REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE SOACHA Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS PROFERIDAS EN LOS INCIDENTES DE DESACATO ES EXCEPCIONAL.
FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA. Síntesis del caso: la autoridad demandante reclamó que se vulneraron sus derechos fundamentales por motivo de los autos mediante los cuales las autoridades judiciales demandadas impusieron y confirmaron una sanción a la señora Gloria Álvarez Tovar, dentro de un incidente de desacato de tutela. Se declara la falta de legitimación en la causa por activa toda vez que la única legitimada para cuestionar esa decisión es la señora Gloria Álvarez Tovar.
La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por la Secretaría de Educación del Municipio de Soacha en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, previstos en los artículos 29, y 229 de la Constitución Política.
I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 30 de julio de 2024, la Secretaría de Educación del Municipio de Soacha presentó acción de tutela en contra de las providencias proferidas el 28 de mayo de 2024 y el 30 de mayo de 2024 proferidas por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Juzgado 61 del 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela Circuito Judicial de Bogotá, respectivamente, con el fin de que se protegieran los derechos constitucionales fundamentales antes referidos, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico y una violación directa de la Constitución. 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 31 de agosto de 2023, la señora Claudia Rocío Camargo Ramírez interpuso acción de tutela con el objetivo de que se ampare su derecho de petición y se le ordene a la Secretaría de Educación del municipio de Soacha, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora SA que resuelvan su solicitud de reconocimiento pensional. 2) Mediante sentencia de 13 de septiembre de 2023, el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó a la señora Gloria Álvarez Tovar, en calidad de secretaria de Educación del Municipio de Soacha, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa decisión respondiera de fondo la petición del 22 de marzo de 2023, en la que la señora Claudia Camargo solicitó el reconocimiento de una pensión. 3) Con ocasión al fallo proferido, el 18 de septiembre de 2023 la Secretaría de Educación de Soacha radicó en el Juzgado Sesenta y Uno (61) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá escrito de cumplimiento en el cual rindió informe sobre las actuaciones desplegadas en el trámite de la solicitud de reconocimiento de pensión. 4) No obstante, la actora solicitó la apertura de un incidente de desacato por cuanto, a su juicio, seguía vigente la violación a su derecho de petición. 5) El 22 de febrero de 2024, el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá realizó un primer requerimiento en el que indicó que las contestaciones debían ser remitidas al correo al correo electrónico jadmin61bta@notificacionesrj.gov.co. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela 6) En ese entendido, el 26 de febrero de 2024 se remitió el informe frente al derecho de petición al correo electrónico “jadmin61bta@notificacionesrj.gov.co”. 7) Mediante auto de 12 de marzo de 2024, el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá requirió por segunda vez a la autoridad incidentada y argumentó que, a la fecha de esa providencia, no había dado respuesta alguna.
En virtud de lo anterior, el 14 de marzo de 2024 la Secretaría de Educación del Municipio de Soacha dio nueva respuesta a la solicitud. 8) En auto de 15 de mayo de 2024, el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a la solicitud de apertura de incidente de desacato realizada por Claudia Rocío Camargo Ramírez y, finalmente, mediante auto de 28 de mayo de 2024 declaró que la señora Gloria Álvarez Tovar incurrió en desacato y la sancionó con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 9) El expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que aquel se pronunciara en grado de consulta respecto de la sanción impuesta y, a través de proveído del 30 de mayo de 2024, esa autoridad decidió confirmar la sanción por considerar que la sancionada no mencionó ninguna gestión desplegada para el cumplimiento de la orden de tutela. 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte actora manifestó que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá vulneraron sus derechos fundamentales por cuanto incurrieron en un defecto factico. Frente al defecto fáctico por indebida valoración probatoria manifestó que en ninguna etapa del proceso se tuvieron en cuenta los escritos en los que se dio cuenta del cumplimiento de las obligaciones que están en cabeza de la Secretaría de Educación para la materialización de la sentencia de tutela de 13 de septiembre de 2023, pues, de haberlo hecho, se habría evidenciado las respuestas al derecho de petición y que, a su vez, se han realizado todas las gestiones administrativas que han estado a su alcance. 3.
Pretensiones 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: Que se amparen los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA DEFENSA Y AL ACCESO A LAS ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, toda vez que el JUZGADO SESENTA Y UNO (61) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ - SECCIÓN TERCERA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN "A” incurrieron en un defecto fáctico por defectuosa valoración de la prueba.
SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS el auto de fecha veintiocho (28) de mayo de 2024 proferido por el JUZGADO SESENTA Y UNO (61) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ - SECCIÓN TERCERA y en consecuencia inaplique la sanción por desacato al fallo de tutela.
TERCERO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS el Auto proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN "A” de fecha treinta (30) de mayo de 2024 que confirmó la sanción impuesta en grado de consulta.”. (negrillas, subrayas y mayúsculas del original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 4.
