Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C, veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: GERMÁN VARGAS LLERAS Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Tema: Derecho al buen nombre SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la demandada contra la providencia de 6 de marzo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió: «PRIMERO. ACCEDER al amparo de los derechos fundamentales a la honra y buen nombre invocados por Germán Vargas Lleras, en relación con la expresión «construye jurídicamente un camino prohibido por la constitución», por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Por consiguiente, ORDENAR al señor Presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, rectifique la declaración rendida el 3 de diciembre de 2024, en la intervención pública que realizó en el Archipiélago de San Andrés Islas, teniendo en cuenta que, no cuenta con pruebas que permitan afirmar que Germán Vargas Lleras se encuentra construyendo jurídicamente un camino prohibido por la constitución para que el Presidente no culmine su periodo presidencial, la rectificación se deberá dar en las mismas condiciones y a través de los mismos medios en las que efectuó la declaración.
TERCERO. ADVERTIR a la autoridad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en este fallo dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de febrero de 2025, el señor Germán Vargas Lleras, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Presidente de la República por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la honra y el buen nombre. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «4.1. SOLICITO SE PROTEJA EL DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN NOMBRE DEL SUSCRITO, consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política, conforme a los argumentos expuestos en el cuerpo de este documento.
4.2. SOLICITO SE PROTEJA EL DERECHO A LA HONRA DEL SUSCRITO, consagrado en el artículo 21 de la Constitución Política, conforme los argumentos esgrimidos en el presente documento. 4.3. Como consecuencia de la prosperidad de todas o alguna de las anteriores pretensiones, solicito se ORDENE al señor Gustavo Francisco Petro Urrego, Presidente Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la República, retractarse de las afirmaciones efectuadas en contra del suscrito, en las mismas condiciones y a través de los mismos medios en las que las efectuó.» 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 3 de diciembre de 2024, el Presidente de la República participó en el «IV Foro Abierto de Ciencias de América Latina y el Caribe, CILAC 2024», en el Archipiélago de San Andrés Islas, donde hizo una intervención pública, en la que afirmó: «(…) dialogar es fundamental a profundidad con las cartas sobre la mesa, propusimos un dialogo (sic) nacional y la oligarquía colombiana se burló de eso, quieren tumbar es al Presidente … Vargas Lleras en el Consejo Nacional Electoral a ver como (sic) se construye jurídicamente un camino prohibido por la constitución y es que el pueblo se obedece en una democracia y el pueblo eligió hasta una fecha.
Todo camino diferente no es más que el camino del rey del Cid Campeador de los que mataron a Bolívar y destruyeron el sueño de democracia en mi contra.» El 10 de diciembre de 2024 el señor Germán Vargas Lleras solicitó al Presidente de la República la retractación de las anteriores afirmaciones, al que le fue asignado el radicado EXT24-00195131.
El Asesor del Grupo de Atención a la Ciudadanía, en Oficio OFI258 – 00000292 /GFPU 13150001 del 2 de enero de 2025, estimó razonable ampliar el plazo para resolver la petición, con fundamento en el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015. Mediante el Oficio OFI24-00250720 /GFPU 13150001 del 23 de enero de 2025, el Asesor del Grupo de Atención a la Ciudadanía, dio respuesta a la solicitud del actor, en el sentido de indicar que: (i) Tanto él como el Presidente de la República son dos actores políticos ampliamente reconocidos a nivel nacional, con posturas divergentes, por lo tanto, están expuestos a mayor escrutinio público y a críticas;
(ii) Acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado para proteger los derechos al buen nombre y a la reputación, es necesario demostrar un daño en concreto, pues no basta con la mera molestia por unas declaraciones; (iii) Insistió que en democracia es esencial el libre intercambio de ideas y la exposición al debate y la crítica y, (iv) La intervención hecha por el presidente el 3 de diciembre de 2024, le pudo resultar incomoda, sin embargo, solo mostró el desacuerdo entre ambos sobre la compatibilidad de un tratado internacional con la investigación que el CNE lleva a cabo, sin acusar irregularidades de su parte. 3.
