CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 31 de marzo de 2022. Acción: Acción de revisión. Radicación: 44001234000020170007701. No. Interno: 2769-2017. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Demandado: María Magdalena Barros de Blanco. Asunto: Reliquidación pensión gracia con factores devengados durante el último año de servicio. Decisión: Se declara fundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha de fecha 8 de agosto de 20112, que ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Magdalena Barros de Blanco «con la inclusión de los factores salariales obtenidos antes de la fecha de su retiro definitivo del servicio (…)».

De la acción de revisión3. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como causal de revisión la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a al tenor literal señala lo siguiente: «ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 4 de febrero de 2022, folio 260. 2 Folios 255 a 273 del expediente. 3 Folios 1 a 8 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 2 (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.

Como sustento de la causal invocada sostuvo que el fallo controvertido comporta una grave erogación a los recursos públicos en tanto la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo a la ley, teniendo en cuenta que validó la reliquidación de la pensión gracia reconocida a la accionada con la inclusión de la totalidad de factores devengados durante su último año de servicios, cuando lo legalmente procedente era abstenerse de decretar dicho ajuste en virtud de la compatibilidad entre esa prestación y el salario mensual. 4.

Precisa que el fallo controvertido es contrario a la ley4, por cuanto la liquidación de la pensión gracia solo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no de la época del retiro del servicio de su beneficiario, contrario a lo que ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que llevan a la mejora en el monto de la pensión al momento de la desvinculación del servidor público, conforme a la tesis que sobre el particular ha desarrollado el Consejo de Estado en su jurisprudencia5.

Respuesta a la acción extraordinaria de revisión. 5. El apoderado de la señora María Magdalena Barros de Blanco6, considera improcedente la causal invocada por la UGPP atendiendo a que su situación concreta fue definida por vía ordinaria teniendo en cuenta las normas y posiciones jurisprudenciales vigentes para la época, sin que sea posible volver a reabrir el debate judicial ya zanjado.

Adicionalmente, expuso que lo pretendido por la entidad previsional va en contravía del ordenamiento jurídico y desconoce el derecho que le fue reconocido judicialmente como beneficiaria de la pensión 4 Ley 4ª de 1966 y su Decreto reglamentario 1743 de 1966. 5 Para el efecto transcribió apartes de la sentencia S-1286 del 13 de octubre de 2005 proferida por esta Sección de la cual fue ponente el Doctor Jesús María Lemos Bustamante. 6 Folios 208 a 212 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 3 gracia. 6. Para el efecto, propone como excepción la que denominó no cobro de los dineros pagados en virtud del acto administrativo que cumplió con el fallo judicial, la cual sustentó señalando que la UGPP por medio de la Resolución UGM 045454 del 8 de mayo de 2012 cumplió el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha y que por consiguiente existió un error en virtud de que el Consejo de Estado había indicado que la pensión gracia no era susceptible de reliquidación por retiro definitivo del servicio del docente. 7.

Precisó que los pagos que efectuó la entidad previsional en favor de su poderdante fueron realizados de buena fe y sin la intención de defraudar al erario, lo que impide la devolución de las diferencias recibidas por concepto de la reliquidación de su pensión gracia, ordenada mediante la decisión judicial controvertida, respecto de la cual no se interpusieron los recursos de ley una vez se profirió, sin que le sea dable a la UGPP subsanar los yerros de la administración pública para alegar situaciones que no fueron advertidas en el momento procesal adecuado y que actualmente constituyen cosa juzgada.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 8. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta7 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 ibídem8 en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 20039 y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 7 En fecha 14 de marzo de 2017, tal como se observa en el primer folio del proceso que contiene el sello de su presentación ante la oficina judicial de Riohacha de la Dirección Seccional de Administración Judicial de esa ciudad. 8 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 9 «Artículo 1.

Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP.

Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 4 201910, toda vez que la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 en su artículo 68, concerniente a que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos no resulta aplicable al presente proceso, en virtud de que esta norma se refiere a las demandas que se presenten un año después de publicada esa ley, lo cual no corresponde con la situación del sub examine.

Problema jurídico. 9. Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 8 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Riohacha por medio de la cual, ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la accionada con la inclusión de la totalidad de factores devengados durante su último año de labores docentes, se encuentra incursa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, determinar si comporta el pago de una mesada que excede lo debido de acuerdo con la ley y si resulta contraria a lo que sobre ese particular ha señalado esta Corporación en su jurisprudencia. 10.