Actuación de primer grado Con auto de 1 de agosto de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al titular del Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá como autoridades demandadas con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Adicionalmente, se ordenó la notificación de la señora Claudia Rocío Camargo Ramírez por asistirle interés jurídico en el proceso. 5.
Intervención de las autoridades demandadas La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó escrito de contestación y manifestó, en síntesis, que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional pues el escrito de tutela no se fundamenta en la vulneración de los derechos fundamentales invocados, sino por el contrario, se orienta a controvertir los argumentos plasmados en la providencia 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela del 30 de mayo de 2024, motivo por el cual solicitó se declare improcedente la acción de tutela y en subsidio se nieguen las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y 3) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales del debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias de 28 de mayo de 2024 y el 30 de mayo de 2024 que sancionó a la Secretaria de Educación 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela del Municipio de Soacha por incurrir en desacato del fallo de tutela de 13 de septiembre de 2023.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarara la falta de legitimación en la causa por activa, pero previo a ello hará unas precisiones sobre la procedencia de la acción de tutela cuando se atacan providencias proferidas en el marco de los incidentes de desacato, así: En sentencia de unificación SU-034 de 3 de mayo de 2018, la Corte Constitucional estableció que la procedencia de este mecanismo contra providencias judiciales proferidas en el curso de un incidente de este tipo es excepcional y que depende de si está configurada la vulneración al debido proceso de las partes.
Sobre el particular, sostuvo que el juez constitucional que asuma el conocimiento de una acción de tutela dirigida a cuestionar una providencia dictada en el curso de un incidente de desacato solo está autorizado para examinar el respeto del debido proceso en el trámite. En ese orden, no puede el juez revisar, cuestionar y/o modificar la decisión ni el alcance o el contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez primigenio, pues se trata de un debate que ya fue zanjado y respecto del cual operó la cosa juzgada, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio.
En la referida sentencia, además, la Corte Constitucional compiló así los requisitos que se deben cumplir para que proceda la acción de tutela contra providencias proferidas en el trámite incidental de desacato: “En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio”.
La falta de legitimación en la causa por activa del demandante. Los artículos 86 de la Constitución Política y 1 del Decreto 2591 de 1992 establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares en los casos señalados por el referido decreto.
En el mismo sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone lo siguiente: “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”. En similares términos, la Corte Constitucional se ha pronunciado para indicar que “la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá ejercerla directamente o por quien actúe en su nombre1”.
A su vez, en la sentencia T-552 de 2006 la misma Corporación se refirió a la necesidad de acreditar el interés de quien acude en procura de la protección de los derechos fundamentales y señaló que “la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados”. 1 En Sentencia T-1020 de 2003. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela Ahora bien, no puede desconocerse que el mecanismo de amparo diseñado en la Constitución Política de 1991 como un medio de defensa de los derechos fundamentales presenta entre sus características especiales la informalidad, lo cual implica que no tiene mayores formalismos o requisitos rigurosos de procedibilidad.
Sin embargo, atendiendo a su propia naturaleza jurídica y sin obviar dicho carácter informal, la Corte Constitucional ha precisado que el ejercicio de la acción de tutela está sometido al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales se destaca el relacionado con la legitimación por activa o titularidad para promoverla.
En este sentido, analizado el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha sostenido que son titulares de la acción las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, por cuanto son estas quienes se encuentran habilitadas para solicitar el amparo constitucional en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado.