Argumentos de la acción de tutela El señor Vargas Lleras afirmó que la tutela de la referencia atiende a los requisitos generales de procedibilidad: (i) el de inmediatez, ya que se promovió «8 días después» de que la Presidencia de la República emitiera el Oficio OFI24-00250720 /GFPU 13150001 del 23 de enero de 2025; (ii) el de subsidiariedad, porque le pidió a la autoridad accionada la rectificación de las afirmaciones hechas el 3 de diciembre de 2024, con lo que agotó el procedimiento establecido para ese fin y (iii) el de Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación en la causa por activa, ya que las declaraciones hechas vulneraron sus derechos fundamentales a la honra y al buen nombre.
Indicó que, acorde con la jurisprudencia constitucional la acción de tutela es procedente para proteger los derechos al buen nombre y a la honra que, en esa medida, se permiten controvertir publicaciones realizadas en las redes sociales y solicitar la respectiva rectificación cuando concurrían tres presupuestos, a saber, quién comunica, de quién se comunica y cómo se comunica.
Que, en el caso concreto, la declaración censurada señaló que: (i) tiene injerencia en el Consejo Nacional Electoral y capacidad de influir en sus decisiones; (ii) tiene la capacidad de participar en el proceso que lleva esa Corporación en contra del Presidente de la República; y, (iii) lo «calumnia» al señalar que buscó construir jurídicamente un camino prohibido por la constitución, lo que conlleva a presuntos delitos contra la administración pública o fraude procesal, pretendiendo desprestigiar su nombre e imagen.
Precisó que la información divulgada falta a la verdad, con lo que se vulneraron los derechos fundamentales al buen nombre y la honra, porque adolece de verificación razonable, especialmente, porque el actor no tiene participación en el Consejo Nacional Electoral y las investigaciones que realiza esa Corporación son de carácter administrativo, son susceptibles de control judicial y no existe participación como autoridad, parte, testigo o algún otro vínculo.
Aseguró que, la rectificación pretendida tiene como finalidad proteger las garantías superiores invocadas, resarcir los perjuicios que causó el mensaje cuestionado y garantizar que las aserciones del Presidente de la República salvaguarden el interés público y no se utilicen para realizar acusaciones en contra de sujetos determinados, sin ninguna justificación, ni fundamento probatorio, que entran en el campo de la deshonra.
Que, no está acreditado que la declaración corresponde a la realidad, pues no se constata en algún momento las afirmaciones reprochadas y tampoco en la respuesta a la solicitud de retractación del 23 de enero de 2025, puesto que no es la interpretación que señalan sobre la compatibilidad o incompatibilidad entre un tratado internacional, como la CADH, y la investigación que actualmente adelanta el CNE en contra del presidente de la República, sino un afirmación directa y maliciosa con el fin de perjudicar el honor, la intimidad y el buen nombre además de calumniar a Germán Vargas Lleras. 4.
Trámite previo El 7 de febrero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B admitió la acción de tutela y ordenó notificar al accionante y al Presidente de la República, en calidad de demandado. 5. Oposiciones La apoderada judicial del Presidente de la República solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que los argumentos expuestos se sustentan desde una lectura «fragmentada, descontextualizada, sesgada y estrictamente personal» de las palabras que usó en el marco de la intervención hecha Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la clausura del “IV Foro Abierto de Ciencias de América Latina y el Caribe, CILAC 2024”, a las cuales les está otorgando un contenido y alcance subjetivo.
Precisó que, en las declaraciones hechas el 3 de diciembre de 2024, no buscaba atribuirle al actor una injerencia directa sobre el Consejo Nacional Electoral – CNE. Que el discurso del Presidente se dio en consideración a que el actor es líder natural de un partido político en oposición al gobierno actual, que tiene representación en el CNE y en que tienen diferencias en sus posiciones ideológicas, jurídicas y políticas, en el caso concreto, sobre la compatibilidad entre lo previsto en el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y las investigaciones que adelanta el CNE en contra de funcionarios de elección popular.