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; posteriormente analizará lo concerniente a la liquidación de la pensión gracia, y finalmente resolverá el caso concreto. Análisis de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11.

La entidad actora fundó el recurso de revisión en la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las Sección Segunda: (…) 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 10 <ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.>> Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP.

Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 5 providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».11 12.

Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado que indicó lo siguiente: «Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».12 13. Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber.

Unos generales que devienen del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, «lo que se deduce de la utilización de la frase que hayan decretado o decreten el reconocimiento». 11 Énfasis de la Sala. 12 Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP.

Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 6 14. Por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado13, ha dicho que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Además, la acción extraordinaria en cita consagró dos requisitos procesales. De una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional14, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen. 15.

Ahora bien, en lo concerniente a la causal prevista en el literal b) del artículo 20, esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido mediante una providencia judicial; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. 16.

Sobre la causal analizada, esta Corporación15 ha señalado que se erige como una herramienta legal, cuya finalidad es la de fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso, afectando con ello los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, los de solidaridad, equilibrio financiero y sostenibilidad fiscal para garantizar la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas. 13 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15- 000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz. 14 Esto teniendo en cuenta lo regulado con antelación a la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, disposición ésta última que no es aplicable al presente asunto. 15 Consejo De Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial De Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016- 02022-00. Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 7 Liquidación de la pensión gracia 17.

En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «(l)a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». 18.

Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «(p)or la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispuso lo siguiente: «Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. (…)

PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». (Destaca la Sala). 19. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional. 20.

Por su parte, el artículo 4º de la Ley 4ª de 196616 preceptúa: «A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios». 21.

La anterior disposición no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los 16 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP.

Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 8 servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: «A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público». 22.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. 23. El Decreto 224 de 1972, «(p)or el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: «El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad». 24.

La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. 25. A su vez, las Leyes 3317 y 6218 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: «ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

(…)». 17 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 18 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 9 26.

Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985, señaló que «(n)o quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. 27.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201219, dijo: «Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios20.

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. (…) La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su 19 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 20 Artículo 1º y 3º.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 10 prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley. Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro.

(…)» [negrilla de la Sala]. 28. De acuerdo con la jurisprudencia transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2.º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto. 29.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. 30. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. 31.

Al respecto, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1.º), prevé que salario es «( ) todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones ( )». Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP.

Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 11 32. Y es que lo dispuesto en este decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «( ) todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones». 33.

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 34. Dilucidado lo concerniente a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 referida a la acción de revisión y a la liquidación de la pensión gracia, corresponde a continuación examinar de manera independiente, si la providencia acusada encuadra dentro de ella, así: Caso en concreto. 35.

La UGPP aduce que la reliquidación de la pensión reconocida a la señora María Magdalena Barros de Blanco con fundamento en la orden impartida por la sentencia del 8 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha, excede lo debido acuerdo con la ley; en la medida que dispuso su reliquidación con la inclusión de la totalidad de factores devengados durante su último año de servicios, con lo cual desconoció lo previsto por la normatividad aplicable y lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta corporación; en cuanto a que la liquidación de esta pensión solo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no de la época del retiro del servicio de su beneficiario, contrario a lo que ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación, y, por ende, aportes que llevan a la mejora en su monto al momento de la desvinculación del servidor público. 36.

En ese sentido, observa la Sala que el a quo encontró acreditado que la señora María Magdalena Barros de Blanco cumplió los requisitos para ser Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 12 beneficiaria de la reliquidación de la pensión gracia que le fue reconocida con inclusión de todos los factores devengados durante su último año de labores, esto es, el comprendido entre el 29 de noviembre de 2000 y el 28 de noviembre de 2001, por lo cual declaró la nulidad del acto acusado en el proceso ordinario en los términos solicitados y en consecuencia, ordenó reliquidación de su mesada en los términos referidos.

En efecto, en la providencia del 8 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha, se dijo21: «(…) Dentro del contexto legal, la pensión gracia de jubilación constituye un régimen excepcional especial, que no fue afectado por lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, en cuanto a la determinación de la cuantía de la pensión por el promedio salarial que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios…(…) (…) Aunque los factores salariales tenidos en cuenta en la mencionada ley como base de la liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial fueron modificados y aumentados por el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, estas no constituyen las normas aplicables al régimen especial de pensión gracia de jubilación, por así haberlo exceptuado el inciso trascrito, siendo entonces que las disposiciones aplicables a nuestro caso al examen están constituidas por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1918, 37 de 1933, 4ª de 1966 y los Decretos 081 de 1976 y 1045 de 1978 (…).

