13001233100020020081001 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Actor: CELIA CRISTINA SALADÉN DE PINZÓN Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL (AEROCIVIL) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: LESIÓN ENORME EN ENAJENACIÓN VOLUNTARIA DE UN INMUEBLE Síntesis del caso: la actora pretende que se declare que existió lesión enorme en un contrato de compraventa de un inmueble colindante con la pista del Aeropuerto Internacional Rafael Núñez de Cartagena, por considerar que se le pagó menos del 50% del valor real del bien para la época del negocio y que se complete el justo precio.

Se confirma la sentencia de primera instancia adversa a las pretensiones, porque no se probó la desproporción en el precio alegada en la demanda. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 16 de noviembre de 2017 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión Número 2 denegó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 11 de enero de 2002 (fls.1 - 27 cdno. 1), la señora Celia Cristina Saladén de Pinzón promovió demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL) con el fin de obtener las siguientes pretensiones: “1.

Que se declare que la demandante CELIA CRISTINA SALADÉN DE PINZÓN sufrió lesión enorme en la compraventa que hiciera a la demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – AEROCIVIL del lote distinguido con el No 3 (según carta catastral 2 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales Lote No 004), con matrícula inmobiliaria No 060-78271 y con cédula catastral No 01-02-0905-0004-000, ubicado en el Distrito de Cartagena, con un área aproximada de 19.970 m2, contenida en la escritura pública No 3283 del 28 de diciembre de 1999, otorgada en la Notaría 57 del Círculo Notarial de Bogotá, por haber enajenado dicho inmueble por menos de la mitad de su justo precio, al momento de la venta, pues tan solo se recibió la suma de CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS MIL PESOS ($199.700.000), cuando el justo precio del predio supera el monto de NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($998.500.000) MONEDA CORRIENTE.

(…). 2. Que, consecuencialmente, y dado que el inmueble enajenado fue declarado de utilidad pública por la Aerocivil (…) se ordene a la entidad demandada que complete el justo precio del inmueble con deducción de una décima parte, para no afectar el servicio público a que se destina el predio. 3. Que, por lo tanto, se condene a la demandada Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil, a pagar a favor de la demandante CELIA CRISTINA SALADÉN DE PINZÓN la suma de SETECIENTOS DIECIOCHO MILLONES NOVECIENTOS VEINTE MIL PESOS ($718.920.000) MONEDA CORRIENTE, para completar así el justo precio, al momento de la venta, del inmueble enajenado a la entidad demandada y declarado por este de utilidad pública, con deducción de la décima parte, o en su defecto, la suma que aparezca probada en el desarrollo del proceso, bien sea menor o mayor. 4.

Que se disponga que la suma antes mencionada, o en su defecto la que resulte probada en el desarrollo del proceso, se indexe, para corregir la pérdida del valor adquisitivo del dinero desde el 28 de diciembre de 1999 hasta la fecha del fallo. 5. Que se condene a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil a pagar a favor de la demandante CELIA CRISTINA SALADÉN DE PINZÓN los intereses comerciales causados por la suma de dinero relacionada en el punto tercero de este bloque de pretensiones principales, o sobre el monto que aparezca probado en el proceso, desde el 28 de diciembre de 1999, o en su defecto desde la fecha de la presentación de esta demanda hasta el día en que se verifique el pago total del capital que complete el justo precio del inmueble enajenado. 6.

Que se condene a la demandada al pago de las costas y gastos del proceso. SUBSIDIARIAS Para el evento de que por cualquier causa o motivo no se acceda a las súplicas principales anteriormente deducidas, me permito, para tal eventualidad, postular, con el carácter de subsidiarias las siguientes: 1. Que se declare que en el contrato estatal de compraventa realizado mediante la escritura pública No. 3283 del 28 de diciembre de 1999 (…) se alteró gravemente el equilibrio contractual con las partes, pues la demandante no recibió el justo valor del inmueble que enajenó (…). 3 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales 2.

Que, consecuencialmente, se disponga que la demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – AEROCIVIL, debe restablecer el equilibrio contractual alterado en la compraventa ya singularizada y con perjuicio de la demandante. 3. Que, también consecuencialmente, se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – AEROCIVIL a pagar a favor de la demandante CELIA CRISTINA SALADÉN DE PINZÓN la suma de SETECIENTOS DIECIOCHO MILLONES NOVECIENTOS VEINTE MIL PESOS ($718.920.000) MONEDA CORRIENTE, para completar así el justo precio, al momento de la venta, del inmueble enajenado a la entidad demandada y declarado por este de utilidad pública, con deducción de la décima parte, o en su defecto, la suma que aparezca probada en el desarrollo del proceso, bien sea menor o mayor. 4.