Indicó que, las declaraciones del Presidente de la República hacen parte de una crítica política al tutelante y al partido político al que pertenece, quienes públicamente han manifestado su postura sobre las facultades del CNE como autoridad administrativa para investigar funcionarios de elección popular. Que, dada su naturaleza, tales manifestaciones se circunscriben al ámbito del debate político entre actores con alto reconocimiento.
Explicó que, en ese orden, tanto el discurso del 3 de diciembre de 2024 como la comunicación del 23 de enero de 2025, deben analizarse como un cruce de opiniones entre dos personas de renombre, liderazgo e influencia de la política en el país que se encuentran en oposición. Aseveró que, la crítica formulada por el Presidente de la República no se dirige al accionante en particular, sino a las falencias del ordenamiento jurídico interno y a su falta de armonización con las obligaciones internacionales que se han adquirido en materia de derechos humanos. Dijo que la observación no implica una crítica personal, ni sugiere la comisión de algún delito, sino que se trata de una reflexión que llama la atención de otros actores políticos que propician que dichas facultades continúen vigentes. 6.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 6 de marzo de 2025, amparó los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre del actor, en relación con la expresión «construye jurídicamente un camino prohibido por la constitución»; en consecuencia, ordenó al Presidente de la República que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión rectificara la declaración rendida el 3 de diciembre de 2024, «en las mismas condiciones y a través de los mismos medios en las que efectuó la declaración».
Se refirió a la procedencia de la acción de tutela para proteger los derechos a la honra y el buen nombre, posteriormente hizo un análisis sobre «los derechos a la honra, al buen nombre y la libertad de expresión». Finalmente, procedió a resolver el problema jurídico, en donde relacionó: (i) el oficio EXT24-00195131 del 10 de diciembre de 2024, mediante el cual, el actor solicitó al señor Presidente de la República, retractarse de las afirmaciones realizadas en su contra el 3 de diciembre de 2024 y (ii) el oficio OFI24-00250720 / GFPU 13150001 de 23 de enero de 2025, mediante el cual el asesor del Grupo de Atención a la Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ciudadanía de la Presidencia de la República dio respuesta a la solicitud de retractación del actor.
Con base en lo anterior, concluyó que la afirmación «construye jurídicamente un camino prohibido por la constitución», refiere un actuar contrario a la legalidad y moralidad, socava el buen nombre del actor y afecta su imagen pública. Que, en esa medida, la declaración va en contravía del deber de comunicación que debe ejercer el Presidente de la República, pues, su opinión no contó con un mínimo de justificación fáctica real, pues en la respuesta a la solicitud de rectificación y en el escrito de contestación a la presente acción constitucional, no aportó pruebas que permitieran corroborar sus afirmaciones. 7.
Impugnación La apoderada judicial del Presidente de la República impugnó el fallo de primera instancia, al considerar que la protección decretada se fundó en una incorrecta y equivocada interpretación de la intervención pública del 03 de diciembre de 2025, la cual fue descontextualizada y con desconocimiento de la verdadera intención del emisor.
Indicó que el a quo otorgó un alcance incorrecto al recurso lingüístico utilizado en el mensaje: «construye jurídicamente un camino prohibido por la constitución». Que, no tuvo en cuenta la precisión contenida en la respuesta a la solicitud de retractación, en la cual se le aclaró que esa expresión se «hizo en referencia al Bloque de Constitucionalidad y a la obligación que existe para los Estados parte de la CADH de compatibilizar su ordenamiento jurídico con lo consagrado por el artículo 23.2 de la CADH, debido a que dicha autoridad no ostenta la calidad de un juez penal.
Posición del Presidente de la República con la que usted se encuentra en desacuerdo». Que, al desconocer la respuesta a la solicitud de retractación del 23 de enero de 2025, el a quo incurrió en un análisis equivocado del mensaje, lo que lo condujo a una conclusión errónea al considerar que el Presidente de la República vulneró los derechos del actor.
