidir una acción de amparo dirigida en contra de un fallo de tutela, el funcionario judicial debe, en primer lugar, verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, establecer la concurrencia de los requisitos excepcionales de procedencia de la acción de tutela en contra de los fallos de tutela, tal como lo establece la Corte Constitucional en la sentencia SU- 627 de 2015.

VIII.4. Caso concreto 19. La ciudadana Yadira Francisca Guerra de Berrocal solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, cuya vulneración atribuyó a los fallos de tutela de 3 de agosto de 2022 y de 20 de septiembre de 2022, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del mecanismo de amparo con radicado número 20001-33-33-002- 2022-00351-00/01.

VIII.4.1. De la improcedencia de la acción de tutela en el sub judice 20. Respecto de la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de un fallo de igual naturaleza, la Sala advierte que obligatoriamente se deben cumplir los siguientes requisitos: «[…] a) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir no se está frente al fenómeno de la cosa juzgada. b) Debe probarse de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en una anterior acción de tutela fue producto de una decisión de fraude, que atenta contra el ideal de justicia presente en el derecho (Fraus Omnia corrumpit), c) No existe otro mecanismo legal para resolver tal situación, esto es, que tiene un carácter residual […]»9. 21.

Descendiendo al caso de autos, la Sala pone de relieve que la accionante en ningún momento está denunciando la comisión de un fraude que sitúe a las sentencias que motivaron la interposición de este mecanismo de amparo en el escenario de la “cosa juzgada fraudulenta”, y tampoco se evidencia que las referidas decisiones judiciales hayan sido dictadas de manera fraudulenta. 22.

Significa lo anterior que no concurren los presupuestos de procedencia de la tutela contra un fallo de igual naturaleza, comoquiera que tal posibilidad resulta 9 Sentencia SU-627 de 2015. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05383-01 Accionante: Yadira Francisca Guerra de Berrocal Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro excepcional y su propósito es «[…] revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo […]»; por ello la carga argumentativa de la parte actora debe dirigirse a demostrar que existe una actuación fraudulenta que está siendo amparada injustamente por la cosa juzgada constitucional, situación que, claramente, no ocurre en esta oportunidad. 23.

Ahora bien, debe preciarse que las providencias -T-280 de 2019, T-685 de 2017, T-071 de 2019, T-246 de 2015 y T-001 de 2020- que la actora identificó en el escrito de impugnación como no valoradas por el juez de primera instancia no modificaron y mucho menos rectificaron la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación SU-627 de 2015 atinente a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra fallo de igual naturaleza, consistente en que se debe demostrar, entre otros requisitos, la cosa juzgada fraudulenta. 24.

En atención a lo anterior, y comoquiera que el objeto del presente mecanismo de amparo consiste en que se dejen sin efectos los fallos de tutela de 3 de agosto de 2022 y de 20 de septiembre de 2022, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del mecanismo de amparo con radicado número 20001-33-33-002-2022-00351-00/01, la Sala advierte que el presente análisis se debe centrar en establecer si en tales decisiones se incurrió en cosa juzgada fraudulenta, ya que es uno de los requisitos que se debe demostrar para que se habilite la intervención del juez constitucional y pueda ahondar en el fondo del asunto. 25.

Por los anteriores razonamientos, la Sala considera que, en el presente asunto, no se satisfacen los requisitos excepcionales previstos para la procedencia de la acción de tutela contra fallo de igual naturaleza, por lo que se deberá confirmar el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 24 de noviembre 2022 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05383-01 Accionante: Yadira Francisca Guerra de Berrocal Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 32 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(18)