REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: MIGUEL ALBERTO DURÁN SOLANO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - SE CONFIRMA LA AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Síntesis del caso: el demandante cuestionó las providencias judiciales que negaron las pretensiones en contra del acto que negó la reliquidación salarial de un miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional con la inclusión del subsidio familiar.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés del demandante es someter la controversia a una instancia adicional. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 27 de febrero de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se decidió: “1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Miguel Alberto Durán Solano contra el Tribunal Administrativo del Atlántico. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.”. (archivo disponible en medio magnético en el índice 12 del aplicativo SAMAI – negrillas del original).
I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 27 de enero de 2025, el señor Miguel Alberto Durán Solano promovió proceso de acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de las sentencias de 26 de 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: Miguel Alberto Durán Solano Acción de tutela – Impugnación fallo enero y 19 de julio de 2024, proferidas por las autoridades judiciales demandadas, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 08001-33-33-006-2022-00016-00/01, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial. 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Miguel Alberto Durán Solano laboró en el nivel ejecutivo de la Policía Nacional y en marzo de 2021 adquirió el estatus de pensionado. 2) El 11 de junio de 2021, el actor solicitó a la Policía Nacional el incremento del subsidio familiar en los términos de los decretos 1212 y 1213 de 1990, esto es, un monto equivalente al 30 % de su asignación básica por su estado civil, más los porcentajes correspondientes por cada uno de sus hijos. 3) Mediante oficio no. GS-2021-029361-DITAH-ANOPA de 6 de agosto de 2021, la Policía Nacional negó la solicitud con fundamento en que el régimen aplicable era el previsto en el Decreto 1091 de 1995, y no aquel contenido en el Decreto 1212 de 1990, toda vez que sus servicios los prestó al nivel ejecutivo de la Policía Nacional; el actor interpuso recurso de apelación contra esa decisión, frente al cual la entidad no dio respuesta, por lo cual se configuró el silencio administrativo negativo. 4) En enero de 2022, el señor Miguel Alberto Durán Solano promovió una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en la que solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud relacionada con el incremento del subsidio familiar, así como el reconocimiento y pago retroactivo de esa erogación, de conformidad con los porcentajes establecidos en el artículo 82 del Decreto 1212 de 1990. 5) En sentencia de 26 de enero de 2024, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que el 1 Proceso con radicación no. 08001-33-33-006-2022-00016-00. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: Miguel Alberto Durán Solano Acción de tutela – Impugnación fallo el señor Miguel Alberto Durán Solano ingresó a la Policía Nacional cuando se encontraba vigente el régimen establecido en el Decreto 1091 de 1995 que no incluyó el subsidio familiar como factor salarial para los miembros del nivel ejecutivo, de ahí que no fuera procedente reconocer esa prestación en los porcentajes previstos en el Decreto 1212 de 1990 que reglamenta el régimen salarial de oficiales y suboficiales de dicha autoridad. 6) El demandante apeló esa decisión2 y el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia el 19 de julio de 2024, en la cual confirmó la decisión de primer grado con los mismos argumentos. 2.
El fundamento de la vulneración La parte demandante afirmó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto sustantivo porque inaplicaron el artículo 52 de la Ley 1437 de 20113 que prevé que las autoridades administrativas están obligadas a resolver los recursos presentados en contra de decisiones proferidas en ejercicio de la facultad sancionatoria en el término máximo de un año y si ese término expira sin que se haya emitido una decisión, se entenderá que la solicitud ha sido resuelta en favor del peticionario.
El actor precisó que interpuso el recurso de apelación contra el oficio GS-2021-029361 DITAH ANOPA y dicho recurso no fue resuelto sino hasta el 16 de septiembre de 2024, es decir, tres años y dos meses después de la interposición de la primera solicitud, por lo cual es claro que se configuró el silencio administrativo positivo4. 2 Alegó que como la autoridad demandada no resolvió el recurso de apelación que interpuso contra el oficio GS-2021-029361 DITAH ANOPA de 6 de agosto de 2021, se configuró el silencio administrativo positivo, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011; además, agregó que se debía acceder a las pretensiones de la demanda porque el hecho de no reconocer el incremento del subsidio familiar en los términos de los Decretos 1212 y 1213 de 1990 generaba un trato desigual entre los mismos miembros de la Policía Nacional, lo cual equivalía a un trato arbitrario y discriminado. 3 “Artículo 52.
Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver (…)”. 4 La parte actora reprocha que el recurso hubiera sido resuelto con posterioridad a las sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, en su concepto, el hecho de que la Policía Nacional no hubiera resuelto el recurso dentro del término legal hizo que se produjera el silencio administrativo positivo. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: Miguel Alberto Durán Solano Acción de tutela – Impugnación fallo Si bien no lo dijo de manera expresa, a partir de los planteamientos de la acción de tutela el actor alegó que las providencias cuestionadas desconocieron el precedente judicial y vulneraron los principios de igualdad y seguridad jurídica porque en una sentencia proferida el 26 de septiembre de 2018 el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá5 resolvió un caso con idénticos presupuestos fácticos y en tal ocasión inaplicó por inconstitucionales los decretos proferidos por el Gobierno Nacional que reglamentaron el subsidio familiar para los años 2000 al 2017 y reconoció a un miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional el derecho al subsidio familiar de conformidad con los Decretos 1212 y 1213 de 1990, por lo cual su caso debió fallarse en el mismo sentido.
La negativa de reconocer el incremento del subsidio familiar de acuerdo con los Decretos 1212 y 1213 de 1990 constituye un trato desigual y discriminatorio, porque mientras a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional se les otorgan los beneficios previstos en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, a los miembros del nivel ejecutivo solo se les reconoce el 2% de su remuneración, en lugar del 30% que reciben los otros miembros de la Policía Nacional. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior el demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “Por los anteriores hechos y consideraciones le solicito, dentro del debido respeto, al honorable juez constitucional amparar el derecho a una correcta administración de justicia a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica de que es titular mi poderdante y todos los asociados, ordenando una sentencia en derecho.”.
(índice 2 de SAMAI). 4. Actuación de primer grado Mediante providencia de 30 de enero de 2025, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la demanda, notificó a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Atlántico y al titular del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y vinculó a la Policía Nacional, en calidad de tercero con interés, para que allegara un 5 Proceso con radicación no. 2018-00001-00. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: Miguel Alberto Durán Solano Acción de tutela – Impugnación fallo informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción de tutela.
(índice 4 de SAMAI). 5. Sentencia de primera instancia En sentencia de 27 de febrero de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por considerar que la parte actora pretendió utilizar este mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; igualmente, constató que los argumentos expuestos en sede de tutela fueron una reiteración de aquellos que se formularon en el proceso ordinario y que fueron resueltos por el juez natural de la causa (índice 12 de SAMAI). 6.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia y le fue concedida con auto de 19 de marzo de 2025 (índice 20 de SAMAI). En ese documento el actor reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela y enfatizó en que su caso debió fallarse en el mismo sentido en que se profirió la sentencia de 26 de septiembre de 2018 por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por tener similitud fáctica y jurídica.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y 3) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: Miguel Alberto Durán Solano Acción de tutela – Impugnación fallo constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
Delimitación del asunto Si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente contra las providencias del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, únicamente se resolverán los argumentos de reproche de la parte actora que se dirigieron a controvertir el contenido de la sentencia de segunda instancia, esto es, aquella que definió el marco de decisión de la presente providencia. En consecuencia, la Sala advierte que únicamente analizará los reparos formulados contra la sentencia de segunda instancia, por cuanto fue la que finalizó el proceso y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido, la autoridad judicial encargada de cumplir la orden y dictar una de reemplazo sería el Tribunal Administrativo del Atlántico, por lo tanto, el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido por dicha autoridad judicial. 3.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Atlántico con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión del fallo de 19 de julio de 2024 proferido por la aludida autoridad judicial, mediante el cual confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: Miguel Alberto Durán Solano Acción de tutela – Impugnación fallo En la sentencia de primera instancia la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora buscaba emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, con el fin de buscar reabrir el debate legal que ya había sido zanjado por el juez natural de la causa.