Aseveró que la providencia analizó la intervención realizada por el Presidente de la República solo a partir de la expresión censurada, sin atender al contexto integral del que formaba parte. En esa medida, considera que el a quo efectuó un estudio de la publicación que desatendió las circunstancias y demás elementos que rodearon el discurso cuestionado por el actor.
Insistió en que, se desconoció el precedente del Consejo de Estado, según el cual: «bajo las reglas de la sana crítica, no es procedente realizar una interpretación aislada de un fragmento extraído de un discurso, (…), dado que resulta necesario analizar el contexto en el que fue emitida la expresión que es acusada de vulnerar derechos fundamentales para comprender su connotación»1.
Así mismo, consideró que no se tuvo en cuenta el criterio de la Corporación, según el cual «las interpretaciones subjetivas e individuales sobre un discurso del primer mandatario 1 Para el efecto cita el radicado nro. 11001-03-15-000-2024-04825-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no revelan una única e inequívoca comprensión de sus declaraciones ni conllevan ipso iure una vulneración a la honra y el buen nombre»2.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico y solución A la Sala le corresponde determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que accedió al amparo pretendido por el demandante.
La Sala anticipa que revocará el fallo impugnado, y en su lugar negará las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que, la declaración del Presidente se dio dentro del marco del discurso político y no se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales deprecados por el actor. Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la procedencia de la acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra, (ii) el derecho fundamental a la libertad de expresión, (iii) el ejercicio de la libertad de expresión por parte de los servidores públicos y, finalmente, (iv) analizará el caso concreto.
(i) Procedencia de la acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
Esto quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 2 Cita el expediente radicado con nro. 11001- 03-15-000-2024-05736-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, en relación con los derechos invocados en el presente asunto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, aunque existen otros mecanismos judiciales ante las jurisdicciones penal y civil que permitan el reclamo de ciertas circunstancias, en concreto, la acción de tutela es procedente para la protección de los derechos a la honra y al buen nombre, pues contiene una protección más amplia y comprensiva, toda vez que procede contra cualquier acción u omisión que los amenace o vulnere, así: «La acción de tutela, por el contrario, proporciona una protección “más amplia y comprensiva” de los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra, dado que procede en contra de cualquier acción u omisión que los amenace o vulnere, en especial cuando es necesaria para “evitar la consumación de un perjuicio irremediable”, como consecuencia de la necesidad de adoptar un remedio judicial célere y eficaz para el restablecimiento de los derechos.
Así, la procedencia de esta acción se justifica en el propósito de evitar “que los efectos de una eventual difamación sigan expandiéndose y prologándose en el tiempo como acontecimientos reales y fidedignos. En consecuencia, la Corte Constitucional ha señalado que en materia de vulneración de derechos fundamentales al buen nombre y a la honra, la acción penal no excluye, en principio, el ejercicio autónomo [sic] la tutela”.
En este tipo de asuntos, el objeto y las finalidades de esta acción se limitan a constatar si, en el caso concreto, se amenazan o vulneran los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre, y, de acreditarse, adoptar los remedios judiciales necesarios para que cese tal situación, como, por ejemplo, la rectificación de la información inexacta y errónea en los términos del artículo 42.7 del Decreto 2591 de 1991»3 Derecho fundamental a la libertad de expresión El artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos prevé que «[t]oda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole […]».
No obstante, la norma señala que el ejercicio de esa prerrogativa está sujeto a «responsabilidades ulteriores» fijadas en el ordenamiento jurídico en aras de garantizar el respeto por la reputación de los demás. Adicionalmente, el artículo 14 del mencionado compendio normativo establece que «[t]oda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión legalmente reglamentados y que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación […]».
Por su parte, el artículo 20 de la Constitución Política señala que «[s]e garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones […]», prerrogativa que la jurisprudencia constitucional4 cataloga como un pilar fundamental del Estado, pues garantiza el respeto por las diferentes creencias, opiniones, pensamientos e ideologías de las personas, con lo que se salvaguarda la identidad individual y se materializan otros bienes constitucionales, como el de la dignidad humana, a elegir y ser elegido, entre otros.
