CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00279-02 (6704-2024) Demandante: Hugo Alberto Mena Murillo Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Ejército Nacional) Tema: Pensión de Invalidez.

Valoración de la pérdida de capacidad. Informe Técnico. Secuelas de lesiones sufridas durante el servicio. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. No se practicó prueba idónea que desvirtúe las conclusiones de la Junta Médico-Laboral Militar ni justifique el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada, manteniéndose la presunción de legalidad del acto acusado Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Hugo Alberto Mena Murillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1214 del 27 de marzo de 2019, mediante la cual se le negó el reconocimiento de una pensión de invalidez. Solicitó, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reconocerle una pensión equivalente al 50 % del salario de un cabo tercero, junto con su reajuste, indexación e intereses moratorios. 2.

En su escrito, afirmó que fue vinculado al Ejército Nacional tras ser considerado apto para el servicio militar y que, durante su permanencia en la institución, sufrió varias lesiones que deterioraron progresivamente su estado de salud y calidad de vida. Manifestó que fue retirado del servicio el 1.º de marzo de 1999 por no ser apto y que, desde entonces, no recibió tratamiento ni asistencia médica adecuada, lo que contribuyó al agravamiento de su condición. 2 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00279-02 (6704-2024) Demandante: Hugo Alberto Mena Murillo 3.

Expuso que, desde su retiro, no contó con ingresos estables ni con acceso a servicios médicos suficientes, lo que lo obligó a depender económicamente de su familia. Posteriormente, acudió a valoraciones médicas externas que determinaron que presentaba una pérdida de la capacidad laboral del 51,80 %. Con base en esas valoraciones solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización previamente otorgada; sin embargo, dichas solicitudes fueron negadas mediante la Resolución 1214 del 27 de marzo de 2019, acto que calificó como ilegal por desconocer la normativa vigente y el principio de favorabilidad. 4.

Agregó que, desde su retiro, carece de ingresos que le permitan cubrir los costos de sus medicamentos, por lo que depende de sus familiares y enfrenta una situación indigna. Precisó, además, que ha solicitado diversas valoraciones médicas, en las cuales se le determinó una pérdida de la capacidad laboral del 51,80 %. Contestación de la demanda 5.

La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que las afecciones de salud del actor no tuvieron origen durante la prestación del servicio y, por lo tanto, no se evidencian en la valoración practicada por la Junta Médico Militar al momento de su retiro. Sostuvo que, en caso de desacuerdo con dicho dictamen, el demandante debió acudir al Tribunal Médico Laboral para controvertirlo. 6.

Explicó que, al momento de su desvinculación, el actor no fue calificado con una disminución psicofísica en los términos exigidos por la normativa para acceder a la pensión de invalidez. Añadió que las valoraciones médicas aportadas fueron elaboradas por un profesional que carece de idoneidad y que, en todo caso, la decisión pensional se adoptó con fundamento en el dictamen emitido por las autoridades médico-sanitarias competentes, el cual goza de presunción de legalidad. 7.

La entidad demandada también alegó que no se agotó el trámite de conciliación prejudicial, requisito exigido cuando se trata de derechos inciertos. En conclusión, sostuvo que no existen fundamentos que desvirtúen la presunción de legalidad del acto acusado y solicitó que este permanezca en firme. II. SENTENCIA APELADA 8. El 6 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda.

Para fundamentar su decisión, señaló que corresponde a la Junta Médico-Laboral Militar y de Policía y, en segunda instancia, al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, determinar el índice de disminución de la capacidad psicofísica, por ser las autoridades legalmente autorizadas para ello. 9. Destacó que, contrario a lo afirmado en la demanda, el actor fue retirado del servicio por tiempo cumplido y no por disminución de la capacidad psicofísica.

Además, consideró 3 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00279-02 (6704-2024) Demandante: Hugo Alberto Mena Murillo que el concepto médico aportado por el demandante1 no habilita al juez para sustituir las valoraciones emitidas por las juntas médico-laborales, ya que estas deben ser practicadas por las autoridades competentes e idóneas. 10.

