1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07272-00 Demandante: E.S.E. UCATA Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia SUBSIDIARIEDAD - los argumentos expuestos en sede constitucional no fueron planteados ante el juez natural de la causa / INMEDIATEZ – No se presentó en un término razonable.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por la Empresa Social del Estado UCATA contra el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 30 de noviembre de 2023, la Empresa Social del Estado UCATA instauró demanda de tutela, con el fin de que se deje sin efectos la sentencia del 2 de agosto de 20222, proferida por el Tribunal accionado al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 que promovió la señora Vianí Libed Sanguino Contreras en su contra, con el propósito que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo a través del cual la aquí accionante reconoció la existencia de los salarios y prestaciones laborales dejadas de pagar a la señora Sanguino Contreras entre noviembre de 2016 y octubre de 2017, pero sin que en el mismo se hubiera ordenado el pago y la liquidación de dichas obligaciones. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 8 de septiembre de 2022. 3 Identificado con número de radicado: 68001-33-33-005-2018-00445-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07272-00 Demandante: E.S.E. UCATA Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- En sentencia del 30 de septiembre de 20214 el Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, al considerar que a pesar de que la demandante logró acreditar que prestó sus servicios a la entidad demandada como médico rural durante los años 2016 y 2017, vínculo que además fue reconocido por la accionada en la contestación de la demanda, en la que también reconoció que adeuda los valores reclamados; esta última se limitó a expedir un acto administrativo en el que únicamente reconoció la existencia de un pasivo laboral, pero sin identificarlo en debida forma, ni liquidar la suma de las prestaciones adeudadas, así como tampoco indicar la fecha en que se procedería al pago de tales acreencias, lo que deriva en un quebrantamiento de normas de orden legal y constitucional que imponen la declaratoria de nulidad del acto enjuiciado. 3.- Contra la sentencia de primera instancia, la tutelante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 2 de agosto de 2022.
La autoridad judicial confirmó la decisión recurrida, tras advertir que no había lugar a realizar un análisis de fondo, debido a que la alzada carecía de objeto, en tanto no se alegaron verdaderas inconformidades frente a la providencia objeto del recurso. 4.- Al respecto, precisó que el apelante no esgrimió reparo alguno frente a las razones que sustentaron la decisión de declarar la nulidad parcial del acto demandado, pues los reproches estaban orientados a cuestionar: (i) que el acto acusado no era susceptible de ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en su lugar debió haberse iniciado un proceso de cobro coactivo para el pago de los dineros adeudados; y, (ii) la imposibilidad de reconocer horas extras presuntamente devengadas, tema que fue debatido en la primera instancia y frente al cual el A quo resolvió no reconocerlas. 5.- La parte actora refirió que el 22 de septiembre de 2023, la señora Vianí Libed Sanguino Contreras elevó una solicitud ante la entidad, solicitando el cobro de las obligaciones derivadas de la sentencia del 30 de septiembre de 2021, aclarada y adicionada por auto del 12 de noviembre siguiente y confirmada el 2 de agosto de 2022; frente a lo cual informó haber otorgado respuesta en la que indicó que en la actualidad la entidad no contaba con los recursos suficientes para efectuar el pago reclamado y los pocos recursos con los que dispone se destinan para gastos de funcionamiento y prestar los servicios de salud a todo el municipio de Charta. 6.- En el escrito de tutela, la parte actora sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad, al aplicar de forma indebida el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo 4 Esa decisión fue aclarada y adicionada por auto del 12 de noviembre de 2021, previa solicitud de la parte demandante en ese proceso.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07272-00 Demandante: E.S.E. UCATA Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 para efectos de calcular el monto de la indemnización por falta de pago, pues, conforme a lo previsto en el artículo 45 de la misma normatividad, esa disposición no resultaba aplicable al caso de la demandante, comoquiera que aquella fue vinculada a la entidad mediante acto administrativo, por lo que ostentaba la calidad de servidora pública. 7.- Aunado a ello, aseveró que también se interpretó de forma errónea el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, lo que ocasionó que el monto reconocido por concepto de indemnización moratoria fuera exorbitante.
Al respecto, indicó que el propósito de la aludida normatividad no es indemnizar, sino sancionar la mora por la no consignación oportuna de las cesantías, lo que no ocurrió en el caso que nos ocupa. B. Trámite procesal y contestación de la demanda 4.- Mediante auto de 4 de diciembre de 2023, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela;
(ii) notificar de su presentación a las autoridades judiciales demandadas; (iii) vincular a la señora Vianí Libed Sanguino Contreras, en calidad de tercero con interés; (iv) requerir al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bucaramanga para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 68001-33-33-005-2018-00445-00/01 y;
(v) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. (i) Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bucaramanga6 5.- La autoridad judicial solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se advierte vulneración alguna de los derechos fundamentales que invoca la parte actora, sino que, por el contrario, lo que se evidencia es que su propósito es reabrir un debate que ya fue zanjado en la instancia judicial respectiva. 6.- Los demás guardaron silencio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 7.- De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo se torna improcedente, por no acreditar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial atinentes a la subsidiariedad y la inmediatez. 5 “Las relaciones de derecho individual del Trabajo entre la Administración Pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresas, obras públicas y demás servidores del Estado, no se rigen por este Código, sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten.” 6 Intervención digital contenida en 3 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07272-00 Demandante: E.S.E. UCATA Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 8.- De conformidad con el artículo 867 de la Constitución Política, la acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado los recursos -idóneos y eficaces- que tenía a su alcance para lograr el amparo de sus derechos, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 9.- Según la jurisprudencia constitucional, la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, puede configurarse, por ejemplo, en tres supuestos: (i) cuando el asunto se encuentra en trámite, (ii) en el evento en que no se han agotado los mecanismos de defensa judiciales ordinarios y extraordinarios y, (iii) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear las herramientas jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico8. 10.- Esta última hipótesis se justifica porque la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados.