(…) En consecuencia, como se encuentra demostrado que la pensión fue reconocida por la demandada en una suma inferior, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, deberá pagar las diferencias respectivas, teniendo en cuenta que para efectos de la liquidación y pago de “prestaciones periódicas” estas se reconocen desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres años, como en el presente caso se supera dicho término, pues la fecha de notificación del reconocimiento inicial fue el 29 de abril de 1985, adquirió el estatus jurídico el 06 de enero de 1985, y la de presentación de la demanda el 23 de julio de 2007, hace la solicitud de reliquidación de la pensión gracia el día 08 de marzo de 2006, se ordenará la liquidación y actualización de la pensión gracia de jubilación a partir del 08 de marzo de 2003, dado que el artículo 151 del Código Procesal Laboral dispone la prescripción en el término de tres años a partir del reclamo escrito del trabajador sobre el derecho o prestación pedida (…).» 37.

Lo anterior constituye el fundamento de lo dispuesto en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 8 de agosto de 2011, que a su tenor indicó lo siguiente: «2. ORDENASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, reliquidar la pensión gracia a la señora MARÍA MAGDALENA BARROS BLANCO, con inclusión de todos los factores devengados por él (sic) en el periodo de noviembre 29 de 2000 a 28 de noviembre de 2001, conforme a lo previsto en la parte motiva de esta providencia. Y, condénese a dicha Caja al pago de las diferencias de las mesadas en la pensión gracia entre lo que se ha venido 21 Ver folios 338 a 357 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 13 pagando por concepto de la Resolución No.06357 del 14 de marzo de 2007 anulada y la reliquidación ordenada en esta providencia. La liquidación y el pago se realizará desde el 08 de marzo de 2003, inclusive (…).» 38.

De lo transcrito en precedencia, se encuentra demostrado que la sentencia objeto de revisión ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la accionada con inclusión de la totalidad de los factores salariales por ella devengados durante su último año de servicios, lo cual comporta un reconocimiento mayor al que legalmente corresponde por dicho concepto. 39.

Lo anterior, por cuanto esta prestación pensional debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, conforme lo establecen la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, conforme lo ha señalado de manera reiterada y pacífica la jurisprudencia de esta Subsección, en la que se ha indicado que ello obedece a que: (i) la pensión gracia constituye una dádiva otorgada por el Estado a los maestros que no requiere efectuar aportes a entidades de previsión para su reconocimiento, (ii) al ser compatible con el ejercicio de la docencia, su disfrute inicia a partir del momento en el cual el educador cumple los requisitos para acceder a esta, razón por cual no resulta procedente incluir factores salariales recibidos con posterioridad a la fecha de consolidación del derecho; y (iii) no está sometida a las Leyes 33 y 62 de 1985, dado su carácter de pensión especial22. 40.

En ese orden, la Sala considera que la decisión objeto de revisión radicada bajo la causa 2007-00154 al ordenar la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Magdalena Barros de Blanco en los términos referidos, configuró el reconocimiento de un derecho que excede lo debido de acuerdo a ley, lo que se encuadra en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevista por el legislador para la procedencia de la acción de revisión de sentencias, toda vez que lo procedente para ello es tener en cuenta todos los factores salariales devengados como retribución por sus servicios durante el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación de su estatus pensional, que en el caso sub examine aconteció el 6 de enero de 1985, fecha en la que cumplió 50 años de edad y conforme consta en la Resolución 05367 del 29 de abril de 1986, a través de la cual le fue reconocido el derecho referido por parte de la extinta Caja 22 Véase: Consejo de Estado – Sección Segunda, Sentencia de 25 de noviembre de 2021, Rad. 4287-2017, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter;

Sentencia de 14 de agosto de 2020, Rad. 1644-2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y Sentencia de 16 de agosto de 2018, Rad. 0258- 2017, C.P. César Palomino Cortés. Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 14 Nacional de Previsión Social para lo cual tuvo en cuenta lo devengado durante el año previo a la consolidación del estatus pensional23. 41.

En consecuencia, declarará fundada la presente acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, por haber ordenado la reliquidación de la pensión gracia de la accionada a la fecha en que se retiró del servicio, lo que impone infirmar la decisión de fecha 8 de agosto de 2011 emitida dentro del proceso ordinario 2007-00154 por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha y proferir decisión de reemplazo.