Agregó que el documento presentado por el actor constituye un dictamen pericial orientado a controvertir el acto acusado, lo que exigía el trámite probatorio de contradicción, el cual no fue solicitado ni surtido. En consecuencia, este medio de prueba no podía admitirse como idóneo para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado. 11.

Con base en lo anterior, el Tribunal concluyó que no existía evidencia que demostrara vicios en el acto acusado, por lo que este conservaría su presunción de legalidad. Finalmente, condenó en costas a la parte vencida, precisando que estas corresponden a los gastos asumidos por la contraparte en el proceso y que no constituyen indemnización de perjuicios ni sanción. III.

RECURSO DE APELACIÓN 12. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que en el proceso se había desvirtuado la presunción de legitimidad del acto acusado. Señaló que se demostró el incumplimiento por parte de la entidad de los principios de continuidad en la prestación médica y de benevolencia o no maledicencia2, lo que a su juicio evidenciaba un trato contrario a las garantías mínimas que amparan a los miembros de la Fuerza Pública. 13.

Sostuvo que la valoración de pérdida de la capacidad laboral aportada con la demanda debía tener pleno valor probatorio, en virtud de los principios de libertad y selección probatoria, dado que fue admitida y practicada válidamente dentro del proceso. Afirmó que no existe tarifa legal en esta materia y que el Consejo de Estado ha reconocido valor a dictámenes de juntas regionales de calificación de invalidez decretados en procesos similares promovidos por integrantes de la Fuerza Pública. 14.

Agregó que el dictamen pericial allegado, al no haber sido controvertido, consolidaba un derecho adquirido conforme a la Ley 923 de 2004 y a los Decretos 4433 de 2004 y 1157 de 2014. Asimismo, manifestó que la sentencia apelada desconoció el debido proceso y los principios de congruencia, presunción de legalidad, oficiosidad procesal, irrenunciabilidad de beneficios mínimos laborales, así como las reglas de decisión previa, discusión previa, tutela administrativa, in dubio pro operario, necesidad de la prueba, integralidad y progresividad. 1 Denominado “PROYECCIÓN DE CALIFICACIÓN DE LA DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL MEDIANTE DECRETO 0094 DEL 11 DE ENERO DE 1989”, elaborado por el médico Manuel Alejandro Viveros Cortés, en el cual se determina un porcentaje total de cincuenta y uno punto ochenta por ciento (51.80%) de disminución de la capacidad laboral del demandante (Fs. 31 a 44 archivo 004). 2 Principios para los cuales citó la Sentencia 2012-00445 de enero 12 de 2018, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona y la Sentencia 2011- 00094 de Septiembre 21 de 2011, M.P Fernando Giraldo Gutiérrez. 4 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00279-02 (6704-2024) Demandante: Hugo Alberto Mena Murillo 15.

En conclusión, afirmó que la decisión del Tribunal incurrió en violación directa e indirecta de la ley sustancial y del precedente judicial aplicable, por lo que solicitó su revocatoria. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto proferido el 18 de febrero de 2025, notificado por estado del 28 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación3.

V. CONSIDERACIONES Competencia 17. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 18. En este caso corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un error al concluir que no existían pruebas idóneas que acreditaran un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral que habilitara el reconocimiento de una pensión de invalidez a favor del señor Hugo Alberto Mena Murillo.

Análisis del problema jurídico 19. La Sala confirmará la sentencia apelada. El Tribunal valoró adecuadamente las pruebas y aplicó de manera correcta las disposiciones que regulan la calificación de la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública. El informe técnico allegado con la demanda no tiene la fuerza probatoria necesaria para controvertir el acto acusado, pues no fue emitido por autoridad competente ni sometido a contradicción procesal. 20.