Que se condene a la demandada al pago de las costas y gastos del proceso.” (fls. 5-13 cdno. 1 – negrillas y mayúsculas fijas del original). 2. Hechos Como sustento fáctico de las referidas pretensiones la parte demandante narró, en síntesis, el siguiente: 1) El 6 de junio de 1958, la señora Celia Cristina Saladén de Pinzón adquirió el derecho de dominio de un lote de terreno en el Distrito de Cartagena (Bolívar), denominado lote número 3, identificado con la matrícula inmobiliaria número 060- 78271, con una extensión de 19.970 m2, aledaño al Aeropuerto Internacional Rafael Núñez. 2) La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL) decidió adquirir dicho predio, así como también otros aledaños, con el fin de ampliar el referido aeropuerto, por lo cual los declaró de utilidad pública. 4 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales 3) La Lonja de Propiedad Raíz de Cartagena avaluó el inmueble para efectos de la negociación directa, pero, no tuvo en cuenta el potencial urbanístico del bien y, por el contrario, consideró que este carecía de utilidad económica y que no existían posibilidades de oferta y demanda de este por razón de su ubicación. 4) El 28 de diciembre de 1999, la demandante transfirió el dominio del inmueble a la Aerocivil mediante la escritura pública número 3283 de la Notaría Cincuenta y Siete del Círculo de Cartagena por un valor de $199.700.000, valor que considera inferior al justo precio, el cual, a su juicio y según las reales posibilidades urbanísticas del bien, ascendía, cuando menos, a la suma de $998.500.000 en la época del perfeccionamiento del negocio jurídico de enajenación voluntaria. 3.

Contestación de la demanda En la oportunidad procesal correspondiente, AEROCIVIL se opuso a las pretensiones de la demanda (fls. 120 – 132 cdno. 1), con sustento en lo siguiente: 1) La adquisición de inmuebles por parte de una entidad pública se adelanta previo procedimiento establecido en la ley y, por ende, para efecto del negocio suscrito con la demandante se obtuvo el correspondiente avalúo del inmueble de la demandante. 2) Los predios vecinos a los aeródromos tienen limitaciones previstas en la Ley 89 de 1938 que reducen sus posibilidades de explotación, por lo cual no es cierto que el inmueble de la demandante tenía el potencial urbanístico que se alega en la demanda. 3) Operó la caducidad de la acción, porque la demanda debió presentarse dentro de los dos (2) años siguientes a los motivos de hecho y de derecho en los cuales se origina; en este caso, las partes suscribieron una promesa de compraventa sobre el bien materia de la litis el 20 de diciembre de 1999 y, en la misma fecha, el bien fue entregado materialmente, por lo cual la demanda presentada en enero de 2002 fue extemporánea. 5 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales 4) Es improcedente alegar lesión enorme en las enajenaciones voluntarias porque estas se realizan previo avalúo y con unas reglas previamente fijadas para la determinación del precio. 5) El derecho al restablecimiento del equilibrio económico del contrato previsto en la Ley 80 de 1993 no opera en contratos de ejecución instantánea sino en aquellos de tracto sucesivo, en los cuales este se altera producto de circunstancias sobrevinientes y no imputables a las partes, razón por la cual las pretensiones subsidiarias carecen de sustento. 4.

Trámite procesal En el término de traslado de la demanda AEROCIVIL formuló una solicitud de llamamiento en garantía de la Lonja de Propiedad Raíz de Cartagena a cuyo cargo estuvo el avalúo previo a la enajenación voluntaria del inmueble, el cual fue aceptado por el tribunal; la llamada en garantía se opuso a las pretensiones por considerar que el avalúo realizado por esta se ajustó a las condiciones reales del inmueble, el cual está afectado por el ruido producto del constante tráfico aéreo en la zona, aunado a la contaminación de las aguas de la Ciénaga La Virgen que impiden un desarrollo urbanístico en la zona (fls. 133 – 142 cdno. 1). 5.

La sentencia apelada El 16 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión número 2 denegó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (fls. 616 – 630 cdno. ppal.), con el siguiente razonamiento: 1) No operó la caducidad de la acción, por cuanto la compraventa se perfeccionó mediante escritura pública otorgada el 28 de diciembre de 1999, fecha desde la cual se contabiliza el término extintivo y no desde la promesa de negocio; así las cosas, la demanda podía ser presentada hasta el 29 de diciembre de 2001 y, por ser época de vacancia judicial, se extendió al primer día hábil posterior a esta, cuando efectivamente se radicó ante la justicia el escrito correspondiente. 6 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales 2) La acción es procedente, porque no se pretende la rescisión del negocio sino que se complete el justo precio y la jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que se reclame judicialmente la lesión enorme mediante la acción de controversias contractuales en los casos de enajenación voluntaria. 3) No obstante, no se probó la lesión enorme alegada en la demanda, por el contrario, el avalúo realizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Cartagena con sustento en el cual se fijó el precio de venta está ajustado a derecho, porque tuvo en cuenta las reales limitaciones del inmueble impuestas en el plan de desarrollo del Distrito de Cartagena y por la especial zona en la cual estaba ubicado. 4) Los avalúos con los cuales se pretendió probar la diferencia en el precio no la demuestran porque se sustentan en un supuesto potencial urbanístico del cual carece el inmueble, así como en el precio de bienes en zonas cercanas, pero, con usos y características distintos. 5) Las pretensiones subsidiarias no tienen vocación de prosperar, porque las normas sobre desequilibrio económico de la Ley 80 de 1993 no son aplicables a un contrato de compraventa de inmueble. 6) No hay lugar a imponer condena en costas, porque no se presentó una conducta procesal de las partes temeraria o de mala fe que lo imponga. 6.