Es de anotar que la limitación injustificada a la libertad de expresión afecta de manera grave la democracia, pues «el pluralismo y la tolerancia empiezan a quebrantarse, los mecanismos de control y denuncia ciudadana se empiezan a tornar inoperantes y, en definitiva, se empieza a crear el campo fértil para que sistemas autoritarios se arraiguen en la sociedad»5. 3Sentencia T-121 de 2018. 4 Sentencia T-289 de 2023, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 5 Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 2 de julio de 2004, caso Herrera Ulloa contra Costa Rica.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el derecho a la libertad de expresión tiene una doble connotación, una genérica y otra estricta. La primera se refiere a la prerrogativa de «comunicar cualquier tipo de contenido a otras personas»6 (lo que involucra la libertad de información) y la segunda a la garantía de «difundir libremente el propio pensamiento, opiniones o ideas»7 (lo que involucra la libertad de opinión), motivo por el cual la primera connotación debe ejercerse con fundamento en datos veraces e imparciales, mientras que la segunda no, pues concierne a las ideas propias de las personas.
Sobre la veracidad de los datos suministrados en virtud de la libertad de información, la jurisprudencia constitucional8 ha señalado: «De acuerdo con esa comprensión, la Corte ha explicado que el principio de veracidad supone que los enunciados fácticos puedan ser verificados razonablemente9, es decir, no exige que la información publicada sea irrefutablemente cierta, sino un deber de diligencia razonable del emisor.
De ese modo, el juez constitucional deberá verificar si: “(i) se realizó un esfuerzo por constatar y contrastar las fuentes consultadas; (ii) se actuó sin un ánimo expreso de presentar como ciertos, hechos falsos y (iii) se obró sin la intención directa y maliciosa de perjudicar el derecho al honor, a la intimidad y al buen nombre de otras personas”10.
En consecuencia, se desconoce el principio de veracidad cuando la información se sustenta en “rumores, invenciones o malas intenciones”11 o, cuando pese a ser cierta, se presenta de tal manera que hace incurrir en error a su destinatario12.» En este punto, debe advertirse que de los artículos 14 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 20 de la Constitución Política, se colige que si bien las personas pueden expresar sus pensamientos y opiniones de manera libre, al momento de divulgar información deben respetar la reputación de los demás, bien que resulta afectado injustificadamente cuando se desconoce el principio de veracidad, lo que habilita a la víctima a promover los medios judiciales pertinentes para lograr la retractación correspondiente y así salvaguardar sus preceptos superiores al buen nombre y a la honra, tal como también lo señala la jurisprudencia constitucional.
Ahora, cuando en una controversia relacionada con la afectación de los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra confluyen la libertad de información y la libertad de opinión, «el juez constitucional deberá identificar cuál de las libertades se está ejerciendo, pues en el caso de la información se exige una mayor carga de veracidad, imparcialidad e importancia pública, mientras que si se trata del pensamiento o la opinión deberá descartar que sean expresiones desprovistas de algún rudimento fáctico, vejatorias o insidiosas»13.
Ejercicio de la libertad de expresión por parte de los servidores públicos Los servidores públicos se encuentran frente a una relación especial de sujeción con el Estado, comoquiera que su vínculo con la administración les impone exigencias a las que no están sometidas las demás personas, como la de asegurar que sus 6 Sentencia SU-420 de 2019, José Fernando Cuartas Reyes. 7 Ibídem. 8 Sentencia T-244 de 2018, M. P. José Fernando Cuartas Reyes. 9 Sentencia T-022 de 2017 10 Sentencias T-260 de 2010, T-312 de 2015, reiteradas en la T-022 de 2017 11 Sentencia T-439 de 2009, reiterada en la T-256 de 2013. 12 Sentencias T-259 de 1994 y T-040 de 2013. 13 Sentencia T-244 de 2018, M. P. José Fernando Cuartas Reyes.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuaciones se ciñan de manera estricta al ordenamiento jurídico (principio de legalidad), tal como lo señala el artículo 12114de la Constitución Política. En ese orden de ideas, el ejercicio del derecho a la libertad de expresión por parte de los servidores públicos no es el mismo que tienen los particulares, pues su condición involucra un alto grado de credibilidad y la obligación de salvaguardar de manera irrestricta el ordenamiento jurídico, circunstancias que les imponen el deber de que la divulgación de la información y de sus opiniones se fundamenten en hechos verificables, tal como lo indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos15, pues con ello se materializa su deber de acatar el sistema normativo, conclusión a la que también arribó la Corte Constitucional16 en los siguientes términos: «[…] en cuanto hace a la posibilidad de difundir informaciones u opiniones, la posición de los servidores públicos difiere de la de los particulares.