De acuerdo con el artículo 19 del Decreto 094 de 1989, corresponde exclusivamente a las autoridades médico-militares y de policía la calificación de la capacidad sicofísica del personal de la Fuerza Pública. Esta competencia ha sido reiterada por el artículo 14 del Decreto 1796 de 2000, que establece taxativamente cuáles son dichas autoridades, incluyendo la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía. 3 Índice 9 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 5 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00279-02 (6704-2024) Demandante: Hugo Alberto Mena Murillo 21.

En cuanto a la pensión de invalidez, el Decreto 1796 dispuso que esta se reconoce al personal uniformado cuando se acredite una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 75 % ocurrida en servicio, de acuerdo con el dictamen emitido por los organismos médico-laborales. Sin embargo, dicha disposición fue modificada por el numeral 3.5 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, que redujo el umbral mínimo al 50 %, y estableció como criterio rector que el derecho a la pensión de invalidez debe surgir a partir de esa proporción, determinada por los organismos competentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales según la causa de la afección. 22.

En desarrollo de dicha ley, el Decreto 4433 de 2004 reglamentó la liquidación de la pensión de invalidez según el porcentaje de pérdida de capacidad laboral. No obstante, su artículo 30 fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 28 de febrero de 2013 (rad. 11001-03-25-000-2007-00061-00), al considerar que el Ejecutivo excedió la habilitación legal al establecer como requisito un porcentaje superior al 50 %.

Posteriormente, en decisión del 23 de octubre de 2014 (rad. 11001-03-25-000-2007-00077-01), esta misma Sección precisó el alcance del fallo y declaró la nulidad del artículo en su integridad. 23. El Decreto 1157 de 2014, reiteró que la pensión de invalidez procede cuando los organismos médico-laborales determinan una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50 % ocurrida en servicio activo, y estableció los rangos porcentuales y bases para su liquidación. 24.

En este contexto normativo, el dictamen que califica la pérdida de capacidad laboral constituye un presupuesto de hecho necesario para el reconocimiento de la pensión de invalidez. En el régimen especial, corresponde emitirlo exclusivamente a la Junta Médico- Laboral o al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, conforme a los decretos citados.

No obstante, dentro de los procesos judiciales, los jueces pueden disponer la práctica de una valoración pericial por parte de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuyas conclusiones deben ser valoradas como prueba pericial conforme a las reglas del artículo 226 del CGP y los principios de sana crítica y libre apreciación. 25.

En el presente caso, no se practicó dictamen alguno en el curso del proceso y la prueba allegada por el demandante corresponde a un informe técnico particular que no cumple los estándares ni el trámite probatorio exigido para desvirtuar el acto acusado, por lo que carece de eficacia para sustentar el reconocimiento pretendido. 26. En efecto, el documento aportado con la demanda bajo el nombre de “Informe Técnico” no puede considerarse un dictamen pericial en los términos del Código General del Proceso.

El artículo 226 de dicha codificación establece que un dictamen pericial es un medio de prueba idóneo para verificar hechos que requieren conocimientos científicos o técnicos, y define exigencias formales y de contenido que son esenciales para su validez. Entre ellas, destacan: 6 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00279-02 (6704-2024) Demandante: Hugo Alberto Mena Murillo • Identificación completa del perito, con títulos y documentos que acrediten idoneidad. • Declaraciones expresas sobre su independencia, metodologías utilizadas y variaciones respecto de otros procesos. • Relación detallada de documentos y exámenes realizados. • Suscripción bajo juramento de objetividad. 27.

Además, el artículo 228 exige que todo dictamen sea puesto en conocimiento de la contraparte para su contradicción, a través de la citación del perito a audiencia, bajo interrogatorio y con oportunidad para formular preguntas. 28. En el expediente no existe constancia de que el documento allegado hubiera cumplido estas exigencias: no fue elaborado en calidad de perito designado por autoridad judicial ni por solicitud de la contraparte, no contiene las declaraciones previstas en el artículo 226, no está acompañado de las certificaciones de idoneidad exigidas, ni se realizó el trámite de contradicción previsto en el artículo 228. 29.