El recurso de apelación En el término legal, la parte demandante formuló recurso de apelación con el fin de obtener que se revoque la decisión apelada y, en su lugar, se concedan las pretensiones principales o las subsidiarias (fls. 632 – 642 cdno. ppal.), con fundamento en lo siguiente: 1) La sentencia de primera instancia desconoció las pruebas periciales practicadas en el curso del proceso, las cuales dan cuenta que el valor del inmueble al momento de la compraventa era muy superior al acordado, con ocasión de su desarrollo potencial y expectativas de valorización; ambos peritos realizaron una investigación 7 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales técnica y seria que los llevó a concluir el precio del inmueble, lo cual fue desatendido, sin fundamento, por el tribunal de primera instancia. 2) Si existían dudas, el juez debió (i) utilizar sus facultades oficiosas y decretar un nuevo dictamen si los practicados en el curso del proceso no demostraban, a su juicio, la lesión enorme o, (ii) proferir condena en abstracto en los términos del artículo 172 del CCA. 3) La sentencia apelada auspicia un enriquecimiento sin causa en favor de la parte demandada. 7.

Alegatos de conclusión En la oportunidad para presentar alegaciones finales, la parte demandante (fls. 682 – 690 cdno. ppal.) insistió en los argumentos del recurso con idénticos argumentos a los plasmados en el recurso de alzada; las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtido el trámite procesal, sin que se advierta nulidad que lo invalide, corresponde resolver de fondo, para lo cual se seguirá el siguiente derrotero: (i) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, (ii) la lesión enorme en los contratos estatales, (iii) ausencia de prueba de la lesión enorme en la enajenación voluntaria celebrada entre las partes y, (iv) costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) La demanda se dirige a obtener la declaración de existencia de lesión enorme en la compraventa de un inmueble y, en subsidio, la declaración de desequilibrio económico del contrato, sobre la consideración de que el precio pactado en la enajenación voluntaria fue inferior al 50% del valor comercial del bien. 8 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales 2) El tribunal de primera instancia negó las pretensiones principales por considerar que no hay prueba de la alegada desproporción entre el valor real del bien y el valor pagado en los términos exigidos en la ley para que se configure la lesión enorme, toda vez que los dictámenes periciales practicados en el curso del proceso no tuvieron en cuenta las reales condiciones del inmueble y lo compararon con otros que tenían diferentes características; de otro lado, desestimó las pretensiones subsidiarias, por considerar que las normas sobre desequilibrio financiero no son aplicables a un contrato de compraventa de bienes inmuebles. 3) La parte demandante pretende la revocatoria total de la decisión apelada y que se concedan unas u otras pretensiones; sin embargo, el recurso de alzada se centró, únicamente, en cuestionar los argumentos referidos a las pretensiones principales y guardó silencio respecto de las razones del tribunal con las cuales resolvió desfavorablemente las pretensiones subsidiarias, circunstancia por la cual este otro aspecto no es posible analizarlo en esta instancia. 4) La Sala (i) confirma la decisión de primera instancia1, porque no se probó la desproporción en el precio toda vez que, tal como lo consideró el a quo, los avalúos rendidos en el curso del proceso desconocieron las especiales condiciones del predio en las que se fundó el valor de enajenación acordado, no justificaron con suficiencia sus conclusiones y se fundamentaron en el hecho futuro e incierto de la reubicación del aeropuerto internacional Rafael Núñez; de otro lado, (ii) no se pronuncia respecto de la decisión de primera instancia adversa a las pretensiones subsidiarias, por cuanto el apelante no presentó argumentos que sustenten su inconformidad respecto de dicho aspecto. 2.

La lesión enorme en los contratos estatales 1) En primer lugar, debe advertirse que las normas civiles propias de la compraventa que no sean incompatibles con el estatuto de contratación pública 1 Antes de resolver el fondo del asunto se verifica que, tal como lo analizó el tribunal de primera instancia, la demanda fue promovida en tiempo porque los dos años posteriores al perfeccionamiento del contrato de compraventa del inmueble materia de la litis vencieron el 29 de diciembre de 2001, día inhábil por vacancia judicial, por lo cual la demanda podía ser presentada el primer día hábil siguiente, 11 de enero de 2002, tal como lo hizo el demandante. 9 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales son aplicables a la adquisición de inmuebles por parte de las entidades públicas, por razón de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 80 de 19932. 2) En ese contexto, el artículo 1947 del Código Civil prevé que el vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio de la cosa que vende, regla también aplicable al comprador que paga más del doble de ese valor para la época de la celebración del contrato3; en tales eventos, es posible impedir la rescisión del contrato completando el justo precio con deducción de una décima parte, en el caso del comprador, o devolver el exceso, aumentado en una décima parte, en el caso del vendedor4. 3) De las referidas normas se concluye que (i) las partes de un contrato pueden sufrir lesión enorme cuando el precio pagado o recibido difiere sustancialmente del “justo precio”, en la proporción ya referida, y (ii) que su consecuencia natural es la rescisión del contrato, que puede evitarse, al arbitrio del demandado, completando el justo precio o devolviendo el exceso, de conformidad con las reglas anotadas. 4) Según lo ha interpretado la Corte Suprema de Justicia5, esta regulación tiene un fundamento meramente objetivo y aritmético en cuanto busca remediar desproporciones evidentes en el precio: “Esta visión, recogida por el legislador colombiano, español y francés, cuyo origen se remonta al derecho romano, busca la equidad cuantitativa de las contraprestaciones, pues si existe una desigualdad grosera entre el valor justo y el precio pactado, la parte beneficiada se enriquecerá en 2 Ley 80 de 1993, artículo 13.

“Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”. 3 Código Civil, artículo 1947. “El vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio de la cosa que vende; y el comprador a su vez sufre lesión enorme, cuando el justo precio de la cosa que compra es inferior a la mitad del precio que paga por ella.

El justo precio se refiere al tiempo del contrato”. 4 Ibidem, artículo 1948. “El comprador contra quien se pronuncia la rescisión podrá, a su arbitrio, consentir en ella, o completar el justo precio con deducción de una décima parte; y el vendedor, en el mismo caso, podrá a su arbitrio consentir en la rescisión, o restituir el exceso del precio recibido sobre el justo precio aumentado en una décima parte”. 5 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia SC-2485 de 3 de julio de 2018. 10 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales detrimento de la otra, quien será perjudicada en su patrimonio por el quiebre de la ecuación matemática”. 5) Por lo tanto, la verificación judicial de la lesión enorme se limita en forma objetiva al precio, sin que se imponga para su configuración la prueba de un vicio en el consentimiento o la intención de alguno de los contratantes tendiente a prevalerse de alguna condición o necesidad de su contraparte, toda vez que, su finalidad es garantizar un mínimo equilibrio en las relaciones negociales a las que resulta aplicable, con independencia de los factores subjetivos que influyen en estas. 6) Por ende, aunque la ley regulaba para la época del negocio jurídico la forma en que había de determinarse el precio máximo de adquisición del bien y los procedimientos específicos para fijarlo y controvertirlo, ello no desdice de la posibilidad de aplicar el artículo 1947 del Código Civil a los contratos estatales, porque no se trató de una venta forzada en los términos del artículo 1949 ibidem; pese a la existencia de los mencionados procedimientos y avalúos previos resulta siempre posible -en el plano de los hechos- que se presente la desproporción objetiva que el legislador quiso proscribir, ante esta circunstancia bien puede el afectado acudir al juez en procura de remediarla, lo cual acompasa con el mandato constitucional de permitir el control judicial del precio6, aún en los eventos de expropiación. 7) Como lo ha sostenido la Corporación7, la determinación del precio de adquisición en los procesos de enajenación voluntaria por causas de utilidad pública o interés social obedece al cumplimiento de una serie de reglas previamente definidas, cuya finalidad consiste en que el valor que se establezca como contraprestación por el bien sea cierto, justo y real, lo cual impone que para probar una desproporción como aquella a la que se refiere el artículo 1947 del Código Civil, como constitutiva de lesión enorme, no sea suficiente con que se rinda un dictamen que establezca 6 Constitución Política de Colombia, artículo 58.

(…) “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio”. 7 Crf.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2020, exp. 45771. 11 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales un valor diferente al fijado al momento de la celebración del contrato; esa prueba técnica debe elaborarse con las condiciones legales establecidas para este tipo de compraventas y, como cualquier otro dictamen pericial, debe ser claro, preciso y detallado, explicar los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos en los que se funden sus conclusiones para que tenga la fuerza inequívoca de desvirtuar el avalúo fundamento de la enajenación. 3.

Ausencia de prueba de la lesión enorme en la enajenación voluntaria celebrada entre las partes 1) Tal como lo estimó el tribunal de primera instancia, esta Sala considera que las pruebas presentadas en la presente actuación no demuestran la desproporción en el precio alegada como fundamento de la demanda. 2) La Lonja de Propiedad Raíz de Cartagena (fl. 278 y ss. cdno. 4) practicó un avalúo8 en el que se determinó que el precio del predio identificado con la matrícula inmobiliaria número 060-78271 era de $10.000 por cada metro cuadrado, previa localización del inmueble ubicado entre la margen de la Ciénaga La Virgen y la pista de aterrizaje del Aeropuerto Internacional Rafael Núñez; en forma expresa se señaló que las características especiales de ubicación del predio le imponían restricciones que impedían la urbanización y otro tipo de explotación económica.

Así se dictaminó: “Localización y descripción del inmueble: Distrito de Cartagena, entre la margen que comprende la Ciénaga de la Virgen y el eje actual de la pista de aterrizaje del Aeropuerto Internacional Rafael Núñez. (…). Vías de acceso: No tiene. Para llegar a los lotes de terreno por vía terrestre se solicita permiso a la Aeronáutica Civil con el fin de que el Departamento de Seguridad autorice el traslado de sus vehículos atravesando el eje actual de la pista de aterrizaje, e iniciar el recorrido desde la cabecera de la pista por todo el lindero enmallado que lo separa de los lotes de terreno. (…). 8 Se avaluaron cinco lotes de idéntica cabida ubicados en la misma zona y el de la aquí demandante correspondió al lote no. 3. 12 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales Clase de terrenos: Conformados por manglares y arbustos propios de las orillas de la Ciénaga de la Virgen y baja firmeza.