En ese sentido, no puede ser considerada una instancia adicional en el trámite jurisdiccional, ni un medio de defensa que reemplace otros mecanismos previstos por el legislador. 11.- De acuerdo con lo expuesto, tal como se anticipó, la Sala advierte que el presente asunto carece de subsidiariedad, pues los reparos formulados en el escrito de tutela no fueron expuestos ante el juez natural de la causa, de ahí que no puedan ser objeto de estudio por el juez constitucional, en la medida que no fueron debatidos en el curso del proceso ordinario. 12.- En efecto, la revisión de los argumentos planteados en el escrito de tutela permite advertir que, lejos de mostrar una inconformidad frente a las consideraciones que sustentaron la sentencia adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, en realidad, se dirigen a cuestionar la decisión del A quo que ordenó a la aquí accionante reconocer, liquidar y pagar a favor de la señora Sanguino Contreras la sanción moratoria originada por el no pago de las cesantías; aspecto que no fue discutido por la entidad en el recurso de apelación que interpuso contra la decisión de primera instancia. 7 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”.
(se destaca). 8 Corte Constitucional, Sentencia T-396 de 2014. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07272-00 Demandante: E.S.E. UCATA Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 13.- En el recurso de alzada, la entidad demandada centró sus alegatos en que: (i) la demandante no cumplió con la carga de probar que le asistía el derecho al reconocimiento de las horas extras objeto de reclamo y;
(ii) el oficio enjuiciado no revestía la naturaleza y formalidad para ser considerado como un acto administrativo susceptible de ser controvertido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues allí simplemente se dio respuesta a una solicitud presentada en ejercicio del derecho de petición y en cumplimiento de un fallo de tutela, sin que existiera alguna voluntad por parte de la administración de crear, modificar o extinguir alguna situación jurídica; sin que se evidencie algún tipo de cuestionamiento frente la forma en que se liquidó la sanción moratoria que se ordenó reconocer a favor de la demandante. 14.- Así las cosas, se advierte que los argumentos planteados en sede de tutela no fueron ventilados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pese a que la parte accionante contó con las oportunidades procesales correspondientes para plantear su inconformidad.
Inclusive, al desatar la alzada, el Tribunal precisamente reprochó que la apelante no controvirtió en forma alguna las razones que llevaron al A quo a declarar la nulidad parcial del acto acusado, lo que condujo inevitablemente a que el fallador de la segunda instancia no pudiera analizar el fondo del asunto. 15.- De manera que la actora no puede pretender, a través de este mecanismo constitucional, subsanar sus errores y revivir etapas procesales bajo reproches que no fueron planteados en las respectivas instancias durante el proceso contencioso administrativo, pues esto desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales. 16.- En esa misma línea, la Corte Constitucional ha sostenido que “la acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo trasgredidos. Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad”9 (Se destaca) 17.- Sumado a lo anterior, la Sala observa que la solicitud de amparo tampoco cumple el requisito de la inmediatez, presupuesto según el cual el plazo oportuno o razonable para presentar la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses contados desde la notificación de la decisión que se cuestiona, por cuanto es a partir del conocimiento del proveído que se puede advertir la posible vulneración 9 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2015, MP.
Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07272-00 Demandante: E.S.E. UCATA Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 de derechos fundamentales10. 18.- En este punto cabe precisar que si bien como se indicó anteriormente los reparos formulados en el escrito de tutela no se orientan a cuestionar propiamente la sentencia proferida el 2 de agosto de 2022 por el Tribunal accionado, lo cierto es que las pretensiones sí están encaminadas a que se deje sin efectos esa providencia y, en todo caso, fue a través de esta que se definió de manera definitiva la controversia suscitada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de reproche constitucional, por lo que es partir de esa decisión que debe empezar a contabilizarse el término de la inmediatez. 19.- Precisado lo anterior, la Sala encuentra que según la información registrada en el aplicativo SAMAI la sentencia enjuiciada fue notificada el 8 de septiembre de 202211.
No obstante, la demanda de tutela fue formulada el 30 de noviembre de 2023, superando considerablemente el término de los 6 meses establecido en la jurisprudencia unificada, pacífica y reiterada por esta Corporación. Además, de la revisión del expediente, tampoco se advierte que se hubiere presentado alguna solicitud adicional posterior a la expedición de la sentencia cuestionada que tuviera la entidad de suspender el término de ejecutoria o incidir decisivamente en el sentido del fallo. 20.- Así, el cómputo del término de seis meses para interponer la demanda de tutela en un lapso razonable y oportuno inició el 13 de septiembre de 2022, al día hábil siguiente de la notificación de la providencia objeto de reproche constitucional a los sujetos procesales.
En consecuencia, dicho término feneció el 14 de marzo de 2023. Pese a ello, la acción de tutela fue formulada más de un (1) año y dos meses después del vencimiento del mencionado término, sin que se exprese una justificación válida y significativa para dicho retardo. 21.- Así las cosas, cuando la parte actora acude al juez constitucional tiempo después de haberse presentado la acción u omisión que estima vulneratoria de sus derechos fundamentales, se desvirtúa el carácter urgente de la acción de tutela, impidiendo con ello que el juzgador adopte una decisión que asegure la protección inmediata de las prerrogativas iusfundamentales invocadas. 22.- Por lo reseñado anteriormente, habrá de declararse improcedente la presente acción de tutela. 23.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 10 En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 110010315000201803905-01. 11 Según consta en el aplicativo web Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07272-00 Demandante: E.S.E. UCATA Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 III.
RESUELVE
PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 12 VF