Esto se debe a que ellos tienen mayores deberes frente al cumplimiento y desarrollo de los derechos de las personas. Se debe insistir que dentro de los fines esenciales de Estado, y por ende de las actuaciones de los servidores públicos, se encuentra la efectividad de los derechos consagrados en la Carta. Asimismo, cada servidor público, como condición previa al ejercicio de su cargo, debe jurar, cumplir y defender la Constitución17, siendo uno de los pilares de esta última, como se vio, el principio democrático en sus facetas de expansiva y universal.
En este orden de ideas, al igual que toda persona tiene por deber “(…) respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”18, los servidores públicos deben precaver con mayor ahínco posibles desmanes que en ejercicio de este poder-deber puedan cometer, pues han sido revestidos de sus facultades para garantizar el respeto de los derechos fundamentales de las personas y la materialización de los principios constitucionales.
Por lo mismo, los posibles abusos o extralimitaciones que un servidor público, en el ejercicio de la facultad de expresar su opinión o de presentar información pueda cometer, deben ser analizado de forma más estricta que si lo llevara a cabo cualquier otra persona.» Así las cosas, el ejercicio del derecho a la libre expresión de los servidores públicos debe ejercerse con mayor responsabilidad, lo que involucra la obligación de atender el ordenamiento jurídico, más aún cuando son elegidos popularmente, pues se presume que el electorado les impuso el mandato de asegurar que sus actuaciones se ciñan de manera estricta al marco jurídico.
Caso concreto En la sentencia de primera instancia se determinó que, en las declaraciones dadas por el Presidente de la República, el 3 de diciembre de 2024, en el Archipiélago de San Andrés Islas, al indicar «Vargas Lleras en el Consejo Nacional Electoral a ver como (sic) se construye jurídicamente un camino prohibido por la constitución», vulneró los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre del actor, pues no acreditó su veracidad de su afirmación. Sin embargo, en el escrito de impugnación, el Presidente de la República adujo que se hizo un análisis descontextualizado de la declaración, se desconoció la intención del emisor, que como lo indicó en el oficio en el cual se resolvió la solicitud de 14 «Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley». 15 Sentencia del 5 de agosto de 2008, caso Apitz Barbera y otros contra Venezuela: «[…] no sólo es legítimo sino que en ciertas ocasiones es un deber de las autoridades estatales pronunciarse sobre cuestiones de interés público.
Sin embargo, al hacerlo están sometidos a ciertas limitaciones en cuanto a constatar en forma razonable, aunque no necesariamente exhaustiva, los hechos en los que fundamentan sus opiniones, y deberían hacerlo con una diligencia aún mayor a la empleada por los particulares, en atención al alto grado de credibilidad de la que gozan y en aras a evitar que los ciudadanos reciban una versión manipulada de los hechos». 16 Sentencia T-263 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 17 El 2º inciso del artículo 122 consagra: “Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”. 18 Numeral 2º, artículo 95 C.P. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retractación, la afirmación se hizo como referencia a la incompatibilidad que existe entre lo previsto en el artículo 23.2 de la CADH, que forma parte del Bloque de Constitucionalidad y las investigaciones que adelanta el CNE como autoridad administrativa en contra de funcionarios de elección popular.