(…). Cerramiento: malla eslabonada en la zona que linda con terrenos de la Aeronáutica Civil y el eje de la pista de aterrizaje. Definiciones y clasificaciones de la zona que ocupan los terrenos: Los lotes de terreno no son aptos para la construcción de vivienda y usos complementarios tal como lo define el Plan de Desarrollo de Cartagena – Código de Urbanismo (Acuerdo No. 44 de diciembre 26 de 1989) y el Manual de Ordenamiento Administrativo del Espacio Urbano (Acuerdo No. 023 Bis de noviembre 26 de 1996), dado que este sector está constituido como zonas de reserva ecológica y manejo ambiental y zonas de alto riesgo.

El Manual de Ordenamiento Administrativo del Espacio Público dice: Artículo 25. De la definición y localización de la zonas de reserva ecológica y manejo ambiental. A partir de la vigencia del presente Acuerdo, constituyen zonas de reserva ecológica y manejo ambiental, las que por sus características naturales y geográficas, de fauna, flora, localización, topografía, extensión y otras condiciones especiales, constituyen áreas que demandan protección y manejo especial, han sido identificadas como tales en el Plan Oficial de Ordenamiento Territorial del Municipio de Cartagena de que trata el artículo 10 del presente Acuerdo y que se describen en los siguientes artículos.

Artículo 27. Protéjase por parte del Distrito de Cartagena el área señalada para evitar que sea objeto de invasiones, tala indiscriminada y depradación (sic) de la fauna, para lo cual debe determinarse el servicio de vigilancia. Artículo 34. Los cuerpos de agua conocidos como Ciénaga de la Virgen o de Tesca, la Bahía de Cartagena, la Bahía de Barbacoas, el Parque Nacional de los Corales, Islas del Rosario, delimitados en la Resolución No. 1717 de mayo 22 de m1986 del Ministerio de Agricultura; los caños y los lagos que circundan la ciudad y en general todas aquellas zonas que por su carácter de inundables presentan condiciones favorables propicias para el desarrollo de la vegetación marina.

Artículo 36. Prohíbese el desmonte, destrucción y deterioro de la vegetación natural y de carácter marino nacientes o en pleno desarrollo que constituyen elementos de estabilización ambiental, así como también levantar o construir viviendas, terraplenar, nivelar o trabajar de cualquier manera el suelo en las áreas incluidas en las Zonas de Reserva Ecológica y Manejo Ambiental.

Artículo 41. De las construcciones permitidas. Solamente se permitirá la construcción, reconstrucción, modificación o mejoras de vivienda para celadores, edificaciones para el manejo de los programas o instalaciones que con carácter científico se requieran siempre y cuando 13 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales cuente con la previa aprobación de Cardique.

ZONAS DE ALTO RIESGO Artículo 43. Definición. Para efectos de la aplicación del presente acuerdo se definen como zonas de alto riesgo para vivienda aquellas que en su ubicación en sitios anegadizos sujetos a contaminación por gases o partículas en suspensión, o de otra forma, presenten condiciones insalubres para las viviendas y altos riesgos para sus habitantes.

Artículo 44. Señálanse como asentamientos humanos de alto riesgo, al tenor de las definiciones establecidas por la Ley 09 de 1989: a. Por amenazar erosión, estar sujetas a derrumbes y deslizamientos (…). b. Por estar expuestas a inundaciones y estar localizadas algunas áreas en zonas de control de navegación y seguridad aeronáuticas, zonas aledañas a los cuerpos de agua: -Caño Juan Angola -Torrices orilla del Caño -San José sector aeropuerto -San Pedro (Canapote) c. (…) d. Por estar localizadas en la margen de la Ciénaga de la Virgen, a orillas de los terrenos que han sido rellenados por el Instituto de Crédito Territorial hoy INURBE.

Por las normas anteriormente descritas, se infiere que los predios materia de esta valuación carecen de interés para el común del mercado inmobiliario, y solo se ve como presunto interesado en el mediano plazo la Aeronáutica Civil para sus planes de expansión de acuerdo con los pormenores de su Plan Maestro de los años 2.000 en adelante, tales como la ampliación o construcción de una nueva pista de aterrizaje para el Aeropuerto Internacional Rafael Núñez, localizado en zona institucional.

(…). 8. Conclusiones Al presente estudio no se puede aplicar la metodología que normalmente se utiliza, pues por las restricciones impuestas por el Plan de Desarrollo Distrital, estos predios no pueden ser desarrollados para fines comerciales. Por ende, le daremos un valor teniendo como base únicamente el interés que eventualmente tendría la Aeronáutica Civil para sus planes de expansión. De otro lado, mientras funcione el Aeropuerto Rafael Núñez allí, es imposible pensar en un desarrollo urbanístico, por ejemplo, que es la única actividad que podría generarle a los inmuebles una plusvalía 14 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales importante.