Igualmente, en el caso de que los titulares de los derechos violados no estén en condiciones de promover su propia defensa, como se analizó, la ley autoriza la agencia oficiosa de derechos ajenos; no obstante, para ello el agente debe manifestar expresamente dicha circunstancia ante la autoridad judicial que tiene a su cargo el conocimiento de la acción. En suma, de lo hasta aquí explicado es posible concluir que la acción de tutela se puede presentar i) por la persona que estima vulnerados sus derechos fundamentales, esto es, por el directamente afectado, ii) por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, y las personas jurídicas; iii) a través de un agente oficioso; y, iv) por intermedio de un abogado debidamente facultado. 1) Ahora, en lo que se refiere al caso concreto, la presunta vulneración de los derechos fundamentales del debido proceso e igualdad surgió con ocasión de los autos de 28 y 30 de mayo de 2024, en los cuales, respectivamente, se sancionó a la señora Gloria Álvarez Tovar con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes por incurrir en desacato frente al cumplimiento de la sentencia 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela de tutela de 13 de septiembre de 2023 y se confirmó tal sanción en el incidente no. 76001-33-33-018-2024-00072-00/01. 2) En ese orden de ideas, de conformidad con lo expuesto si se llegó a causar alguna vulneración con las providencias enjuiciadas, quien se habría visto afectada y, por ende, quien estaba legitimada para atacarlas, a través de la acción de tutela, era la sancionada, es decir, única y exclusivamente Gloria Álvarez Tovar2 3) Lo anterior se refuerza con el hecho de que el incidente de desacato es un instrumento disciplinario de creación legal3 y, por ende, la sanción es personal, individual y subjetiva y no institucional, por lo cual (se trascribe) “la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida4”. 4) Por consiguiente, en este caso para la Sala es evidente que la Secretaría de Educación Departamental de Soacha no fue la destinataria de la sanción impuesta, sino que fue puntual y específicamente la señora Gloria Álvarez Tovar, quien debe responder con su propio patrimonio personal. 5) De conformidad con las consideraciones expuestas en precedencia y en atención a que en este caso la Secretaría de Educación del Departamento de Soacha sustentó la vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de la providencia que sancionó en desacato a la señora Gloria Álvarez Tovar, para la Sala es imperioso concluir que la única legitimada en la causa para controvertir las providencias de desacato es la directamente perjudicada con esa decisión, esto es, la señora Gloria Álvarez Tovar. 6) Lo anterior cobra mayor sentido si se considera que el poder que se confirió al apoderado para presentar la acción de tutela de la referencia se otorgó por parte de quien afirmó actuar en condición de “secretario jurídico” del municipio de Soacha 2 Sobre tal aspecto, la Sala considera oportuno hacer referencia a la Sentencia T-170 de 2023, en la que la Corte Constitucional, al verificar la legitimación activa en la causa, determinó que tal requisito se satisfizo, comoquiera que la tutela fue presentada por la persona natural sancionada, específicamente, por la representante legal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). 3 Corte Constitucional, Auto 746 de 26 de mayo de 2022 y Sentencia T-763 de 1998.
En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 22 de septiembre de 2011. 4 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 20 de febrero de 2020, Radicación No. 85001- 23-33-000-2015-00323-05 (AP)A. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela para que “en nombre y representación de la Secretaría de Educación de Soacha tramite, inicie y lleve hasta su culminación la acción de tutela5”, lo que de suyo ratifica que quien presenta la tutela es la Secretaría de Educación y lo hace en nombre propio. 7) Lo propio debe decirse de la demanda de tutela, en la cual se consignó con absoluta claridad que dicho apoderado “obrando en nombre y representación de la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE SOACHA (…), acudo a su Despacho con el fin de presentar acción de tutela”, de donde se aprecia con claridad que la tutela se presentó a través de apoderado judicial y en nombre de dicha autoridad, no así de la señora Gloria Álvarez Tovar que fue respecto de quien recayó la sanción y que era la legitimada para defender sus derechos ante la supuesta afrenta de los mismos con ocasión de la sanción. 8) Lo anterior, sumado al hecho de que la parte actora tampoco indicó de manera expresa que actuaba en condición de agente oficioso de la señora Gloria Álvarez Tovar y tampoco manifestó ni mucho menos probó que la señora Gloria Álvarez Tovar se encontrara en circunstancias que le impidieran actuar de manera directa para ejercer su propia defensa, motivo por el cual tampoco se advierte una circunstancia de agencia oficiosa expresa o tácita que lo habilite para agenciar derechos de terceros. 9) En ese sentido, resulta pertinente indicar que la Corte Constitucional respecto de la agencia oficiosa señaló lo siguiente: “( ) la agencia oficiosa tiene otro elemento de análisis que resuelta esencial, por virtud del cual se entiende que el tercero se encuentra legitimado en la actuación propuesta, cuando el interesado en la protección de los derechos ratifica expresa o tácitamente y acompaña las gestiones adelantadas y reafirma la pretensión de amparo formulada ante el juez de tutela.”.6 10) En esos términos, la Secretaría de Educación de Soacha no podía alegar que se encontraba legitimado para controvertir las providencias de 28 y 30 de mayo de 2024 pues, como lo ha dicho esta Corporación en anteriores ocasiones7, en tales 5 SAMAI, índice 2. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-150 de 2021, MP Alejandro Linares Cantillo. 7 Sentencia proferida por el Consejo de Estado, radicación no. 11001-03-15-000-2024-02979-00, MP: Alberto Montaña Plata 11 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03959-00 Demandante: Secretaría de Educación del Municipio de Soacha Acción de tutela casos la legitimación en la causa radica única y exclusivamente en los titulares del derecho en discusión. 11) Así las cosas, para la Sala es manifiestamente evidente que en este caso la Secretaría de Educación de Soacha carece de legitimación en la causa por activa para agenciar los derechos la señora Gloria Álvarez Tovar, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase la falta de legitimación en la causa por activa de la Secretaría de Educación del Departamento de Soacha. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.