El informe técnico (prueba documental), pese a su contenido médico, carece de los elementos esenciales que exige el artículo 226 del CGP: no fue elaborado por perito designado en el proceso, no contiene las declaraciones obligatorias sobre independencia, metodologías y experiencia, ni está acompañado de soportes que acrediten idoneidad formal.

Tampoco se surtió el trámite de contradicción regulado en el artículo 228 ibidem, pues no se citó al autor a audiencia ni se brindó oportunidad para su interrogatorio. Se trata, entonces, de un documento privado que no puede sustituir la valoración de las autoridades médico-laborales militares y de policía. 30. Esto ratifica que en el proceso no se practicó prueba pericial que desvirtúe el dictamen de la Junta Médico-Laboral, autoridad legalmente competente para determinar la pérdida de capacidad psicofísica en el régimen especial de la Fuerza Pública.

La función procesal de un verdadero dictamen es controvertir de manera rigurosa, técnica y fundamentada las conclusiones de la Junta Médico-Laboral o del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, explicando con claridad y respaldo científico por qué el análisis previo sería insuficiente, erróneo o incompleto. Un documento privado sin estas características ni trámite de contradicción no puede cumplir este estándar probatorio, ni desplazar las conclusiones emitidas por los organismos médico-laborales competentes dentro del régimen especial. 31.

Para efectos de la “violación de derechos fundamentales” alegada (debido proceso, congruencia, seguridad jurídica, confianza legítima, tutela administrativa, in dubio pro operario y necesidad de la prueba), la Sala no advierte vulneración alguna. El fallo de primera instancia respetó el debido proceso al ceñirse a las reglas probatorias aplicables: reconoció la competencia de las autoridades médico-laborales (Junta Médico- Laboral/Tribunal Médico-Laboral), valoró integralmente el acervo y explicó por qué el “informe técnico” aportado —documento privado sin designación judicial ni trámite de contradicción— no alcanza el estándar de dictamen pericial del artículo 226 del CGP ni supera el control de contradicción del artículo 228. 7 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00279-02 (6704-2024) Demandante: Hugo Alberto Mena Murillo 32.

La decisión es congruente con lo pedido y debatido; preserva la legalidad y la seguridad jurídica al aplicar el umbral del 50 % de la Ley 923 de 2004 y sus desarrollos (Decretos 4433 de 2004 y 1157 de 2014). El principio in dubio pro operario no desplaza estas reglas cuando el material probatorio no deja duda razonable sobre la ausencia del porcentaje mínimo exigido. 33.

Tampoco se configura “violación de la ley ni del precedente”. La apelación invoca que el Consejo de Estado ha otorgado valor a dictámenes de Juntas Regionales de Calificación en procesos de Fuerza Pública; sin embargo, esos precedentes porque en ellos el dictamen fue decretado judicialmente, incluyó examen médico reciente, soporte clínico y contradicción efectiva.

En este caso, no se practicó prueba idónea que controvirtiera el dictamen de la Junta Médico-Laboral ni se acreditó relación etiológica y temporal de las afecciones que elevara la pérdida de capacidad al umbral legal; por ello, el a quo aplicó correctamente las normas pertinentes. En suma, no hay desconocimiento de derechos fundamentales, ni violación de normas, tampoco un apartamiento injustificado del precedente. 34.

En consecuencia, tal y como se anunció, la Sala confirmará la sentencia apelada, dado que no se practicó prueba idónea que desvirtúe las conclusiones de la Junta Médico-Laboral Militar ni justifique el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada, manteniéndose la presunción de legalidad del acto acusado. Condena en costas. 35.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 36.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 37. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00279-02 (6704-2024) Demandante: Hugo Alberto Mena Murillo 38.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto los argumentos de su recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante por las razones expuestas en la sentencia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.