En consecuencia, teniendo en cuenta el valor imperante en la zona, con base en el uso que se le puede dar, pues de acuerdo a las normas del suelo existentes está considerado como zonas de reserva ecológica y manejo ambiental y zonas de alto riesgo, estimamos que el precio del metro cuadrado podría ser de $10.000, quedando incluido en este precio el valor agregado por el posible interés en su adquisición por parte de Aerocivil.” (fl. 90 cdno. 4 – mayúsculas fijas del original y negrillas adicionales). 3) Por solicitud del apoderado de los terrenos se complementó el avalúo, así: “El apoderado de los propietarios dice que estos pueden ser objeto de desarrollo residencial por el hecho de que en el plano oficial de desarrollo de Cartagena aparece el sector como zona residencial de proyectos especiales.

Esta clasificación tendría vigencia en el caso, muy improbable, de que el Aeropuerto Internacional Rafael Núñez lo trasladen en el futuro de la zona que ocupa actualmente. La proximidad de la pista de aterrizaje hace imposible desarrollar proyectos de construcción de vivienda. La sola visita al lote desvirtúa la posibilidad de un desarrollo de tipo urbanístico en ese predio debido a la vecindad de la pista de aterrizaje.

En virtud de lo anterior la Lonja de Propiedad Raíz de Cartagena ratifica el avalúo comercial practicado de fecha julio 31/99.” (fl. 94 cdno. 4 – resalta la Sala)”. 4) Primer dictamen practicado en el curso del proceso: a) En el curso del presente proceso judicial se decretó un dictamen pericial que estuvo a cargo del ingeniero civil Jímmy Caliz Fernández (fls. 265 – 287 cdno. 2), quien dictaminó que el valor del predio para la época de la enajenación era de $52.000 por metro cuadrado, lo cual justificó en los métodos valuatorios residual y comparativo, por las posibilidades de explotación económica del inmueble y con sustento en la negociación de inmuebles similares en la zona.

Dice el dictamen: “A pesar de establecer por sus características especiales unos limitantes, los predios presentan condiciones propicias para estimular la descentralización comercial, administrativa y de servicios y equipamentos, a diferentes escalas de la ciudad, para proyectar con carácter de desarrollo autosuficiente y que permiten variedad de posibilidades de diseño urbano o arquitectónico, es decir que el determinado predio se ha podido aprovechar para desarrollar cualquier tipo de proyecto de construcción, ya sea de vivienda, recreacional, deportivo, turístico de cualquier índole, sin menoscabo de su valor comercial. 15 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales Desarrollo potencial: El auge urbanístico tomado por la zona norte, a la fecha potencializaban (sic) el desarrollo que podía obtener el sector y el predio en particular, sin ningún impedimento por la limitación que le produjera la colindancia con la pista de aterrizaje del Aeropuerto de Cartagena, sobre todo porque más temprano que tarde el Distrito de Cartagena y el D.N.P. tendrán que decidir sobre su reubicación.”. b) El perito agregó que el uso principal de terreno es “viviendas unifamiliares”, permite actividades “agrícolas, horticultura, y pasto, animales de labores, ganadería, aves de corral, acuicultura, explotaciones forestales, camaroneras” y uso complementario de “vivienda unifamiliar, celaduría, servicios comunales, actividad del suelo portuario, bodegas, silos, establos” (fls. 284 – 285 cdno. 1). c) Para establecer el valor del metro cuadrado acudió a la metodología comparativa de algunas transacciones inmobiliarias en el Distrito de Cartagena así: dación en pago de inmueble por valor de $93.500 m2, donación de inmueble por valor de $187.000 m2 y “otros avalúos realizado en el sector cercano a la Boquilla y Cielo Mar (…) estimando un valor de $150.000”. 5) Segundo dictamen practicado como prueba de la objeción por error grave: a) Aerocivil y la Lonja de Propiedad Raíz de Cartagena objetaron el dictamen por error grave, sobre la consideración de que este dejó de lado los usos reales permitidos en el inmueble en relación con el POT del Distrito de Cartagena y la cercanía al aeropuerto Rafael Núñez. b) Como prueba de la objeción se decretó un nuevo dictamen a cargo del ingeniero civil Álvaro Galarza Acevedo, quien dictaminó que el inmueble tenía un valor de $52.500 por metro cuadrado para la época de la enajenación, conclusión a la cual llegó mediante el método comparativo y promedió el valor de tres inmuebles enajenados en el año 1999, en los cuales el precio por metro cuadrado fue de $93.500, $187.000 y $150.000, respectivamente, con lo cual concluyó que el metro cuadrado en la zona costaba en promedio $150.000, pero, como las construcciones en la zona de ubicación del inmueble “no pueden sobrepasar un piso”, el precio disminuye en un 65% y queda en $52.500. 16 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales c) Aerocivil pidió complementación del dictamen con el fin de que el perito se pronunciara expresamente sobre las restricciones que el POT distrital impone al inmueble; sin embargo, aunque el tribunal de primera instancia ordenó complementar el dictamen, no fue posible contactar al experto y se cerró la etapa probatoria sin que fuera complementado el dictamen. 6) El Decreto 1420 de 24 de julio de 1998 que reglamentó, entre otras normas, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995 sobre avalúo de inmuebles requeridos por entidades públicas, fue a su vez reglamentado por el IGAC con la Resolución 762 de 1998, vigente para la época en que se avalúo el inmueble materia de la litis, disposición esta última que fijó las metodologías valuatorias admisibles para esos efectos, entre las cuales se encuentran la comparativa o de mercado y la residual. a) El método comparativo o de mercado permite estimar el valor de un inmueble a partir del análisis de ofertas o transacciones realizadas sobre bienes similares o comparables, las cuales deben ser fundadamente analizadas e interpretadas y estar acompañadas de la información sobre la fuente de la cuál se obtuvieron para efectos de que pueda ser verificada; la norma está redactada de la siguiente manera: “ARTÍCULO 1º.