La Sala, en atención al deber que le asiste al juez de «identificar cuál de las libertades se está ejerciendo, pues en el caso de la información se exige una mayor carga de veracidad, imparcialidad e importancia pública, mientras que si se trata del pensamiento o la opinión deberá descartar que sean expresiones desprovistas de algún rudimento fáctico, vejatorias o insidiosas»19, empezará por determinar si la afirmación hecha por el Presidente de la República el 3 de diciembre de 2024, está relacionada con la libertad de información y/o a la libertad de opinión, para lo cual analizará en detalle su contenido.
Las expresiones reprochadas, se dieron el 3 de diciembre de 2024, en el «IV Foro Abierto de Ciencias de América Latina y el Caribe, CILAC 2024», en el Archipiélago de San Andrés Islas, donde el Presidente de la República en su intervención afirmó que: «(…) dialogar es fundamental a profundidad con las cartas sobre la mesa, propusimos un dialogo (sic) nacional y la oligarquía colombiana se burló de eso, quieren tumbar es al Presidente … Vargas Lleras en el Consejo Nacional Electoral a ver como (sic) se construye jurídicamente un camino prohibido por la constitución y es que el pueblo se obedece en una democracia y el pueblo eligió hasta una fecha.
Todo camino diferente no es más que el camino del rey del Cid Campeador de los que mataron a Bolívar y destruyeron el sueño de democracia en mi contra. » El 10 de diciembre de 2024, el señor Germán Vargas Lleras presentó petición en la que se retractara de las afirmaciones realizadas en su contra el 3 de diciembre de 2024, en la intervención pública que tuvo lugar en el Archipiélago de San Andrés Islas.
Mediante Oficio OFI24-00250720 / GFPU 13150001 de 23 de enero de 2025, el asesor del Grupo de Atención a la Ciudadanía de la Presidencia de la República dio respuesta a la solicitud de retractación del actor, en los siguientes términos: «la referencia que se hizo sobre usted dentro del discurso del 03 de diciembre de 2024 se circunscribe a su calidad de conocido opositor del proyecto político que representa el señor presidente de la República, y a la divergencia de posiciones que existe entre ambos, en este caso sobre la compatibilidad entre lo consagrado por el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y las investigaciones que adelanta el Consejo Nacional Electoral (CNE) en contra de funcionarios de elección popular.
En ningún momento se está diciendo que usted ejerza algún tipo de influencia o intervención sobre dicha autoridad, sólo se resalta, como usted mismo reconoce en su solicitud de rectificación, que la postura de ambos respecto de las facultades del CNE son divergentes. Cuando se indicó “quieren tumbar al presidente -Vargas Lleras- en el Consejo Nacional Electoral” se recalcó que su postura es que hay una compatibilidad entre lo consagrado por la CADH y las facultades que posee el CNE para investigar personas que se encuentran en el ejercicio de un cargo público, producto de una elección por voto popular, contraria a la posición del Primer Mandatario.
Por su parte al indicar “un camino prohibido por la Constitución”, se hizo en referencia al Bloque de Constitucionalidad y a la obligación que existe para los Estados parte de la CADH de compatibilizar su ordenamiento jurídico con lo consagrado por el artículo 23.2 de la CADH, debido a que dicha autoridad no ostenta la calidad de un juez penal.
Posición del presidente de la República con la que usted se encuentra en desacuerdo. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-244 de 2018, M. P. José Fernando Cuartas Reyes. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente caso, el Primer Mandatario sólo está reiterando lo que encuentra ha sido la interpretación y alcance que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) ha dado al artículo 23.2 de la CADH, acorde con la cual, sólo un juez, a través de una decisión de carácter penal, puede limitar el ejercicio de derechos políticos.