Sentencia de reemplazo. 42. La Sala evidencia que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Riohacha mediante sentencia del 8 de agosto de 2011, encontró acreditado que la demandante dentro del proceso ordinario demostró haber laborado como docente al servicio del Departamento de la Guajira desde el 8 de febrero de 1958 hasta el 28 de noviembre de 2001 y que cumplió 50 años de edad el 6 de enero de 1985 ante lo cual concluyó, que era beneficiaria de lo previsto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 4ª de 1966 que reglamentan la pensión gracia. Ordenando a favor de la señora María Magdalena Barros de Blanco la reliquidación de la pensión que le fue reconocida con inclusión de todos los factores por ella devengados en su último año de labores, esto es, el comprendido entre el 29 de noviembre de 2000 y el 28 de noviembre de 200124.

Decisión que no fue objeto de recursos por las partes procesales. 43. En ese orden, colige la Sala que es cierto conforme lo dispuso el ente previsional que por disposición judicial a la demandada se le reliquidó la pensión gracia con la inclusión de la totalidad de lo devengado durante su último año de servicios, en contravía de las disposiciones legales y pronunciamientos jurisprudenciales que regulan la materia y a través de los cuales se establece, que la liquidación de esta pensión solo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional de su beneficiario, lo que para el caso de la accionada aconteció el 6 de enero de 1985, fecha para la cual 23 Conforme quedó plasmado en el fallo de tutela de fecha 11 de julio de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de la Guajira, Visible a folios 127 a 135. 24 Teniendo en cuenta que su retiro del servicio aconteció el 28 de noviembre de 2001 a partir de lo ordenado en el Decreto 262 del 7 de noviembre de 2001, expedido por el Secretario de Educación Departamental de la Guajira, visible a folio 73 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 15 cumplió 50 años de edad teniendo en cuenta que nació el 6 de enero de 193525 y conforme consta en la Resolución 05367 del 29 de abril de 198626, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció ese derecho en cuantía de $361.377.32 con efectividad a partir del 6 de enero de 1985. 44.

Teniendo en cuenta la orden impartida por el fallo objeto de revisión, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación a través de la Resolución UGM 045454 del 8 de mayo de 201227, reliquidó la pensión gracia de la señora Barros de Blanco y para ello tuvo en cuenta la totalidad de lo devengado por ella en su último año de labores como docente del Departamento de La Guajira, elevando la cuantía de su mesada a la suma de $448.442 a partir del 29 de noviembre de 2001 con efectos fiscales a partir del 8 de marzo de 2003, por prescripción trienal. 45.

Así las cosas, dado que la ejecución de la orden impartida por el juzgado Segundo Administrativo del circuito de Riohacha mediante sentencia del 8 de agosto de 2011, comportó un reconocimiento que excede lo debido de acuerdo a la ley, se hace necesario revocar la decisión enjuiciada para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, máxime si se tiene cuenta que en el acto que dispuso el reconocimiento de la pensión gracia de la señora María Magdalena Barros de Blanco, esto es, la Resolución 05367 del 29 de abril de 1985 se estableció por parte de la extinta Caja Nacional de Previsión Social que el año de consolidación de su derecho, corresponde al comprendido entre el 7 de enero de 1984 y el 6 de enero de 1985, fecha esta última en la que cumplió 50 años de edad, como quiera que acreditó haber nacido el 6 de enero de 1935. 46.

Finalmente, no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la accionada hizo uso de su derecho de defensa y contradicción, aunado al hecho que no se encuentra acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del Código General Proceso. 25 Conforme lo acredita su cédula de ciudadanía visible a folio 69. 26 Folios 62 y 63. 27 Folios 92 a 94 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 44001234000020170007701 Interno: 2769-2017 Actor: UGPP. Demandada: María Magdalena Barros de Blanco. 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR FUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 8 de agosto de 2011, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del circuito de Riohacha dentro del proceso ordinario 2007-00154.

SEGUNDO. - INFIRMAR la sentencia del 8 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha dentro del proceso ordinario 2007- 00154, en consecuencia, revocar esta providencia y en su lugar, negar las súplicas de la demanda formulada por la señora María Magdalena Barros de Blanco contra la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE para obtener la reliquidación de su pensión gracia con la inclusión de los factores por ella devengados en el periodo comprendido entre el 29 de noviembre de 2000 y el 28 de noviembre de 2001.

TERCERO. - Sin codena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Ausente en comisión de servicios) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http:/relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Visitas/documentos/evalidador.