En el escrito de impugnación el demandante reiteró los argumentos que expuso en su demanda de tutela e insistió en que su caso debió decidirse conforme a la sentencia de 26 de septiembre de 2018 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la que se reconoció a un miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional el derecho al subsidio familiar conforme con los Decretos 1212 y 1213 de 1990.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que se expondrán a continuación: 1) Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, entre ellos que la parte actora cumpla con la carga de argumentar los fundamentos de la vulneración a sus derechos fundamentales y que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que un actor tenga frente a la decisión judicial6. 2) Revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que es claro que los fundamentos empleados se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3) En efecto, en el recurso de apelación que se interpuso contra la sentencia de primera instancia, el demandante alegó, en los mismos términos que ahora plantea, que (i) se configuró el silencio administrativo positivo, de conformidad con el artículo 52 del CPACA, porque la Policía Nacional no resolvió, dentro del término legal, el recurso de apelación 6 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001- 03-15-000-2012-02201-01, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: Miguel Alberto Durán Solano Acción de tutela – Impugnación fallo que interpuso contra el oficio que negó su solicitud de incremento del subsidio familiar; y (ii) es destinatario de los Decretos 1212 y 1213 de 1990, pues si bien esos decretos señalan que cobijan a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, debía entenderse, en virtud del principio de igualdad, que también cobijaban al personal de nivel ejecutivo de la Policía Nacional. 4) Esos reproches fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia 19 de julio de 2024 en la cual se rechazó la tesis del actor sobre la configuración del silencio administrativo positivo porque el artículo 52 del CPACA regula lo concerniente a la caducidad de la facultad sancionatoria, y en el caso concreto no se trataba de un procedimiento administrativo sancionatorio, luego no era aplicable dicha norma. 5) En lo que concierne a la aplicabilidad de los Decretos 1212 y 1213 de 1990, la autoridad judicial demandada determinó que dichas normas excluyeron a los miembros de la Policía Nacional que hacen parte del nivel ejecutivo, por lo cual era evidente que estos no podían beneficiarse del subsidio familiar contemplado en esas normas. 6) Al respecto, el Tribunal Administrativo del Atlántico precisó: “Con todo, puede concluir la Sala que los miembros de la Policía Nacional que en ejercicio activo fungieron como uniformados del nivel ejecutivo, se encuentra en una condición constitucional y legal diferente a los otros grupos, es decir, cobijado[s] por las previsiones contenidas en el Decreto 1091 de 1995- artículos 16 y 17, por tanto, los valores a pagar por tal concepto, subsidio familiar, son los establecidos en los Decretos anuales de sueldos fijados por el Gobierno Nacional, pues hacía[n] parte del Nivel Ejecutivo, desde su vinculación a la Policía Nacional.
(…) Por lo manifiesto, debe concluir indefectiblemente la Sala que no hay lugar a incluir el emolumento de subsidio familiar en la asignación de retiro, pues el actor se encuentra cobijado por las previsiones contenidas en el Decreto 1091 de 1995 artículos 16 y 17, y en consecuencia los valores a pagar por concepto de subsidio familiar son los establecidos en los Decretos anuales de sueldos fijados por el Gobierno Nacional.”.
(índice 18 de SAMAI). 7) La Sala considera pertinente destacar que la sentencia de 26 de septiembre de 2018 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá no es un precedente aplicable al caso concreto, pues se trata de una decisión aislada que no posee efectos vinculantes para el tribunal accionado, máxime si se tiene en cuenta que la autoridad judicial demandada fundamentó su postura en pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la materia. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00401-01 Demandante: Miguel Alberto Durán Solano Acción de tutela – Impugnación fallo 8) En ese orden de ideas, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate jurídico propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 9) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ (E) Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.