Método de comparación o de mercado. Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial.” (…).

ARTÍCULO 10. Método del mercado e información de ofertas. Cuando para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se extrajo y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior.” (negrillas añadidas). b) Por su parte, el método residual debe estar precedido de la verificación de la factibilidad técnica y jurídica del desarrollo inmobiliario, así como también de las reales posibilidades de comercialización. Así lo previó: “Artículo 4.

Método (técnica) residual. Es el que busca establecer el valor 17 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo. Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo.

Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la comercial del proyecto o sea la real posibilidad de vender lo proyectado.” (negrillas de la Sala). 7) De conformidad con la referida normatividad, la validez del método residual estaba condicionada a la evaluación de la factibilidad jurídica y técnica del presunto desarrollo inmobiliario, análisis del que carece el dictamen, lo cual afecta totalmente su valor demostrativo; nótese que ambos peritos se refirieron de manera general y abstracta a unos posibles desarrollos, sin verificar su factibilidad y posibilidades reales y objetivas de explotación tal como lo exige el reglamento antes citado.

Por su parte, el método comparativo exigía información clara, precisa y verificable de los antecedentes tenidos en cuenta, así como un análisis suficiente que permitiera determinar las razones por las cuales eran similares al predio avaluado y, por tanto, relevantes e idóneos para establecer su precio. 8) Por el contrario, el primer dictamen se fundamentó en un hecho futuro e incierto, consistente en el eventual traslado del aeropuerto Rafael Núñez, sin tener en cuenta las restricciones propias de un bien aledaño a un aeródromo porque este sería trasladado tarde o temprano, lo cual hacía posible su utilización para fines residenciales y comerciales, afirmación que vició el avalúo porque desconoció las normas de carácter nacional que imponen servidumbres especiales sobre este tipo de bienes. 9) Es especialmente relevante en este caso, advertir que los predios colindantes con los aeropuertos nacionales están sujetos a especiales restricciones que no derivan necesariamente de los planes de ordenamiento territorial locales sino de la ley, con ocasión de su cercanía con estas estructuras y con la necesidad de garantizar la seguridad aérea y la aeronavegabilidad; en tal virtud, la Ley 89 de 1938 previó una servidumbre especial sobre estos, así: 18 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales “ARTÍCULO 68.

Créase la servidumbre de aeródromos y aeropuertos sobre los predios vecinos, y a favor de aquellos, según las reglas siguientes: 1ª Dentro de la zona circundante de un aeródromo no podrá hacerse ninguna planeación, edificación u obra de carácter permanente o transitoria, sin haber obtenido del Gobierno la debida autorización, cuando el entorno de tales obras se encuentren en todos sus puntos a una distancia mínima "D" del contorno del aeródromo, igual en metros al resultado obtenido, de acuerdo con la siguiente fórmula, en la cual "H" representa la altura del mismo aeródromo sobre el nivel del mar, expresada en metros: D=800+H/6 2ª El Gobierno podrá negar dichas autorizaciones cuando se trate de planeaciones, edificaciones u obras de carácter permanente o transitorias, cuya altura "h," expresada en metros, excediere de la calculada, según la siguiente fórmula, en la cual "d" representa la distancia mínima que separe las edificaciones u obras en cuestión del punto más cercano del contorno del aeródromo, y "H" la altura del mismo aeródromo sobre el nivel del mar, expresada en metros: h=d/20-H/125 - 10 Cuando la fórmula dé resultados negativos, se entiende que puede negarse toda autorización”. 10) Los avalúos con los cuales se pretendió acreditar la supuesta desproporción objetiva en el precio de la compraventa objeto de examen no tuvieron en cuenta la referida disposición y, por el contrario, partieron de considerar que el inmueble era apto para desarrollos comerciales y de vivienda, yerro en la metodología que les resta mérito de cara a la determinación del precio real por cuanto se omitió la estimación de una circunstancia fundamental del inmueble; por el contrario, no hay duda de que partieron de la base del hecho incierto consistente en un posible traslado del aeropuerto que nunca se materializó. 11) Por su parte, el método comparativo o de mercado empleado por ambos peritos no estuvo sustentado en condiciones objetivas y verificables, debido a que no se identificaron plenamente los predios objeto de las negociaciones comparadas ni tampoco sus condiciones de ubicación y posible explotación para poder determinar si son un referente válido o no para establecer el precio del inmueble materia de la litis, esto es, no existen posibilidades reales para determinar si los inmuebles objeto de comparación estaban en idénticas circunstancias; por el contrario, el perito se refirió a negociaciones realizadas en los barrios La Boquilla y Cielo Mar del Distrito 19 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales de Cartagena, pero, sin precisar la razón por la cual estos son equiparables a aquel que fue vendido por la demandante y sin presentar los anexos necesarios para verificar e identificar plenamente las transacciones tenidas en cuenta. 12) En contraste, en el avalúo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Cartagena para determinar el precio de la compraventa sí se hizo especial mención de la inmediata cercanía del predio con la pista del aeropuerto, característica particular que le generaba limitaciones y así lo precisó al complementarlo por solicitud de los propietarios de los bienes cuando refirió que con independencia de la clasificación del bien en el POT, el inmueble estaba sujeto a las restricciones propias de la colindancia con el aeropuerto la que por sí sola limitaba los desarrollos urbanísticos, con independencia de los posibles usos del suelo; por ende, pese a que el bien estaba localizado en una zona residencial de proyectos especiales, no tenía el potencial real de desarrollo urbanístico que le asignaron los dictámenes rendidos en el curso del proceso. 12) En efecto, para la época de la enajenación del predio materia de la litis ya había entrado en vigencia el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 que exigía tener en cuenta el ordenamiento territorial vigente y las reales posibilidades de destinación económica del bien materia de enajenación voluntaria en el momento de la negociación, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 61.- Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria.

Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9 de 1989: El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.” (destaca la Sala). 20 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales En consecuencia, no está desvirtuada la validez del avalúo que sustentó el precio de negociación del inmueble materia de la controversia.

En esa perspectiva, el argumento del recurrente según el cual el juez debió haber hecho uso de la facultad oficiosa de decretar pruebas con el fin de practicar un nuevo dictamen pericial para la determinación del precio del inmueble en cuestión o, proferir una condena en abstracto, carece por completo de validez, por cuanto, por una parte, no existe en el proceso duda alguna acerca del precio real del inmueble porque ese se fijó en debida forma a través de un dictamen pericial legalmente practicado con base en el cual la entidad adquiriente estableció el valor del inmueble, por el contrario, los otros dictámenes que se practicaron luego no eran ni pueden ser acogidos, por la sencilla pero suficiente razón de que no fueron elaborados con la observancia y cumplimiento cabales de los requisitos y protocolos legalmente prestablecidos para el efecto, por lo tanto, carecen de validez probatoria; por otra parte, en atención a que no existe margen alguno de duda sobre el verdadero precio del bien, por sustracción de materia, no había ni hay lugar para activar las facultades oficiosas del juez en materia probatoria.

Así mismo, dado que no tienen ninguna vocación de prosperidad las súplicas de la demanda no es viable la petición del apelante de que se profiera una condena en abstracto, toda vez que, esta última solo procede cuando se encuentran debidamente acreditados la responsabilidad patrimonial y el daño reclamado pero no el monto de los perjuicios que deben reconocerse, circunstancia que no acontece en este asunto porque, se reitera, no se demostró la responsabilidad patrimonial endilgada a la entidad demandada. 13) Así las cosas, tal como lo concluyó el tribunal de primera instancia, las pretensiones no podían prosperar debido a la ausencia de la demostración objetiva de la alegada desproporción en el precio determinada por las patentes inconsistencias de los dictámenes practicados en el curso del proceso que, con fundamento en un hecho futuro e incierto y sin atender las especiales restricciones de la zona en la cual está ubicado, le otorgaron al inmueble un potencial de desarrollo del que carecía. 14) En ese contexto, la Sala confirmará el fallo apelado adverso a las pretensiones 21 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales de la demanda porque no se probó la efectiva desproporción entre el precio de la enajenación y el valor real del inmueble vendido por la señora Celia Cristina Saladén de Pinzón9. 15) De otro lado, la demandante no sustentó el recurso en lo relativo a las pretensiones subsidiarias, razón suficiente para confirmar la decisión de primera instancia en tanto las denegó; además, el derecho a obtener el restablecimiento de equilibrio de la ecuación financiera del contrato deriva de hechos imprevistos surgidos o de variaciones introducidas por la contratante durante la ejecución del contrato, de lo cual no hay evidencia; al respecto, es especialmente relevante advertir que las condiciones y especificaciones técnicas y particulares del inmueble objeto de la compraventa eran suficientemente conocidas por las partes, al igual que las restricciones que por mandato legal lo afectan. 4.

Costas No hay lugar a condena en costas de esta instancia toda vez que no se advierte conducta temeraria o de mala fe de la parte actora que justifique imponerlas; lo anterior en los términos del artículo 171 del Decreto 01 de 1984 aplicable al presente proceso; por la misma razón se confirmará la sentencia apelada en tanto no las impuso.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de 16 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión Número 2. 9 La Sala se pronunció en el mismo sentido en dos casos similares de predios colindantes con el Aeropuerto Internacional Rafael Núñez, cfr. (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2020, exp. 51800, MP Alberto Montaña Plata y (ii) sentencia de 26 de enero de 2022, exp. 42.097, MP Fredy Ibarra Martínez. 22 Expediente: 13001-23-31-000-2002-00810-01 (62.101) Demandante: Celia Cristina Saladén de Pinzón Controversias contractuales 2°) Abstíenese de imponer condena en costas en la segunda instancia. 3°) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Presidente de Subsección (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con aclaración de voto Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.