En este sentido es pertinente recordar el comunicado que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)2 remitió a la H. Corte Constitucional el 24 de noviembre de 2024, donde se pronunció sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas a Colombia dentro del Caso No. 13.044 (…)» Al respecto, la Sala encuentra que, de la lectura del precitado mensaje se evidencia que la afirmación según la cual, «(…) Vargas Lleras en el Consejo Nacional Electoral a ver como (sic) se construye jurídicamente un camino prohibido por la constitución», comporta una opinión política, ya que se trata de una apreciación subjetiva del Presidente de la República, en el marco de un discurso político.
Para la Sala, lo dicho por el presidente no puede calificarse como un discurso de odio, toda vez que, no está incitando a la violencia contra el actor o los miembros del movimiento político al que pertenece. Tampoco, se encuadra dentro de los discursos no protegidos por el ejercicio de la libertad de expresión, como lo son «la incitación a cometer genocidio, la propaganda a favor de la guerra, la apología al delito y la pornografía infantil»20.
Además, en el oficio de respuesta a la solicitud de retractación, se indica el contexto en el cual el presidente dio su discurso, esto es, su opinión sobre la incompatibilidad que considera que existe entre las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos y las facultades del Consejo Nacional Electoral para investigar funcionarios de elección popular, lo que atiende al criterio de justificación fáctica y de razonabilidad.
En todo caso, se recuerda que, acorde con la jurisprudencia desarrollada por la Corporación21 y de la Corte Constitucional22, las aseveraciones de los servidores públicos relacionadas con sus opiniones no están sujetas al principio de veracidad con el mismo rigorismo que exige frente a las de información. Al respecto, se ha indicado que, «(…) la libertad de expresión también permite pronunciar opiniones o ideas de manera autónoma, sin la limitación de los criterios de veracidad e imparcialidad; situación que no implica que dichas manifestaciones puedan tener contenido insultante, vejatorio o humillante, o puedan denotar intención de dañar, sin provocar una afectación del derecho a la honra de la persona y una consecuente reacción de protección constitucional»23.
Como se indicó en párrafos anteriores, la Corte Constitucional24 ha limitado el ejercicio del derecho a la libertad de expresión de los funcionarios públicos, sin embargo, en el presente caso no se advierte que el accionante haya desconocido los derechos fundamentales del actor, pues el discurso se dio dentro del ejercicio del derecho a la libertad de expresión, sin realizar una imputación jurídica concreta y, además, en el marco de un debate público con uno de los actores políticos del país. 20 Corte Constitucional.
Sentencia T-031 de 30 de enero de 2020. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez 21 Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-03889-00, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. 22 Sentencia T-1191 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 23 Sentencia T-695 de 2017. 24 Sentencias T-1191 del 2004, T-1062 del 2005, T-1037 del 2008, T-263 del 2010, T-949 del 2011, T-627 del 2012 y T466 del 2016.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00605-01 Demandante: Germán Vargas Lleras 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es oportuno señalar que, como lo ha expuesto la Corporación en otras oportunidades25, dentro de los tipos de discurso protegidos por la libertad de expresión en su sentido estricto, el discurso político y el debate sobre asuntos de interés público gozan de la mayor protección. En este contexto, el discurso político enfrenta menores restricciones, y aquellas personas afectadas por él, especialmente las figuras públicas, deben soportar una mayor carga en cuanto a la protección de sus derechos al honor, la intimidad y la reputación. Para la Sala lo dicho por el Presidente no comporta una imputación jurídica concreta contra el tutelante, pues se trata de un discurso dado en ejercicio del derecho a la libertad de expresión, tampoco se evidencia que haya transgredido los límites de ese derecho, pues no se trata de un discurso de odio, además, se hizo en el marco de un debate público con uno de los actores políticos del país. Lo anterior, conlleva a que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En su lugar, 2.
Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Germán Vargas Lleras en contra del Presidente de la República, acorde con lo expuesto en la parte considerativa. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 25 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencias del 25 de agosto de 2022, exp. nro. 11001-03-15-000-2022-04201-00, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de agosto de 2024, exp. nro. 11001-03-15-000- 2024-03529-00, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Secciòn Quinta, sentencia del 13 de marzo de 2025, exp. nro. 11001-03-15-000-2025-00602-00 (AC), C.P. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra.